高雄高等行政法院判決
108年度年訴字第68號
原 告 陳麗玲
賴皎
張秀蓉
楊淑鈴
戴淑蓉
唐雅秋
陳麗綢
林榮惠
趙麗冠
張淑惠
陳建禎
吳智惠
黃碧珍
吳秋敏
蘇淑英
鄧錦香
顏靖純
萬家睿
被 告 高雄市政府
代 表 人 韓國瑜
上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服
教育部如附表所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告等18人均為經依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定 退休的公立學校退休教育人員，嗣立法院制定的公立學校教
職員退休資遣撫卹條例（下稱新法）於民國107年7月1日施 行，被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，重 新審定各原告每月退休所得，並以如附表所示文號之「已退 公立學校教職員退休所得重新審定通知書」（下稱各該原處 分）通知原告，原告不服，分別提起訴願，均遭決定駁回， 於是共同提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、司法院釋字第717號及第620號解釋將「並非新法規之溯及適 用」亦即「無涉禁止法律溯及適用既往」之情形，界定為「 新法規施行後繼續存在之事實或法律關係」及「構成要件事 實於新法規生效施行後始完全實現」，本此，立法者恣意將 新法規適用於新法規生效施行前已經完全實現之構成要件已 屬禁止法律溯及既往之範疇，依司法院前開解釋，該法律規 定即因牴觸憲法而無效。原告不僅退休均經主管機關核定， 退休生效後所得領取的退休所得，即「退休金」、「補償金 」及「優惠存款利息」，亦經主管機關依照各原告退休生效 時有關規定將退休所得之給付內容、金額、方式及時期於「 退休生效時」審定確定在案，舊法中更無逐年審定或定期審 定之規定及情事，足見原告等人請領退休所得之所有構成要 件事實及法律效果在核定退休時即已審定確定，顯然為已經 終結的法律關係，僅係政府應按已終結的法律關係所確定之 金額及時期提出給付，由原告領受，但提出給付及領受均無 從變更退休生效時經審定確認在案的給付內容、金額、方式 及時期。按新法第34條第3項、第36條、第37條、39條及第 65條第2項，竟將新法施行以前，原告已經全部實現之核定 退休事實、給付之內容、金額、方式及時期溯及既往，依新 法第34條第3項、第36條、第37條及第39條重新調整計算其 內容及金額，大幅減少原告應領之退休所得，致原告等人領 取退休所得之權利遭受重大損失，新法溯及既往適用，違反 法治國之法安定性原則以及信賴保護原則，依司法院釋字第 574號、第620號及第717號解釋，被告適用無效的新法對原 告所作各該原處分，顯然違法且不當，應予撤銷。 2、原告等人基於原教師身分，退休時經主管機關依舊法審定確 定在案之退休給付內容、金額、方式及時期，竟遭被告適用 牴觸憲法而無效的新法予以重新審定，將退休給付之內容、 金額、方式及時期予以刪減，原告等人基於教師身分之退休 給付請求權遭到侵害，經提起訴願仍遭決定駁回，自得請求 撤銷各該原處分及訴願決定，而原告因前開違法原處分而遭 扣減之退休財產給付，須以各該原處分及訴願決定經撤銷為
前提，爰依行政訴訟法第7條、第8條之規定，一併請求被告 給付如聲明所示金額。
3、各該原處分所依據的新法，明定溯及適用於舊法時構成要件 已經全部實現之事實及已經確定之法律效果，重新依據新法 再為評價，顯然確有牴觸憲法之疑義，違憲疑義既然重大且 對於本件之裁判結果有重大影響，即符合司法院大法官審理 案件法第5條第2項、司法院釋字第371號解釋之要件。(二)聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應給付原告等人如起訴狀聲明所載之金額。二、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
原告等18人均係被告所屬退休教育人員，並均於107年6月30 日前退休生效，被告依新法第34條、第36條、第37條及第39 條規定，按原告等退休總年資及退休薪級，重新審定其107 年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得， 核屬有據，亦無誤計、誤繕之錯誤情形。至原告等所稱原處 分違反憲法規定、法律違反法律不溯及既往及信賴保護原則 、年金改革執行程序違憲等，核屬聲請解釋法律是否牴觸憲 法事項。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)被告依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等 規定，以原處分重新審定原告之月退休所得，是否違反法律 不溯及既往原則與信賴保護原則？
(二)原告依行政訴訟法第7條、第8條規定，請求被告分別給付重 新審定原告退休給付後，與107年6月份以前原得領取退休所 得相較，至118年12月31日止，所減少金額之總額，有無理 由？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：
如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有原 處分及訴願決定書等件附卷可查。
(二)原告之訴顯無理由：
1、應適用的法令：
(1)行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事 實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以 判決駁回之。」
(2)新法：
A.第34條第3項規定：「前項人員已依原學校教職員退休條例
第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行 後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本 （年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規 定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後 所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」 B.第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其 公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率）， 依下列規定辦理：自中華民國107年7月1日至109年12月31 日止，年息9%。自中華民國110年1月1日起，年息為零。 （第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次 養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得 低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金 額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計 算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例 施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低 於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存 之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37 條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障 金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息 部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存 之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金 額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次 退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率， 依下列規定辦理：一次退休金與公保一次養老給付合計之 每月優存利息高於最低保障金額者：㈠最低保障金額之優存 利息相應之本金，以年息18%計息。㈡超出最低保障金額之 優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中 華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中 華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中 華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華 民國114年1月1日起，年息6%。一次退休金與公保一次養 老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其 優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休 金者，依下列規定辦理：按兼領月退休金比率計得之公保 一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金 額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休 金比率計算。兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加 計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額 ，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金 之比率計算。」
C.第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月 退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之 金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年 資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45% ，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75% 。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。 未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月 計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退 休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項 所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休 金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休 生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新 計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（ 年功）薪之調整重新計算。」
D.第39條第1項規定：「退休教職員每月退休所得依第36條規 定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者 ，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上 限所得金額止：每月所領公保一次養老給付或一次退休金 優存利息。退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月 補償金）。退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」 2、得心證的理由：
(1)按「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」中 華民國憲法第78條定有明文。又按「……司法院大法官依司 法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其 闡明憲法之真意、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否 違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第 185號解釋在案。……」此經司法院釋字第405號解釋理由書 闡示明確。經查，立法委員林德福等38人因行使職權，認為 106年8月9日制定公布之新法第4條第4款至第6款、第8條第2 項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項 、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳 費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基 準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給 付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金 權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原 則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職 權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。經司 法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋文：1.新法第8條 第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未 牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。2.
新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及 教育工作者生活之意旨尚無違背。3.新法第4條第4款、第5 款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39 條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則 、比例原則尚無違背。4.相關機關至遲應於按新法第97條為 第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就新法附表3中提前達成 現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休 所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手 段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。5.新法 第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月退休金，或 遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會同考試院， 衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退 撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」 ，與新法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之 改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於 消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休 金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。6. 新法第77條第1項第3款規定：「退休教職員經審定支領或兼 領月退休金再任有給職務且有下列情形時，停止領受月退休 金權利，至原因消滅時恢復之：……三再任私立學校職務且 每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」與憲法保障平等權 之意旨有違，應自本解釋公布之日起，失其效力。綜上司法 院解釋文意旨，足見新法第36條、第37條及第39條第1項等 規定，並未違反法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比 例原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之財產 權、生存權及平等權，而為合憲之解釋，揆諸前揭司法院釋 字第185號及第405號解釋意旨，本院自應受上述司法院釋字 第783號解釋之拘束。
(2)新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等規定， 無違法律不溯及既往原則，被告據以對原告作成重新審定月 退休所得之原處分，並無不合：
A.按「對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償 金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現 實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容， 且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係， 而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用 ，無涉法律不溯及既往原則。查新法規範之退撫給與法律關 係，跨越新、舊法規施行時期。於新法施行後，始依新法規 定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依 新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以
調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付 應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將 新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後 繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無 涉法律不溯及既往原則。」司法院釋字第783號解釋理由書 參照。
B.準此，原告雖於舊法時期經被告核定退休生效，惟原告並非 領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未 完全給付，原告退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實 生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於原告於舊法施 行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律 關係，並非新法之溯及適用，無違法律不溯及既往原則，被 告依新法重新審定原告每月退休所得，並無不合。又雖前揭 解釋意旨未論及新法第34條第3項規定之舊法月補償金部分 ，惟該給與按舊法規定非一次性領取，且於新法施行後仍未 完全給付，依前解釋意旨當屬構成要件事實尚未完全具體實 現，並於新法施行後繼續存在之給付，新法據此重新審定應 領之補償金，亦無違法律不溯及既往原則。原告主張其與國 家間就退撫給與之法律關係內容於退休生效當時業已形成並 產生拘束力；原處分重新審定原告每月退休所得之決定，係 依新法推翻過去已完結之法律關係，並再創設原告受領月退 休金及享優惠存款利率等權利之限制，應屬新法規溯及適用 ，並不足取。
C.新法調降原退休所得，無違信賴保護原則及比例原則，被告 適用新法對原告作成重新審定之原處分，並無不合： Ⅰ司法院釋字第783號解釋理由書業已闡明：「任何法規皆非 永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、 修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與 當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下 ，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如 何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之 舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常 可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公 益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量 受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所 受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第52 5號及第717號解釋參照）。……原對退休人員較為有利之退 撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之 現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規 之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟……上開調降原退
休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下 列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員， 因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊 制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之 不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合 理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人 口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一 世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7) 延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安 全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重 要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活 與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度 ，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」 Ⅱ舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布 時已逾20年，原告依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活 與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規 將繼續施行，固具有值得保護之信賴利益。惟新法規定對舊 法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當 目的，且上開規定亦設有最低保障金額及最末年保障金額之 高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休 所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款 ，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應 本金之優惠存款利率，亦分6年過渡期間，逐步調降至6%， 且未全數扣除，對於因公傷病命令退休者之原退休所得，甚 至定有不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與 財務規劃所受衝擊之手段，核與信賴保護原則無違。 Ⅲ承前所述，新法調降舊法原退休所得係為追求重要公共利益 之正當目的，而新法替代率之規定，形成退休所得與現職待 遇維持合理差距、相同退休年資及等級者退休所得趨同、維 持退休所得以年資為要素之原則、維持原支領月退休金者之 最基本給與、扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本 息等效果，有助於新法目的之達成；扣減順序規定，使部分 受規範對象於新法施行日，除原退休所得中之優存利息全數 被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適 用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言，原退休所 得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中 扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助處理繼續領 取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同 ，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。且新 法已設有過渡期間、底限與不予調降等適度減緩受規範對象
之生活與財務規劃所受衝擊之措施，所採手段未逾越必要之 程度，亦無違於比例原則。從而，被告依新法重新審定原告 每月退休所得，於法即無不合。
(三)綜上所述，原告以被告作成各該原處分適用新法前揭規定， 違反法律不溯及既往原則等，主張有違憲情事，依前開各節 說明，顯不足採。此外，被告據以作成各該原處分之事實， 除與卷附資料相符外，亦為兩造所不爭，已堪認為真實。故 本件訴訟無須經調查程序，即足認各該原處分及其訴願決定 ，並無違法。依此，原告提起本件撤銷訴訟，請求將之撤銷 ；及以各該原處分違法為前提，依行政訴訟法第7條、第8條 規定，請求被告給付各該原處分重新審定之原告退休給付與 原審定退休給付間差額，計至118年12月31日止之總金額， 均顯然不能獲得勝訴之判決，而屬依其所訴之事實，在法律 上顯無理由者，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。(四)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌 後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此說 明。
六、結論：原告之訴為顯無理由。
中 華 民 國 109 年 3 月 25 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 3 月 25 日
書記官 楊 曜 嘉