確認法律關係存在（不存在）
臺北高等行政法院(行政),訴字,106年度,1358號
TPBA,106,訴,1358,20200408,2

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1358號
109年3月11日辯論終結
原 告　中國廣播股份有限公司

代　表　人　趙少康（董事長）

訴訟代理人　李永裕　律師
複代理人 　江俊傑　律師
被 告　交通部
代　表　人　林佳龍（部長）住同上
訴訟代理人　陳鵬光　律師
　曾毓君　律師
上列當事人間確認法律關係存在（不存在）事件，原告提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、本件被告代表人由賀陳旦，先後變更為吳宏謀、王國材及林 佳龍，茲據其等聲明承受訴訟，均核無不合，應予准許。二、事實概要：
緣國防最高委員會（民國28年2月7日正式成立，為抗戰期間 統一黨政軍指揮之最高決策機構）於35年3月18日第185次常 務會議，其第10案決議通過略以：「中國國民黨所辦之新聞 出版電影廣播事業所接收之敵偽產業應請交主管機關估值後 以各該事業機構戰時損失由黨部併案向政府結算轉帳。」嗣 國防最高委員會36年3月26日第225次及36年4月11日第227次 常務會議決議通過各機關追加35年度歲入歲出等預算案，原 告主張其中包含核准將花蓮縣花○市○○段0000○0000○0○ 0000○0○號等土地（1367地號土地於93年3月11日因重測分 割1367-1、1367-2地號土地，下合稱系爭土地）作價轉讓予 原告之前身中央廣播事業管理處（以下同），並以政府應支 付原告之補助費及戰時損失補償，換算成系爭土地價值之對 價給付，隨即由國防最高委員會秘書廳通知國民政府據以執 行，國民政府隨即令行政院執行。嗣因日治時期各廣播電臺 與郵電機構同屬「遞信部」管理，於光復後接收時，系爭土 地在辦理土地總登記時，前交通部台灣郵政電信管理局（下 稱台管局）一併辦竣囑託登記所有權屬「國有」、管理機關 為「台管局」，經原告與台管局多次交涉，被告於74年同意



將系爭土地之管理權移轉予原告，行政院以74年3月7日台74 財字第4050號函亦同意原告辦理該土地之所有權移轉登記， 並出具所有權移轉登記之相關文件，原告遂據以申請將系爭 土地所有權移轉為原告所有，經花蓮地政事務所審核無誤後 ，以「買賣」為原因，於76年12月31日登記完畢，原告正式 取得登記所有權。被告嗣於95年主張系爭土地應屬國有，對 原告提起確認土地所有權訴訟，案經臺灣高等法院花蓮分院 （下稱花蓮高分院）103年度重上更（三）字第4號判決認定 系爭土地於76年之移轉登記，雖源自國防最高委員會於36年 間第225次及第227次常務會議決議作價轉讓與原告，然未完 成轉讓程序，原告請求辦理移轉登記之時，國有財產法已公 布施行，原告為私法人，並不符合為政府機關、或有租賃關 係之直接使用人等可能合法取得系爭土地所有權之資格要件 ，行政院等政府機關函准原告辦理該土地之所有權移轉登記 ，違反國有財產法之相關規定，自不生效力，故判命原告應 將系爭土地之所有權登記塗銷，並回復所有權登記為中華民 國所有。上開判決確定後，被告以原告在前開判決確定後， 未立即拆除地上物仍無權占有系爭土地為理由，於105年起 訴請求原告返還無權占有期間之不當得利，經臺灣臺北地方 法院（下稱臺北地院）105年度訴字第1476號判決原告敗訴 ，應給付99年10月1日起至104年11月20日止相當於租金之不 當得利，金額合計為新臺幣（下同）549萬468元，原告不服 提起上訴，目前由高等法院以106年度上字第1277號審理中 。原告以上開作價轉讓之法律關係為被告所否認，而原告目 前之權利或法律上利益，有因該法律關係成立或不成立侵害 之危險，得以確認判決除去之，遂提起本件確認行政訴訟。三、本件原告主張略以：
㈠依花蓮高分院103年度重上更（三）字第4號確定判決認定原 告就系爭土地有作價轉讓之法律關係存在：
花蓮高分院前開判決認定：「綜合前揭公文顯示，36年前國 防最高委員會第227次會議決議國民政府接收日本政府於日 治時期所佔據臺灣財產之基本原則。45年行政院下令交通部 發給中國廣播公司接收系爭土地之證明書，交通部於同年發 出證明書。51年交通部發函表示處理轉帳問題。其間雖經過 將土地管理機關移轉為被上訴人（即本件原告）、行政院秘 書長函詢問案件經過等波折。但於74年財政部發文表示確認 被上訴人接收系爭土地，並報奉核准，作價轉讓後，行政院 隨即發文同意照辦，交通部（即本件被告）亦於同年與被上 訴人辦理系爭土地所有權移轉登記。交通部並即編列預算辦 理完竣，立法院亦通過預算案之事實。可知系爭土地於76年



12月31日辦理移轉所有權登記之前，無論是原管理機關交通 部郵政總局及電信總局，或是其上級機關行政院、上訴人交 通部或其他相關部會審計部、財政部或民意監督機關立法院 ，均已同意或通過系爭土地所有權移轉登記為被上訴人所有 。原管理機關交通部電信總局、郵政總局於依預算程序辦理 財產帳面價值沖銷，原管理機關交通部郵政總局及電信總局 並於76年9月29日將辦理登記所需相關文件資料檢送被上訴 人，明確同意辦理所有權移轉登記，足認兩造已就系爭土地 所有權之移轉確有合意，並於移轉登記予被上訴人之前，業 經原管理機關交通部電信總局依預算程序以作價轉讓為由辦 理帳面調整，而完成作價轉讓程序。」（見原證1第51頁） ，亦即前揭確定判決係積極認定兩造間有作價轉讓之法律關 係，僅因所有權移轉當時（76年）違反國有財產法之規定， 移轉土地所有權之物權行為係無效。又系爭土地與原告另案 板橋區土地之情形一致，依另案板橋區土地之判決即臺灣高 等法院101年度重上更（三）字第42號判決，兩造間確有公 法上之作價轉讓法律關係。
㈡下列相關文件亦足以證明兩造間關於系爭土地有作價轉讓之 公法上法律關係存在：
⒈國防最高委員會35年3月18日第185次常務會議第10案討論「 陳委員果夫等提議本黨所辦之新聞出版電影廣播事業所接收 之敵偽產業應請交主管機關估值後擬請准以各該事業機構戰 時損失由黨部併案向政府結算轉帳」，經決議通過後（原證 2），嗣國防最高委員會36年3月26日第225次（原證3）及36 年4月11日第227次常務會議決議（原證4）核准將系爭土地 作價轉讓予原告，國防最高委員會第227次常務會議第27案 決議通過之政府將原應給予原告之前身中央廣播事業管理處 之補助費及戰時損失補償，換算成土地價值給付之議案，隨 即由國防最高委員會秘書廳通知國民政府據以執行，國民政 府隨即令行政院執行（原證5）。
⒉參以財政部45年1月4日（45）臺財庫發字第14號函記載：「 中央廣播事業處接收臺灣日據時期各電臺產業，係由前中央 財務專門委員會報經行政院轉奉前國防最高委員會第225次 、第227次常務會議核准作價轉帳，該項房屋價款新臺幣317 元1角4分」（原證6）、財政部74年1月10日臺財產一字第00 485號函復行政院秘書處說明四：「依據上項資料顯示，中 國廣播公司原接收臺灣日據時期各電臺產業，曾報奉核准作 價轉帳，雖原接收數目表僅註明被接收敵偽單位、地點、物 資種類，並未註明房屋門牌，土地標示及面積，惟轉帳之房 屋基地清單內註明，板橋播送機室房屋連基地，及花蓮臺房



屋連基地。又原接收數目表所列房地產價，經折合與奉核准 作價轉帳數目相同。本案中國廣播公司使用之花蓮市○○段 0000○號及板橋市○○段000○號土地，似已包括於該公司 曾經報奉核准作價轉帳之產業內。」（原證7）、行政院74 年3月7日臺74財字第4050號函：「查中央廣播事業管理處原 奉准接管並作價轉帳之各電臺產業，前由本院以臺45財0228 號令貴部准予出具證明，俾由改組後之中國廣播公司辦理登 記；茲據財政部查報，本案中國廣播公司花蓮臺及板橋機室 原使用之土地，應已包括於上開作價轉帳之產業內，此部分 土地，該公司請求仍依前令准由其辦理登記一節，同意照辦 」（原證8），及行政院於74年12月11日以臺(74)孝授三字 第10492號函復上訴人略以原則同意由交通部電信總局以帳 面調整方式處理（原證9）。
⒊國防最高委員會第227次決議第27案係先經由財政專門委員 會製作審查報告（原證11），該議案共有歲入三案及歲出四 案，歲入三案。歲出四案（原證11第4頁）係「政權行使支 出」、「農林部主管」、「江蘇省衛生處辦理蘇北難民衛生 救濟費」、「補助各省縣市下半年度經費」，其中「政權行 使支出」之內容係「中央黨部所屬單位事業費」，金額為71 ,068,142,250.85元，並註記「此係各單位在各區接收之敵 偽資產估價，曾奉國防會核准轉帳有案擬准照列，單位預算 數詳附表二」，而附表二（見原證11，第33頁）臺灣區共四 項，分別為「新聞事業費123,412,750.1元」、「宣傳事業 費222,124,890元」、「廣播事業費1,127,039,449.55元」 、「中央黨部主管事業費546,245,000元」，以上四項金額 合計2,018,822,089.65元，與臺灣區政權行使支出亦為2,01 8,822,089.65元，二者金額一致，可見政府係將系爭土地作 價，用以支付政權行使支出。系爭土地為臺灣放送協會花蓮 放送局，依中央財務委員會京（36）務貳字第0962號函所附 接收敵偽產業核准轉帳清單所列中央廣播事業處接收臺灣放 送協會花蓮放送局之估價18,122,545元（原證12），該數額 與前述國防最高委員會第227次決議第27案之審查報告內容 即臺灣放送協會花蓮放送局之預算數18,122,545元完全相符 （原證11第34頁），可見政府係將系爭土地作價，用以支付 政權行使支出。
⒋依中華民國訓政時期約法第70條規定：「國家之歲入、歲出 由國民政府編定預算、決算公佈之。」而原告前已一再說明 ，政府將系爭土地作價，用以支付賠償原告戰爭損失及補助 ，是以國防最高委員會第227次常務會議，將系爭土地之價 值列為歲入，將應付原告之廣播事業費列為歲出，兩者之金



額完全相等，該預算案之決議通過之後，國防最高委員會秘 書廳在36年4月23日發函國民政府執行，國民政府也命令行 政院及國民政府主計處執行，足見該作價轉讓之預算案業經 國民政府依中華民國訓政時期約法第70條規定公布執行，該 預算案形同法律，兩造間因該預算案之通過而成立公法上作 價轉讓關係。原告前身為中央廣播事業管理處，隸屬中央宣 傳部下，系爭土地原為日本臺灣放送協會花蓮放送局，屬廣 播機構，將國防最高委員會第227次決議第27案之審查報告 （本院卷第422頁），與行政院報告內容，兩相對照之下， 可知系爭土地確實係由政府作價轉讓予原告。
㈢兩造間就系爭土地之作價轉讓之法律關係除由當時全國最高 權力機關通過外，並已由國民政府令行政院執行，可見國家 作價轉讓之意思表示已經生效：
　國防最高委員會之地位，依其組織大綱第1條規定係：「中 央執行委員會於抗戰期間設置國防最高委員會，統一黨政軍 之指揮並代行中央政治委員會之職權，中央執行委員會所屬 之各部會及國民政府五院軍事委員會及其所屬之各部會兼受 國防最高委員會之指揮。」（原證20），第3條規定國民政 府五院院長副院長均係常務委員，第4條規定國民政府文官 長及行政院秘書長各部會長均為執行委員，另依25年6月1日 國民政府公布之中華民國訓政時期約法第30條規定：「訓政 時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治 權。中國國民黨全國代表大會閉會時，其職權由中國國民黨 中央執行委員會行使之。」（原證21），是以訓政時期之中 央統治權係由中國國民黨中央執行委員會行使，國防最高委 員會係經中國國民黨中央執行委員會設置，國防最高委員會 即係中國國民黨中央執行委員會行使一切統治權之代表機關 ，自屬政府機關無疑。又國防最高委員會秘書廳確實在36年 4月23日發函國民政府執行（見原證18），國民政府隨後也 確實命令行政院執行（見原證19），是以作價轉讓之法律關 係除由當時全國最高權力機關通過外，並已由國民政府令行 政院執行，可見國家作價轉讓之意思表示已經生效。 ㈣兩造間就系爭土地之作價轉讓法律關係性質若以現在之法律 觀念，應可理解為「下命處分」，另依司法院釋字第573號 之見解，不能以現在之法律去詮釋當年之行政行為： ⒈按司法院釋字第573號及本院101年度訴字第34號判決均認為 時代背景不同，不能以現在之法律去詮釋當年之行政行為， 否則將有礙法之安定性。依原告提出之各項文件之內容用語 可知，作價轉讓之法律關係係下命處分。依原告上開提出以 資證明兩造間有公法作價讓讓關係之各項文件之內容均明確



記載原告接收系爭不動產、原告報奉核准等語，堪認作價轉 讓之法律關係與一般政府出售或出租土地之情形顯然不同， 實係具有公權力行使之作用，為國家居於公權力主體地位行 使其統治權，並非處於與私人相當之地位。換言之，原告戰 時損失及補助若干、系爭土地之價額若干，均由政府片面決 定，政府較諸原告取得絕對優勢之地位。換言之，政府是否 給予，以及土地價值是否與戰爭損失等價，均係政府片面為 之之下命處分，亦即作價轉讓之法律關係內容包含多個下命 處分，並無原告置喙之餘地。行政契約係行政法中最晚發展 的領域，以30幾年的時代背景，根本不可能有行政契約的觀 念，人民豈有可能與政府立於平等地位簽訂契約？ ⒉國防最高委員會及中央執行委員會，依當時的法令，都是屬 於政府機關：
中國國民黨總章於18年3月27日經第3次全國代表大會修正通 過（原證41），依該總章第10條規定：本黨之權力機關為全 國代表大會，全國代表大會閉會期間，權力機關為中央執行 委員會；總章第37條規定：中央執行委員會遇必要時得設特 種委員會。此即為中央財務委員會的設立依據。中央執行委 員會常務委員會於29年4月18日第145次會議決議，要在中央 執行委員會之下，設立一事前審查之機關，要求陳果夫草擬 具體辦法（原證42）。中央執行委員會常務委員會於29年5 月2日第146次會議決議，認為依前次決議，要求陳果夫草擬 具體辦法，研究後認為應該在中央執行委員會之下，恢復中 央財務委員會，其成員由中央執行委員會推派中央執行委員 會常務委員3人、及中央監察委員會推派中央監察委員會常 務委員2人擔任（原證43）。依國防最高委員會組織大綱第3 條之規定，中央執行委員會常務委員為國防最高委員會的當 然委員，有部分常務委員更擔任國防最高委員會的常務委員 ，是以國防最高委員會常務會議決議之事項，即會由中央執 行委員會通知下屬立刻執行。以本件而言，國防最高委員會 第227次常務會議決議通過之事項，中央執行委員會就通知 下轄的中央財務委員會執行，中央財務委員會也就通知原告 的前身執行，這也就是原證12的由來，國防最高委員會成立 後，國民政府通令五院及軍事委員會（原證44），若國防最 高委員會不是一個政府機關，國民政府怎麼會去通知五院及 軍事委員會？依32年修正通過之中華民國國民政府組織法第 15條規定：「國民政府、五院院長、副院長由國民政府主席 於國民政府委員中提請中國國民黨中央執行委員會選任之。 國民政府主席對中國國民黨中央執行委員會負責，五院院長 對國民政府主席負責。」（原證45）。另依中華民國訓政時



期約法第72條規定：「國民政府設主席一人，委員若干人。 由中國國民黨中央執行委員會選任委員，名額以法律定之。 」，由此可知，國民政府主席、國民政府委員、五院院長及 副院長，都是由中國國民黨中央執行委員會選任，五院院長 要對國民政府主席負責，國民政府主席又要對中國國民黨中 央執行委員會負責，若中國國民黨中央執行委員會並非政府 機關，則中華民國國民政府組織法怎會規定國民政府主席要 對中國國民黨中央執行委員會負責？
㈤原因行為（債權行為）與物權行係為相互獨立，基於有效之 原因行為而受領給付之標的，縱因履行原因行為所為之物權 行為，因違反法律規定而屬無效、或其物權行為有無效之原 因、或物權行為因法令限制而未能完成、或所有權移轉登記 請求權已消滅時效完成而無法請求移轉登記，然原因行為亦 不因此而無效，受領給付者基於有效之原因行為而使用占有 給付之標的，並非無權占有，給付人亦不得請求受領給付人 返還給付之標的，此有最高法院裁判可參，是以本件公法上 之法律關係只要確認存在，被告即無從向原告請求不當得利 。經查，兩造另案之最後事實審法院即花蓮高分院103年度 重上更（三）字第4號判決雖認定被告移轉系爭土地不動產 所有權予原告之「物權行為」係屬無效，而無效理由係被告 76年移轉不動產所有權予原告違反移轉當時國有財產法之強 制規定，而認該物權移轉行為因而無效，然被告移轉系爭土 地不動產所有權予原告之原因行為，業經兩造另案之最後事 實審法院即花蓮高分院前開判決認定係屬有效。綜此，被告 移轉系爭土地所有權予原告之物權行為雖屬無效，但物權行 為之瑕疵不影響原因行為之有效成立，縱另案花蓮高分院之 判決認定應將系爭土地之所有權移轉登記塗銷，然依照最高 法院裁判見解，原告如對系爭土地有占有及使用（假設語氣 ），亦係有正當權源，被告無從向原告請求返還系爭土地， 更無從向原告請求應返還占有系爭土地相當租金之不當得利 。
㈥爰聲明求為判決：確認原告與被告間關於花蓮縣花○市○○ 段0000○0000○0○0000○0○號等土地有作價轉讓之公法上法 律關係存在。
四、被告答辯則以：
㈠本件訴訟屬民事訴訟事件，並非公法事件，本院並無受理訴 訟權限，原告提起本件訴訟並不合法：
國防最高委員會為補償原告之前身中央廣播事業管理處之補 助費及戰時損失補償，而將系爭土地讓售予原告之前身中央 廣播事業管理處，故兩造間存在作價轉讓之契約關係云云，



並請求判決確認該契約關係存在，暫不問原告主張與事實不 符，且無理由，惟無論如何，若依原告起訴主張之原因事實 ，原告是在爭執其所謂透過契約關係取得系爭土地之法律上 原因存否及其履行，並請求判決確認之，核其性質，與司法 院釋字第540號、第448號解釋所涉國家與人民間就公有土地 之買賣契約等爭議，或最高行政法院判決所涉國家與人民間 土地出租或讓售契約等爭議，並無差異，均不涉及任何國家 行使公權力之作用，故原告主張兩造就國有土地即系爭土地 存在所謂所有權移轉約定之作價轉讓契約關係云云，屬私經 濟行為之範疇，為私法事件，應適用私法規定，其所生爭議 自亦屬私法爭議，應由普通法院審判，本院對本件訴訟並無 受理之權限，原告之起訴並不合法。
㈡原告就業經普通法院作成終局判決之同一原因事實，逕向本 院提起本件訴訟，此一繫屬在後之訴訟顯然欠缺權利保護必 要，應予駁回：
查系爭土地業經普通法院前案確定判決肯認中華民國之所有 權存在，惟原告遲至104年以後仍無權占用系爭土地，經被 告催告返還未果，為此，被告就系爭土地向普通法院起訴請 求原告返還相當於租金之不當得利，業經臺灣臺北地方法院 105年度訴字第1476號作成判決在案，於上開訴訟中，原告 即主張兩造間存在作價轉讓契約關係，其有權占用系爭土地 云云，該等主張經兩造多次書狀往返攻防及本案辯論，並經 法院開庭審理及調查證據，甚且做成原告敗訴之終局判決， 迺原告眼見勝訴無望，竟於受敗訴判決後，再向本院提起本 件訴訟，是為避免裁判矛盾、審理程序重覆並達紛爭解決一 致性及維護程序安定性，原告實不得就業經普通法院審理之 事件，於案件繫屬中，向本院更行起訴，故本件訴訟實欠缺 權利保護之必要。原告一方面主張，作價轉讓法律關係性質 上為所謂之下命處分云云，一方面卻請求確認該下命處分之 作價轉讓關係存否云云，實係請求判決確認行政處分之內容 或效力，顯然欠缺確認利益；況且，原告就系爭土地目前並 無任何公法上地位，遑論其就系爭土地並無任何公法上地位 陷於不安或危險，更無從以判決確認兩造間就系爭土地有作 價轉讓契約關係之方式除去該危險或不安，故原告提起本件 確認訴訟，請求判決確認該作價轉讓契約關係云云，不具即 受確認判決之法律上利益或確認利益，欠缺權利保護必要或 利益。系爭土地為中華民國所有，業經普通法院前案確定判 決所認定在案，且為原告所不爭執，換言之，原告目前並非 系爭土地之所有人（按：原告從來就不是所有人），其就系 爭3筆土地不具法律上地位，包括不具任何公法上地位，故



原告就系爭土地目前並無任何公法上地位，自無所謂其公法 上地位陷於危險或不安可言，當然更無以確認判決除去該危 險或不安之可能。
㈢原告主張兩造間存在公法上作價轉讓法律關係云云，與事實 不符，且無理由：
依原告提出之高等法院101年度重上更 (三)字第42號確定判 決，法院即已認定兩造間不存在有效之作價轉讓關係，該判 決認：前國防最高委員係中國國民黨之內部組織，有其組織 大綱可稽，其所為之決定，僅為中國國民黨代表國民大會所 行使之政權，仍須經治權機關即國家財產之管理機關行政院 或其所屬政府機關之執行，始可發生具體法律效果。原土地 雖經前中央財務專門委員會報經行政院轉奉前國防最高委員 會第225次、第227次常務會議核准作價轉帳，惟仍須經治權 機關即行政院或原土地之其他管理機關為移轉所有權之意思 表示，並辦理所有權移轉登記，始生所有權移轉之法律效果 。縱於訓政時期，國家預算仍由國民政府編定，國家治權仍 由五院行使之。國防最高委員會第185、225及227次會議決 議顯非所謂之行政行為，並未對外發生具體法律效果，原告 亦不可能據以與被告產生所謂之作價轉讓關係。實則，國防 最高委員會第185、225及227次會議決議通過之追加歲入三 案及追加歲出四案（本院卷㈠第424頁及425頁），充其量僅 能證明當年度接收敵偽資產所增加歲入金額及中國國民黨黨 部當時所屬事業單位之支出費用，均無法勾稽所謂政府將已 接收包括土地在內之敵偽資產作價轉讓予中央黨部所屬單位 或原告。故原告以國防最高委員會第185、225及227次會議 決議據以主張所謂作價轉讓關係云云，顯無所據。另原告以 財政部45年1月4日(45)臺財庫發字第00014號函、74年1月10 日臺財產一字第00485號函、行政院74年3月7日臺74財字第 4050號函、行政院74年12月11日臺(74)孝授三字第10492號 函及審計部75年1月6日(75)臺審部肆字第824699號函，主張 兩造間所謂作價轉讓關係云云，惟其上開主張均已為另案確 定判決所不採：⑴關於原告提出之財政部45年1月4日第0001 4號函，另案確定判決業已認定該文件均非國家對原告所為 之意思表示，且縱如財政部45年1月4日第00014號函記載核 准作價轉讓等文字，亦因當時已為憲政時期，其內容違反行 憲後之法定程序而無效。⑵原告提出之財政部74年1月10日 臺財產一字第00485號函及行政院74年3月7日臺74財字第405 0號函並非涉及兩造間所謂作價轉讓關係之往來文件，僅係 原告當初申請變更管理機關之函文。⑶原告提出之審計部75 年1月6日(75)臺審部肆字第824699號函，違反國有財產法第



49條至第54條明定之要件，不生讓售效力。⑷原告所提出之 國防最高委員會秘書廳36年4月23日第70409號公函及國民政 府36年函稿，其事由均僅係上開機關將35年度追加及支出預 算案通知各級單位，該等函文內容均無所謂作價轉讓等文字 ，實無從證明系爭土地業經作價轉讓予原告，亦無從推論得 出原告所謂國防最高委員會係以該等函文命國民政府及行政 院執行系爭土地作價轉讓予原告。
㈣原告主張，國防最高委員會及中國國民黨中央執行委員會為 政府機關，並無理由：
若依原告提出之中國國民黨總章第33條規定：「中央執行委 員會之職權如下：甲、對外代表本黨。乙、執行全國代表大 會(註：此為中國國民黨全國代表大會，參中國國民黨總章 第9條及第10條規定)之決議。丙、組織各地黨部並指揮之。 丁、組織本黨之中央機關各部。戊、支配本黨黨費及財政」 ，可知中央執行委員會僅係中國國民黨之內部組織，對外代 表中國國民黨，無權代表中華民國政府，遑論代表中國民國 政府之權限亦絕非任何政黨以自己之黨綱黨章自我規定即可 取得，故不論係中央執行委員會或係依中國國民黨第5屆中 央執行委員會第5次全體會議決議所設立之國防最高委員會 ，在規範上並無權限、在現實上亦不可能僭行中華民國之職 權（含治權），其等均非行政機關。國家治權於訓政時期仍 由五院行使之，故國防最高委員會或中國國民黨中央執行委 員會均不可能且亦無權限代中華民國對外為意思表示。國防 最高委員會並非隸屬於國民政府之下，遑論為官署，故縱在 政黨以內部決議方式於現實政治運作上取得對國家機關有指 揮地位之「以黨領政」的錯誤歷史下，國防最高委員會秘書 廳所發公函至多係中國國民黨內部單位行使統治實力，乃政 治實際運作之現象，但不可能且無權限因此可合法有效代中 華民國對外為意思表示。
㈤並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有國防最高委員會35年3月18日第185次 常務會議第10案決議（原證2）、國防最高委員會36年3月26 日第225次常務會議紀錄（原證3）、國防最高委員會36年4 月11日第227次常務會議紀錄（原證4）、國民政府令（原證 5）、財政部45年1月4日（45）臺財庫發字第00014號函（原 證6）、財政部74年1月10日臺財產一字第00485號函（原證7 ）、行政院74年3月7日臺74財字第4050號函（原證8）、行 政院74年12月11日臺(74)孝授三字第10492號函（原證9）， 及系爭土地土地登記電子謄本（乙證2）等文件可參，自堪



認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠本件是否屬公法事件， 本院有無審判權？㈡原告是否有即受確認判決之法律上利益 ？㈢原告主張與被告間關於系爭土地有作價轉讓之公法上法 律關係存在是否有據？
六、本院之判斷如下：
㈠系爭事件本院應有審判權：
⒈按我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審 判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有 訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規 定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應 依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。 亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判 ；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判（司法院 釋字第772號解釋意旨參照）；當事人所訟爭者，究為公法 或私法爭議，屬法院依職權調查之事項，應綜合起訴狀載訴 之聲明、訴訟標的及其原因事實（行政訴訟法第105條第1項 第1款、第3款），以解明訟爭事項及範圍，資為審判權歸屬 之認定，而不囿於原告在法律觀點上，用以支持其請求之實 體法法律根據。法院應依原告起訴主張之訴訟標的性質，判 斷審判權之歸屬（最高行政法院105年度裁字第1666號裁定 意旨參照）。末按實體法之公、私法二元分離，在訴訟制度 上未必能截然二分，在專業審判之制度理念下，審判權區分 為行政訴訟及民事訴訟等法院審判系統，乃立法政策之選擇 ，審判權之劃分固不能造成當事人接近法院之障礙，且在制 度設計上，關於行政訴訟與民事訴訟之關係，亦應以最有利 於當事人之解釋方式，予以解決。又公法與私法爭議之區分 ，簡而言之，即上下秩序關係之事項屬公權力行政，平等關 係事項則屬私經濟行政。然判斷事件爭議是否為公權力行使 ，難有絕對周延之準則，仍須依個別情狀，就行政作用之內 容及外觀加以推求，藉以確定行政機關主觀上就欲採取公法 行為或私法行為作為手段，如有疑義，應推定行政機關之作 為係行使公權力之性質，以使相對人之權益能獲得較多之保 障，並符合國家機關或其他行政主體之行政行為乃以行使公 權力為一般常態。
⒉經查，依原告起訴意旨主張：依國防最高委員會35年3月18 日第185次、36年3月26日第225次及36年4月11日第227次常 務會議決議，核准將系爭土地作價轉讓予原告，國防最高委 員會第227次常務會議第27案決議通過之政府將原應給予原 告之前身中央廣播事業管理處之補助費及戰時損失補償，換 算成土地價值給付之議案，隨即由國防最高委員會秘書廳通



知國民政府據以執行，國民政府隨即令行政院執行等語，足 見原告取得系爭土地所有權，係源自我國訓政時期統一黨政 軍指揮之最高決策機構即國防最高委員會於36年間之常務會 議決議，隨即通知國民政府據以執行，涉及國家統治權之行 使，且依其主張內容，原告獲取土地所有權之原因，係政府 將原應給予原告之前身中央廣播事業管理處之補助費及戰時 損失補償，換算成系爭土地價值抵償之，顯具有強烈之政策 考量色彩，另佐以該等戰時補助費關係之雙方當事人，必然 係國家與一般人民之關係，一般人民間不可能成為該法律關 係之權利義務主體，無私法上契約自由原則之適用，縱原告 主張因無法充分舉證證明，而使判定本件爭議有無涉及公權 力行使之性質存有疑義，惟此仍應屬原告請求有無理由之問 題，且為使其權益能獲得較多之保障，爰認本件訴訟具有公 法爭議性質，故本院應有審判權。
㈡本件原告有即受確認判決之法律上利益：
按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立 之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起 之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違 法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。可知 ，我國行政訴訟法第6條規範之確認訴訟訴訟類型，包含確 認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立（存在 或不存在）及確認已消滅之行政處分為違法等三類型，並此 三類型之確認訴訟，起訴之原告均須有即受確認判決之法律 上利益。至所謂即受確認判決之法律上利益，係指原告之權 利或法律上利益，有因該無效之行政處分或法律關係成立或 不成立（存在）或已消滅之違法行政處分而受侵害之危險， 且得以確認判決予以除去者而言（最高行政法院96年度裁字 第01657號裁定）。又所謂公法上法律關係係指行政法上之 法律關係而言，乃指特定生活事實之存在，因法規規範之效 果，在兩個以上之權利主體間所產生之權利義務關係，或產 生人對權利客體（物）間之利用關係，行政法上法律關係有 直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行 為而發生者，但法規、行政行為及事實行為均非法律關係之 本身，皆不得以其存否作為確認訴訟之標的。是以，原告主 張公法上之法律關係存在，為被告所否認，如因該法律關係 存在所生權利義務之效果，足使原告產生對物之利用關係， 而排除其目前所處不確定之法律狀態，即應認其具備即受確 認判決之法律上利益，此與原告主張有無理由，及公法上法 律關係是否確屬存在間，應屬二事。是以，本件原告主張關 於系爭土地有作價轉讓之公法上法律關係存在，原因關係為



政府對其戰爭期間損失之補償，而允諾將系爭土地作價轉讓 予原告，惟被告否認原告就系爭土地有任何公法上之法律關 係可資主張，並對之提起相當於租金之不當得利民事訴訟， 故原告認對系爭土地仍有前揭原因關係可資主張，且作價轉 讓之公法上法律關係迄今仍存在，其占有系爭土地可認有法 律上之原因，被告對於原告自無從主張不當得利返還請求權 ，是以，從原告主張之內容觀之，其確有可能因作價轉讓法 律關係存在與否，兩造各執一詞，法律關係陷於不明之狀態 ，使其權利或法律上之利益受侵害之危險，而得以確認判決 除去之，原告提起本件訴訟，足堪認有確認利益。 ㈢原告主張與被告間關於系爭土地有作價轉讓之公法上法律關 係存在，難認有據：
按行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查 事實關係，不受當事人主張之拘束。」、第136條規定：「 除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用 之。」、第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌 全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實 之真偽。……。」；民事訴訟法第277條規定：「當事人主 張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有 規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。」前開行政訴訟