臺灣屏東地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第36號
109年3月9日辯論終結
原 告 台灣步克企業有限公司
代 表 人 涂晉誠
被 告 屏東縣政府衛生局
代 表 人 施承貴
訴訟代理人 陳彥任
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服中華民國108
年7 月30日衛部法字第1080014141號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：高雄市左營區衛生所於108 年1 月2 日查獲原告 於紐西克堅果官方網站刊登「無調味綜合堅果」食品廣告， 其可聯結至「豐富的營養價值」文章網頁，內容稱「…『堅 果』泛指富含油脂的種子類食物如花生、核桃、松子、杏仁 、開心果等食物。近年來越來越多的研究證實，每日適當的 攝取堅果類食品有益身體健康，可別看堅果小小一粒，其蘊 藏的營養價值卻非常的豐富，一般來說堅果蘊含了以下的營 養成分：不飽和脂肪酸〉〉降血脂以減少心血管疾病發生的 機率、膳食纖維〉〉有助消化與防止便秘、多種維生素與礦 物質〉〉抗氧化…」等詞句。後移送原告所在地之被告機關 ，被告核認原告違反食品安全衛生管理法第28條第1 項規定 ，爰依同法第45條第1 項規定，以108 年3 月11日屏府授衛 食字第10830486800 號行政裁處書（下稱原處分），裁處原 告新臺幣（下同）40,000元罰鍰，並於同年月18日送達。原 告不服處分，向衛生福利部提起訴願，經衛生福利部決定駁 回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、食品安全衛生管理法第28條第1 項規定「食品、食品添加 物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食 品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張 或易生誤解之情形。」此條文的廣告定義必須具備「主動 」推廣宣傳物品或服務，進而達到「招徠商業利益」之目 的。原告的堅果營養成分刊載頁面並無就該頁面委託網路 廣告業者進行任何傳播，且頁面並無提及任何關於原告之
產品資訊，也並非銷售頁面，被告僅以該頁面認定該等文 句涉及廣告不實及易生誤解之情形，尚嫌速斷且與事實不 符。
㈡、所謂的廣告行為，必須要有傳播、播送的行為，才符合法 律上對廣告的定義。我認為廣告是一門學問，在學術上也 有明確的廣告解釋，我這邊特別從輔仁大學學術資源網找 了一位名為侯文治教授在2008年9 月發布的一份資料，其 認為廣告的定義必需滿足五大要素，但我的狀況並未符合 五大要素。
㈢、再根據消費者保護法實行細項第23條「廣告泛指利用電視 、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌 、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方 法，可使多數人知悉其宣傳內容之傳播」，依據該條文所 示廣告必須具有主動傳播的事實才能成立，而該頁面如在 起訴人不「主動」告知其連結網址的情況下，並不會產生 任何觀看連結的，而該頁面既然處於「被動」觀看的狀態 且並無任何產品銷售資訊的情況下，此為廣告宣傳的說法 自然不能成立。綜上，該網頁並無主動推廣宣傳商品或服 務，並進而達到招徠商業利益之效果，縱認其內容易生誤 解，但並非廣告等語。
㈣、原告僅為資本額100 萬元的微型企業，被告雖稱已從輕處 分，但4 萬元罰鍰如以資本額的百分比做計算就是4%，如 以資本額1000萬元的公司計算即是40萬元，直接開罰並不 符合法律比例原則，應先先以口頭或任何形式的方式來勸 導為佳。
㈤、以高市衛生局開罰的標準來說，網路商家其實隨便搜尋就 有很多，假設擴大到一般食品廣告，豈不是滿街商家違反 食安法嗎，衛生局這種不符合法律比例原則直接開罰之行 為，不僅影響社會秩序，並間接阻礙了網路商業行為的蓬 勃發展。
㈥、並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠、查原告於網路將系爭食品與堅果成分之功效相結合，可使 消費者瀏覽系爭網頁時，認為系爭食品具有上述之功效， 且系爭網頁刊有產品介紹、訂單查詢、匯款通知及購物說 明等資訊，使不特定消費者得循線購買系爭食品，以達招 徠鎖售之目的，其整體表現應認屬廣告之範疇，故原告所 稱不「主動」告知其聯結網址的情況下，並不會產生任何 觀看聯結的，而該頁面既然處於「被動」觀看的狀態且並 無任及銷售資訊的情況下，此為廣告宣傳的說法自然不能
成立云云，顯不足採。
㈡、次查原告於網頁刊登內容所載有關堅果所含成份具有抗氧 化、防止便秘、降血脂、減少心血管疾病發生的機率等詞 句，已涉「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或 醫療效能之認定基準」中㈡使用下列詞句者，應認定為未 涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：⒈涉及生理功能 者…等功能，又依前衛生署95年4 月13日衛署食字第0950 014814號函釋意旨，其刊登內容涉有食品安全衛生管理法 第28條第1 項所指誇張、易生誤解之情形，易使民眾誤認 僅食用該食品即可達到改善生理機能之效果，已混淆其為 食品之概念，而有誤導民眾正確均衡飲食觀念之虞，是以 ，審認原告違反食品安全衛生管理法屬實，乃依法裁處， 並無違誤。
㈢、末查衛生福利部訂有食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易 生誤解或醫療效能之認定基準以資遵循。原告自101 年5 月4 日核准設立「台灣步克企業有限公司」（統一編號： 00000000) ，為從事食品販售業者（食品業登錄字號：T- 000000000-00000-0)，理應對食品安全衛生管理相關規範 有主動加以了解並予以遵循之義務，惟其未予注意以致觸 犯法規，其過失足堪認定。準此，被告斟酌本案全部陳述 及調查事實證據之結果，認定原告確屬違反食品安全衛生 管理法第28條第1 項規定，爰依同法第45條第1 項規定處 以40,000元罰鍰，係已從輕處分，於法尚無不當等語以資 答辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠、按為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，制定有食 品安全衛生管理法，其第2 條規定：「本法所稱主管機關 ：在中央為衛生福利主管機關；在直轄市為直轄市政府； 在縣（市）為縣（市）政府。」第28條第1項、第2項規定 ：「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關 公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告 ，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「食品不得為 醫療效能之標示、宣傳或廣告。」第45條第1項規定：「 違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法 者，處新臺幣4萬元以上4百萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者，處新臺幣60萬元以上5百萬元以下罰鍰；再次 違反者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商 業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經 廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄。」。 ㈡、次按衛生福利部為食安法之中央主管機關，為協助下級機
關就食安法第28條「涉及醫療效能」此不確定法律概念能 為正確之涵攝構成要件事實及適用法律，制定有食品廣告 認定基準，第3 點規定：「三、涉及誇張、易生誤解或醫 療效能之認定基準如下：㈠使用下列詞句者，應認定為涉 及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病 或特定生理情形：例句：治療近視。恢復視力。防止便秘 。利尿。改善過敏體質。壯陽。強精。減輕過敏性皮膚病 。治失眠。防止貧血。降血壓。改善血濁。清血。調整內 分泌。防止更年期的提早。……。3.宣稱產品對疾病及疾 病症侯群或症狀有效：例句：消滯。降肝火。改善喉嚨發 炎。袪痰止喘。消腫止痛。消除心律不整。解毒。……。 ㈡使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇 張或易生誤解：⒈涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。 強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解 酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。改善更年期障 礙。平胃氣。防止口臭。」經核其內容係就行政法規之原 意為具體明確之闡釋，符合食安法第28條第1 項及第2 項 規範意旨，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於 法律保留原則無違，當得為執法機關所參酌援用，合先敘 明。
㈢、再按食安法第55條之1 規定：「依本法所為之行政罰，其 行為數認定標準，由中央主管機關定之。」衛福部據此授 權，訂定「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準」 （下稱食安法行為數認定標準），其第3 條規定：「實施 違反本法第28條廣告限制規定之行為者，依下列基準判斷 其行為數：一、不同品項之產品。二、不同版本之廣告。 三、不同刊播媒介之個數。四、不同日之刊播。」第4 條 規定：「判斷前2 條之行為數時，應斟酌下列各款情事： 一、違反之動機及目的。二、違反之手段。三、違反義務 之影響程度。四、違反義務所致之所生危害及損害。」又 行政罰法第24條、第25條分別規定；「一行為違反數個行 政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定 裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。 ……。」「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者 ，分別處罰之。」而因個別行政法規管制目的不同、行為 人違法行為態樣各異及主觀不法意識有別等，關於違反行 政法上義務之行為，究應評價為「一行為」或「數行為」 ，須根據個案之具體事實情狀，斟酌法條文義、立法意旨 、制裁意義（含處罰目的）、期待可能及社會通念等因素 綜合判斷之。此參諸上開行政罰法第25條立法理由謂：「
行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不 同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為 之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別 處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意 旨並不相違。」等語，亦同斯旨。又食安法第28條規定食 品廣告不得有不實、誇張、易生誤解或宣稱醫療效能之資 訊，否則依同法第45條規定予以處罰，旨在保障消費者獲 得真實而完整之資訊，維護國民健康與閱聽大眾之消費權 益，已論述如前，則衛福部為貫徹食安法第28條之立法意 旨及制裁目的，於行為數認定標準第3 條規定，依廣告產 品品項、廣告版本、刊播媒介及刊播日期是否不同，作為 違規廣告行為數之認定標準，經核亦無違反上開法律規定 及一般社會通念，自得予適用。
㈣、所謂廣告，係指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、 雜誌、傳播、海報、招牌、牌坊、電話傳真、電子視訊、 電子語音、電腦或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣 傳內容之傳播。是行為人所為之特定食品廣告內容，若已 涉及前揭食品安全衛生管理法第28條第1 項或第2 項規定 之情形，且客觀上依一般人之知識、經驗及觀念為判斷， 已足使不特定多數人因知悉其宣傳內容，進而達到招徠商 業利益之效果，即構成廣告行為。
㈤、經查：
⒈高雄市左營區衛生所於108 年1 月2 日發現原告於其官方 網站刊登「無調味綜合堅果」產品，其可聯結至「豐富的 營養價值」文章網頁，內容稱「…『堅果』泛指富含油脂 的種子類食物如花生、核桃、松子、杏仁、開心果等食物 。近年來越來越多的研究證實，每日適當的攝取堅果類食 品有益身體健康，可別看堅果小小一粒，其蘊藏的營養價 值卻非常的豐富，一般來說堅果蘊含了以下的營養成分： 不飽和脂肪酸〉〉降血脂以減少心血管疾病發生的機率、 膳食纖維〉〉有助消化與防止便秘、多種維生素與礦物質 〉〉抗氧化…」等詞句，有網頁資料（見訴願卷第19至27 頁）在卷可查，並為未經兩造爭執，堪以憑認。 ⒉原告雖稱該等刊登內容並非廣告，然該等內容既放置於公 開之網頁上，任何不特定之人只要瀏覽網頁都可以知悉該 等關於介紹產品之內容，其自然屬於宣傳內容之傳播，而 為廣告無誤。原告雖稱廣告應符合「五大要素」，然隨時 代、科技、媒體日新月異，並非僅有花錢委託廣告商所做 的宣傳才是廣告，此在自媒體興盛之今日尤屬當然，廣告 已不再是由廣告業所獨攬，任何人只要能將產品信息推送
出去，不限於是否產生花費、不論向外推播的媒介為何， 均可謂之廣告，故原告此部分所述，否認該等信息為廣告 ，並無足採。
⒊而衡諸原告上開系爭食品廣告述及「降血脂以減少心血管 疾病發生的機率」、「有助消化與防止便秘」等，涉及預 防、改善、減輕人體疾病或特定生理情形，屬於宣稱產品 對疾病及疾病症候群或症狀有效，而涉及醫療效能。且由 系爭食品廣告所傳達消費者之訊息整體觀之，已暗示或影 射該產品有改善體質之功效，實質上確屬涉及生理功能或 改變身體外觀，在客觀上易引起消費者有使用該產品後得 預防上述疾病及改善生理狀態等整體印象及效果，進而引 起購買慾望，核已屬有不實、誇張或易生誤解之情形，且 涉及醫療效能，因認核屬違反食安法第28條第1 項、第2 項之規定無訛。
⒋原告雖主張系爭食品廣告僅係闡明自然界植物之特性，內 容並無虛偽不實或產生誤導作用云云。惟查食品不得為醫 療效能之標示、宣傳或廣告，已如前述。原告所述之自然 界植物有其營養成分，而該營養成分對人類身體健康固有 助益效能；然原告在系爭食品廣告內闡述上開自然界植物 之營養功能，無非在推介持定產品，透過該產品與自然界 植物之連結，同時以就該產品所含成分，宣稱可達「特定 之生理功能或效果」。從系爭食品廣告所傳達予消費者訊 息之整體表現觀察，有暗示或影射該產品具改善體質之功 效，實質上涉及生理功能或改變身體外觀，在客觀上易引 起消費者有使用該產品後得預防上述疾病，及改善生理狀 態等整體印象及效果，進而引起購買慾望者，即屬前揭食 安法第28條規範之對象。就原告使用列載於前揭認定基準 之文字，衡酌其詞句、文字語意及宣傳之強調程度，綜合 保障國民健康之公共利益及商業言論自由之利益權衡，其 處分尚未逾越必要性原則。
⒌末按行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違 反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行 政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」又 食安法第45條第1 項規定：「違反第28條第1 項或中央主 管機關依第28條第3 項所定辦法者，處新臺幣4 萬元以上 4 百萬元以下罰鍰；違反同條第2 項規定者，處新臺幣60 萬元以上5 百萬元以下罰鍰；再次違反者，並得命其歇業 、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分 登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1 年內不 得再申請重新登錄。」。查原告既從事食品業務，對於販
售產品宣傳、廣告之相關規定本即應瞭解並遵循，任何人 從事業務前，本即應事前了解業務之相關法規，此與上路 前應先了解交通法規，聘僱人員前應先了解勞工法規之道 理相同，人人都有遵守法律的義務，而非違法之後再責難 政府未予輔導，是原告就算並非故意輕忽法令規定而違法 ，其情形亦符合過失之狀態，自應由原告負擔違章責任， 難以上述理由主張免責，或要求法未明文之先行輔導。至 被告另主張罰鍰過重部分，因食安法第45條第1 項規定， 違反第28條第1 項或中央主管機關依第28條第3 項所定辦 法者，最低處罰本即為4 萬元，行政機關固可於法律裁罰 之範圍內依職權裁定金額，但裁罰範圍仍受法律限制，不 得低於或高於法律規定，本件被告依法裁罰原告4 萬元， 已屬最輕之裁罰，原告稱罰鍰過重不符比例原則，難認可 採。
五、綜上所述，被告所作成之原處分並無違法或不當之處，訴願 決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞訴請撤銷原處分與 訴願決定，並請求被告應，均為無理由，應予駁回。六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要， 併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 23 日
行政訴訟庭 法 官 薛侑倫
以上為正本，係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。中 華 民 國 109 年 3 月 23 日
書記官 林銀雀
, 台灣公司情報網