行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一○九二號
原 告 甲○○○
乙 ○ ○
共同訴訟代理人 張 金 盛 律師
呂 建 華
被 告 福建省金門縣地政事務所
訴 訟 代 理 人 黃 克
董 勇 威
右當事人間因土地複丈事件，原告不服福建省政府中華民國八十七年九月十四日閩
訴決字第八七○○三五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
原告之訴及附帶損害賠償之請求均駁回。
事 實
緣原告於民國（下同）八十六年五月十一日向被告申請坐落金門縣金湖鎮太湖劃六七○地號等二十八筆土地（如附表），依金門、馬祖、東沙、南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱安輔條例）第十四條之一規定辦理土地所有權登記返還與原告所有，原告各持分五分之一。經被告以八十六年十二月二十六日地測字第五○九六、五○九七號及同年月二十七日地測字第五一一二號函否准。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，乃提行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、按安輔條例第十四條之一第一項規定：「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權；．．．。」，是該條例中之「非因有償徵收」登記為公有地者，即屬無償徵收，即使重劃之土地亦屬之，則凡原屬人民所有之土地，原土地所有權人（即原告等），只要檢具權利證明文件，被告即應受理進而歸還。二、復按《金門、馬祖、東沙、南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法》第三條明文規定：「土地歸還或取得所有權登記之申請案件，其提出之文件應合於下列規定：１、土地複丈申請書及登記申請。２、登記原因證明文件。．．．。」，又同法第四條亦規定：「前條第一項第二款所稱登記原因證明文件，於本條例第十四條之一第一項係指能證明確係非因有償徵收登記為公有前持有之契據、足以證明取得所有權之有關文件或已依民法完成時效取得之證明文件；於本條例第十四條之一第二項係指能證明確係因軍事原因喪失占有前持有之契據、或足以證明取得所有權之有關文件、已依民法完成時效取得之證明文件或占有期間土地四鄰之土地所有權人二人以上之保證書。」，是按前開法規原告僅須提供證明確係非因有償徵收登記為公有前持有契據，即得向被告申請土地歸還。三、按內政部八十四年八月十日（八四）內地字第八四一三七三號函後段釋示：「惟如經重劃人原有未登記土地，而以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為「公有」並有案可稽者，應仍有上開條例之適用，並以上述原因登記「公有」之土地補辦分配歸還，以符立法精神。」是如有案可循，足以證明原告所有系爭土地於重
劃後為未分配之土地，仍得補辦歸還。查原告申請土地歸還之證明文件為福建省政府所發之契據，既為官方所發之文件，則行政機關亦保有此文件，本案誠屬有案可稽至明。次查，該契據明確記載共有呂天助、呂藩（呂俊藩之誤寫）、呂東、呂泉、呂清流等五位權利人，足資證明該地係有主（所有權人）地，既屬有主地，則重劃前之地籍調查及後之土地重劃，行政機關自應通知上述權利人參加重劃，若上述權利人因故未參加，則自當以該契據之五位權利人之姓名記載於重劃之原始檔案中，是本案誠屬有案可稽，至臻明確。再者，系爭土地是否重劃後未經分配，得依該重劃區重劃前之地籍情形加以對照是否仍為原來土地，此種重劃前之地籍情形，顯非無案可稽，而係被告是否以舊檔案比對而已。四、（一）二十五年福建省政府財政廳頒發金門縣趙字第二十二號祖遺買賣契紙中五位權利人，其中呂東、呂泉、呂清流等三人，因二十六年七月七日八年抗戰之故，而避居南洋，從而定居他地未返，該買賣契紙之保管人呂天助亦於四十四年因常年久病逝世，其家屬避戰禍屢次搬遷赴台，該文件因此次安撫條例頒布公有土地得辦理登記歸還，始發現據以辦理，而另一人，呂藩（呂俊藩之誤寫），則不識國字，且又無證明文件，以致於土地重劃之時無法主張權利。（二）次查原告申請之土地，因毗鄰西洪機場故長期被軍方占用，當時居於軍事安全考量，故國家長期使用該段土地，即使是土地重劃之時，亦屬軍事管制區之範圍，以致無法主張權利。迨自軍方以無軍事安全之需要而放棄該土地，並經立法院三讀通之安輔條例公布施行，該條例第十四條之一並定有土地歸還之規定，故原告檢具相關證明文件，並於法定期限內提出申請。五、程序上，行政訴訟法第九條規定以「駁回訴願時之原處分機關」為被告，在本件為金門縣政府，又依修正後之行政訴訟法第二十二條規定，僅中央及地方機關有當事人能力，在本件金門縣地政事務所並非地方機關，似無當事人能力，爰請求將被告更正為「金門縣政府」。如鈞院認被告適格，則原告仍請求以金門縣地政事務所為被告。六、呂天助、呂藩、呂東、呂泉、呂清流五人於二十五年九月十日因繼承而取得金門縣金湖鎮西村鄉草湖埔屬西洪機場之土地，面積如四至即東至山仔、南至山仔、西至吳界、北至溪界，由福建省政府財政廳頒發給金門縣趙字第二二號「賣契紙」為憑，該賣契紙性質形同現在之所有權狀，蓋有福建省官防，出賣人欄載有「祖遺」（即繼承）兩字，證明係為祖產，而非買賣。另有同日即二十五年九月十日「申請契券」（即完納契稅等）紙上載「東至山仔西至吳界，南至山仔，北至溪界『四至明白』」諸字。再更早清代乾隆二年三月原告之祖先呂啟所立遺約（即遺囑）亦載「草湖埔壹所東至山西至陳家草埔南至山北至溪又鶯山埔壹所東至自己埔西至吳家埔南至山北至路四至為界」，該遺約雖稱草湖埔西至陳家草埔，但鶯山埔則西至吳家。當時自繪之地形圖於白虎坑處畫有一縱線，載明「此線與吳家為界」，右下為「料羅垵」（彎），對照現在之地籍圖吳界右下載有「往料羅」三字不謀而合。以上文件證明現在地界為南至（含）「西洪機場跑道」以南，西至吳界，目前闢成縱長道路，界線分別，北至「金門種豬養殖場」，其旁邊原有溪流，東至牧馬場。上開文件所示東邊至山仔，南至山仔，該兩界址原均有小山，中日戰爭爆發後，日軍由台灣轉進金門，約於二十七年左右在本件土地建闢軍用機場，除充起降跑道外，並停放軍機，原告繼承之上開土地均為其使用範圍，遂將東界及南界兩處小山仔剷平。原告祖先之土地被日軍佔用後，三十四年日軍撤離金門，三十八年移交給國民政府，國民政府接管後仍繼續占用為軍用機場。政府於四十三年辦理土地總登記，五十七年
實施太湖劃重劃，但金門縣地政事務所未通知原告，更未主動向戶政機關調查原告之被繼承人地址，亦未與福建省財政廳聯合作業，致疏未通知原告前往辦理土地總登記及重劃，而賣契五位權利人中有三人呂東、呂泉、呂清流三人因中日戰爭被征召至南洋充軍，呂藩（呂俊藩之誤寫）不識字，賣契由呂天助保管，呂天助於四十四年逝世，因而四十三年未辦理總登記，復因本件土地被軍方佔用充為西洪機場，故五十七年重劃時原告亦以為土地係軍方使用，縱參與重劃，亦無法受分配土地，而未參與重劃。解嚴後西洪機場未使用本件土地全部，雜草叢生，但軍方並未返還土地給原告，八十三年五月十一日，政府通過「安輔條例」及八十三年十二月二十一日公布「金門、馬祖、東沙、南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」限期於三年內申請歸還或取得所有權，原告乃於法定期間八十六年五月九日檢呈呈天助之繼承系統表、呂俊藩之繼承系統表，戶籍謄本、印鑑證明及繼承人協議由甲○○○及乙○○代表呂天助、呂俊藩之繼承人各登記五分之一之協議書，向金門縣地政事務所申請依上開輔導條例第十四條之一及「金門、馬祖、東沙、南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」之規定，請求歸還土地，詎料金門縣地政事務所依據內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一一三七三號函釋示，謂經重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地，且重劃後未予分配土地，而以「重劃」「剩餘地」「逕為登記」等原因登記為「公有」並有案可稽者，方可補辦分配歸還，認原告申請案件「無案可稽」，與規定不符，依「地籍測量實施規則」第二百十三條第二條規定，不應受理，而予駁回，並曉諭原告「逕向司法機關訴請判決確認」後，再據以辦理，以上有駁回書可稽。另金門、馬祖、東沙、南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法第七條第二項亦定明「申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願，駁回之事由涉及私權爭執者，申請人得訴請司法機關裁判」。重劃時因原告未出面辦理，地政事務所已將附表之土地「逕為登記」為省有，有土地登記簿謄本可證。依行政訴訟法第二條規定「提起行政訴訟，在訴訟終結前得附帶請求損害賠償」。損害賠償以「回復原狀」為原則，「金錢給付」為例外，亦為民法第二百十三條所明定，本件請求係請求「回復原狀」返還土地。本件訴訟標的，應係「土地歸還」而非「土地複丈」。七、本件為給付之訴附帶請求就確認所有權部分先為中間判決：按「不動產經界之訴即定不動產界線或設置界標之訴，其原告請求確定一定界線之土地屬於自己所有者，為確認不動產所有權之訴，不得謂為不動產經界之訴」，最高法院二十七年上字第一四五一號著有判例可資遵循。又「主張法律關係存在之當事人，僅須就該法律關係發生所須具備之特別要件負舉證之責任，至於他造主張有利於己之事實應由他造舉證證明」，亦為最高法院四十八年台上字第八八七號判例所明示。系爭土地為原告繼承所得，僅四至經界欠明，坪數（面積）欠詳，原告有即受確認判決之利益與必要至明。確認判決部分為給付之訴之「中間判決」，請求先行確認附表所列之土地所有權每筆持分五分之二為原告所有（原告各持分五分之一）。又「．．．利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記．．．」，土地登記規則第一百二十二條第一項定有明文，按福建省政府原非本件土地所有權人，並未參與重劃，金門縣地政事務所將附表所示之土地於重劃時「逕為登記」為福建省政府所有，顯屬登記錯誤，爰於訴之聲明第二項補充請求依土地登記規則第一百二十二條第一項規定，判命被告將附表之土地每筆持分五分之二更正登記為原告所有，由原告各持分五分之一。原告已提
出福建省政府頒發之賣契紙、申請契券紙及原告祖先之遺約等為證，上開文件，證明原告之祖先為所有權人，政府始發給賣契，依民法第七百五十九條規定，原告於「繼承時」已取得本件未登記不動產之所有權，剩下之問題為四至問題。關於四至問題有長者呂柔範、呂吳緞及鄰居呂俊恐（地號五九六、六四五）、呂生雄（地號六三二）、呂永福、呂金日等可證（其等地址詳證人欄），原告就法律關係發生所具備之特別要件（契據及經界）已經舉證，被告如有反證，依上開判判，應由被告負舉證責任。八、請求保全證據：關於東、西、南、北四至之現址，有關證人呂柔範（民前四年七月九日生）、呂吳緞（一年二月十五日生）均住於金門縣金湖鎮蓮庵村東村二十六號，由於年事已高，爰依民事訴訟法第三六八條請求保全證據，先行履勘現場，通知渠等證明本件四至之界線。九、請求調查證據：本件四至之中東及南二小山之空中攝影，日軍有之，日軍闢為軍用機場後將山夷為平地，嗣移交國民政府，國民政府亦有空中攝影，請求向日本軍方及我國軍方調取空中攝影資料。另依金門縣志第七○七頁記載，「二十五年，福建省政府整理全省賦籍及地籍，曾開始辦理『土地編查』，用簡易方法測繪地籍圖及編繪坵領戶冊，暨戶領坵測．．．對．．．整理賦籍及地籍管理方面頗收成效」「三七年六月，金門縣政府為整理田賦，而舉辦土地編查．．．」「四十一年七月．．．整理地籍．．．」「四十二年八月．．．大金門地籍測量」。第一○五九頁載「．．．原生高嶺土．．．礦區有二：一在料羅漁管處附近．．．另一在烈嶼的南塘．．．」，料羅為本件四至之「南至山仔」即料羅，所謂山仔現已不復存，但金門縣志記載以前料羅有高嶺。前述二十五至四十二年之測繪資料在被告持有中，爰依民事訴訟法第三百四十二條規定聲請命金門縣政府提出二十五年、三十七年、四十一年、四十二年之「土地編查」，「編繪坵嶺」資料並履勘現場，俾明真象，又「南塘」係在何處，亦請調查，並履勘現場。十、更正登記由金門縣地政事務所片面更正即可，依上開土地登記規則第一二二條第一項規定，不必經福建省政府之同意，況福建省政府明知原告有完稅時之賣契，已發給賣契，竟仍受登記為所有權人，且無法提出渠於重劃前有所有權或得排除原告之所有權之證據，渠為惡意取得所有權，應不受土地法第四十三條之保護。十一、賣契所有權人五人，未載明每人持分若干，依法推定為各持有五分之一。原告兩人每人繼承賣契五人中之一人，每人各有五分之一之權利。系爭土地未被日軍征用為軍用機場前係由呂天助、呂俊藩、呂東、呂泉、呂清流共同管理，呂東、呂泉、呂清流被征召南洋充軍後，則係由原告之被繼承人呂天助及呂俊藩管理全部土地，原告對附表之土地均有管理權、占有權、使用權及收益權（參民法第八百十八條、八百二十條）。十二、查八十七年八月十一日金門縣政府修正「金門、馬祖、東沙、南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」，上開審查辦法第三條規定「土地歸還或取得所有權登記之申請案件，其提出之文件應合於下列規定：一、土地複丈申請書及登記申請書」，經原告申請複丈及登記，被駁回。按金門縣政府陳請釋示「安輔條例」及「金門、馬祖、東沙、南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」有關條文適用疑義彙整表第二欄載「如經重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記之土地，且重劃後未予分配土地，而以「重劃」「劃餘地」「逕為登記」等原因登記為「公有」並有案可稽者，應仍有上開條例之適用，並以上述原因登記「公有」之土地補辦分配歸還」，上開疑義彙整表所述與本件原告之情形完全吻合。本件土地係因軍事原因致原告喪失占有，直至八十三年頒布上開安輔條例及土
地歸還辦法，原告始知得以請求返還，原告申請複丈，既係土地歸還之意思表示及土地歸還應踐行之程序，依上開修正後之審查辦法第三條規定，即應進行指界複丈，並依上開彙整表第二欄將登記為省有之土地補辦返還土地給原告，原處分、訴願、再訴願決定駁回原告之申請，洵有未當，爰請予以撤銷，並附帶請求損害賠償將系爭土地所有權每筆持分五分之二更正登記為原告所有，各持分五分之一等語。被告答辯意旨略謂︰一、「安輔條例」第十四條之一第一項規定：「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權．．．。」、內政部八十四年八月十日台內地字第八四八一三七三號函送金門縣政府陳請釋示「金門、馬祖、東沙、南沙地區安全及輔導條例」及「金門、馬祖、東沙、南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」有關條文適用疑義彙整表會商結論第二點：『查農地重劃區經施工整地之地段，其地形業已改變，原有土地界址範圍亦無從辨認，且地權已經交換分合重新調整分配，依法並以新分配土地視為原有土地，故已經依據重劃前登記之土地面積，分配重劃後之土地者，縱該原有土地以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為公有，原土地所有人自無再主張權利申請歸還之餘地，惟如經重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地，且重劃後未予分配土地，而以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為公有，並有案可稽者，應仍有上開條例之適用，並以上述原因登記公有之土地補辦理分配歸還，以符立法精神。』合先敍明。二、經查１、本件原告等二人申請之二十八筆土地已於五十七年度列入農地重劃範圍內，其地形地貌經施工整地已改變，且均於重劃後以「劃餘地」等原因登記為公有，則該等以「劃餘地」等原因登記為公有之土地是否符合安輔條例第十四條之一第一項之要件自有疑義，而此疑義既經內政召集相關單位研商作成行政釋示（即解釋性行政規則），則下級行政機關自應適用該行政釋示以為辦理。２、所謂「有案可稽」依前揭內政部釋示：係指重劃前地籍調查、地籍複測之文件資料有記載，本案經被告查明當時重劃區原有土地與新劃配土地對照清冊並無記載，即屬無案可稽。３、原告二人提出之賣契紙影本上載土地坐落西村鄉草湖埔，東至山仔，南至山仔、西至吳界、北至溪界，然時隔六十餘年，金門縣之地形、地貌均已改變，原告二人亦不能證明系爭土地即為該賣契紙所載之土地。且賣契紙所載之買受人共有呂天助、呂清流、呂藩、呂東、呂泉等五人，本件卻以原告二人主張申請歸還取得所有權，亦顯不合。４、金門縣於四十三年公告辦理土地總登記，賡續於五十七年太湖劃重劃前陸續辦理未登記土地補辦登記，原告未依上開規定辦理，重劃後土地分配依法公告確定在案，本案爰依地籍測量實施規則第二百十三條第一項第二款規定，依法不應受理者，予以駁回，並無不適。三、依上所述，本件行政訴訟為無理由，請予駁回等語。
理 由
本件原告主張其所有祖遺如附表所載土地二十八筆，向被告申請辦理所有權登記返還與原告之事實，提出兩造不爭之福建省政府財政廳二十五年九月所領賣契紙乙件為證。該賣契紙上記載出賣人為祖遺，買受人有呂天助、呂清流、呂藩（原告主張即呂俊藩）、呂東、呂泉等五人。依該契紙記載，系爭土地為呂天助等五人繼承。原告在本
院準備程序中陳明該系爭土地為呂天助等五人繼承，並未分割，仍為公同共有等語。而原告甲○○○乃呂天助之配偶，呂天助已死亡，有繼承人甲○○○、呂永裕、呂永美、呂永欽、呂永尚、李呂寶治等六人，（以下簡稱甲○○○等六人）。原告乙○○為呂俊藩之配偶，呂俊藩已死亡，有繼承人乙○○、呂金和、呂金獅、呂金水、呂政諮、呂金星、葉呂能採、呂麗華、呂麗英等九人，（以下簡稱乙○○等九人）。原告在本院準備程序亦陳明呂天助、呂俊藩之遺產仍未分割，亦屬公同共有狀態云云。依上所述，系爭土地為呂東、呂泉、呂清流與甲○○○等六人及乙○○等九人所公同共有。按公同共有物之處分及其他權利之行使，除法律或契約另有規定外，應得公同共有人全體之同意，民法第八百二十八條第二項規定甚明。本件原告二人向被告請求返還土地，並未證明已得共有人呂東、呂泉、呂清流之同意，其當事人之適格，顯有欠缺。且查公同共有人之權利，依民法第八百二十七條第二項之規定，及於公同共有物之全部。則公同共有人中已得其他共有人同意書，其返還請求權之行使，應請求向全體共有人為給付，始稱正當。本件原告向被告請求返還系爭土地，僅請求向原告為給付，於法尚難謂當。從而被告予以否准，理由雖有不同，結果並無違誤。至於原告對被告就安輔條例規定適用之爭執，即無審究之必要。原告陳稱呂東、呂泉、呂清流等人移居南洋未返云云，核與其對系爭土地權利並無影響。茲查被告之處分，既無違誤，一再訴願予以維持，理由雖有不同，結果亦無二致。原告起訴意旨，求為撤銷，非有理由，應予駁回。原告附帶損害賠償之請求，失所附麗，一併駁回。末查原告請求傳訊證人呂柔範、呂吳緞、呂永福、呂金日及向日本軍方或我國軍方調取空中攝影資料，命福建省金門縣政府提出「土地編查」、「編繪坵嶺」等資料並勘驗現場等，均無必要，亦為敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 四 月 十四 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 吳 錦 龍
評 事 吳 明 鴻
評 事 尤 三 謀
評 事 陳 光 秀
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲
中 華 民 國 八十九 年 四 月 十七 日