臺北高等行政法院判決
108年度訴字第931號
109年2月27日辯論終結
原 告 劉佩倫
訴訟代理人 林明侖 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
何嘉福
施珮瑩
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月24日府訴三字第1086102076號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告起訴後，雖具狀聲請與另案（包括本院108年度訴 字第1013號、第948號、第929號、第930號、第914號、第83 2號等）合併審理（本院卷第109頁），惟因前揭事件各自由 本院不同法官分受辦理，客觀上有合併審理之困難，本件言 詞辯論期日，審判長徵詢兩造，且對本件不與前開案件合併 審理裁判均無意見，爰就本件獨立審結裁判，先予敘明。二、事實概要：緣原告所有之本市○○區○○○路000號0樓建築 物（以下稱為系爭建築物），領有97使字第0121號使用執照 ，位於都市計畫商業區。嗣被告查得系爭建築物仍按住家用 稅率課徵房屋稅，審認原告違規使用系爭建築物作為住宅， 違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市 計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及 娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原 則（以下稱為大彎北段作業原則）等規定，以民國107年12 月6日北市都築字第10760615111號裁處書（以下稱為原處分 ）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個 月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回後， 遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠被告不具作成原處分之權源：
⒈按行政程序法第15條第1項，關於權限委任，必須法有明 文授權始得為之，否則即屬違法委任。次按法務部96年12
月14日法令字第0960700882號令意旨略以：「行政程序法 第15條及第16條規定之權限委任、委託，…應就委任、委 託事項具體明確規定，不宜以概括規定為之，亦不得為權 限之全部委任或委託。」，可知權限委任涉及對外行使公 權力之權限移轉，關涉人民權益重大，自應有具體明確之 個別授權規定，而不許以概括規定便宜行之。
⒉查都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地 地方政府（於本件中即為臺北市政府），且並無任何得為 權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日府都築字 第10433041900號公告（以下稱為104年4月29日公告）， 將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理， 不僅與法相違，且欠缺具體明確之法律依據，被告實不具 作成原處分之事務處理權限。
㈡被告作成原處分違反信賴保護原則：
⒈按大法官釋字第717號、第525號解釋意旨，並按行政程序 法第8條，人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理 預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純 為願望或期待，並具有值得保護之價值者，其信賴之利益 即應加以保護（最高行政法院106年度判字第427號判決參 照）。
⒉查原告購買系爭建築物時動產之土地權狀、建物權狀、土 地謄本、建物謄本上，均無記載不得作為住宅使用之類似 文字。臺北市政府於81年5月19日公告「配合基隆河（中 山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（以 下稱為81年計畫案），其中並未規範大彎北段地區亦無不 得做住宅使用之文字限制。又原告因臺北市政府稅捐稽徵 處之行政指導，申請變更系爭建築物為住家用稅率，然臺 北市政府稅捐稽徵處不但未告知系爭建築物所在區域有不 得作為住宅使用之特別限制，甚至積極地同意原告等依法 變更。原告從而理解系爭建築物可作為正常住家使用及所 應遵循之法律意旨，原告並對其寄予信賴，自值保護。原 告信賴臺北市政府相關單位之行為，屬原告等之堅強信賴 基礎，從而原告始安心購置系爭建築物，此亦構成具體信 賴行為，且與信賴基礎有因果關係。
㈢原處分違反法律不溯及既往原則：
⒈按大法官釋字第574號解釋理由書意旨，除非新法規所規 範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事 實於新法規生效施行後始完全實現者，始應適用新法規， 原則上，新訂之公告法規不得適用於該公告生效前業已終 結之事實或法律關係。基此，新法生效前已終結之事實或
法律關係，即無容任新法得溯及適用之餘地。縱使法律有 溯及適用之特別規定者，仍應考量人民權利之維護、法秩 序之安定及信賴保護原則之遵守。
⒉查原處分所據之法令依據為105年11月9日公告實施之「修 訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使 用分區與都市設計管制要點』（北段地區）商業區、娛樂 區規定計畫案」（以下稱為105年計畫案）、臺北市政府 106年10月5日發布之大彎北段作業原則、臺北市政府104 年4月29日公告所公告之都市計畫法第79條等。然系爭建 築物買賣時點落於105年之前，前揭法令規範皆屬新法規 範，且原告申請變更為住家用稅率之事實係於上開新法規 範制訂前早已終結者。依前揭大法官解釋意旨，自有禁止 法律溯及既往原則之適用。被告以該等法令規範作為裁罰 理由與法令依據，有違法律不溯及既往原則。
㈣原處分違反法律保留原則：
⒈按憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款，並參照按司 法院大法官釋字第742號解釋，凡欲限制人民居住自由及 財產權，應以法律或法律明確授權之法規命令為據，同時 必須合乎相應之法定程序，始符合法律保留原則。 ⒉查都市計畫法第79條第1項規定略以：「…違反本法或內 政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者， …」，是以依本條規定所為處罰，必須人民違反都市計畫 法明文規定課予人民之義務，或直轄市依照都市計畫法所 明確授權就都市計畫事項發布之命令。惟觀都市計畫法相 關規定，並無明文禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅 使用。若自法條文義而言，都市計畫法第79條第1項前段 規定之構成要件，乃以違反被告依都市計畫法所發布之行 政命令為限，不包含臺北市政府制定之自治條例。 ⒊縱退步言，認為自治條例可涵攝在內，然觀諸臺北市都市 計畫施行自治條例，亦無禁止商業區或娛樂區之建築物做 為住宅使用之明文規定。又依臺北市土地使用分區管制自 治條例（原法規名稱為：臺北市土地使用分區管制規則） 第21條至第24條關於四種商業區不允許使用之規範等，僅 禁止類如歌廳、夜總會、俱樂部、電子遊戲場、舞場、夜 店業等組別，但皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。 ⒋復查，105年計畫案中限制不得做住宅使用之管制，係直 接限制大彎北段地區居民之居住自由及財產權，當屬行政 處分性質，而非一般的法規命令，其應受憲法第23條、行 政程序法第4條等規定之拘束。然105年計畫案中限制不得 做住宅使用之管制根本沒有法源依據，違反法律保留原則
，而被告依據該違法行為認定原告構成都市計畫法第79條 第1項前段之處罰要件，自於法未合。
㈤原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有 利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
⒈按行政程序法第4條，行政權力之行使必須依據法律之規 範為之，若無法律依據即不可行之。次按行政程序法第9 條、第36條、第43條，認定事實應依證據，無證據尚不得 以擬制方式推測事實，且行政機關本應依職權調查證據以 證明違規事實之存在，始能據以作成不利處分，而受處分 人並無證明自己無違規事實存在之責任，因而尚不能以其 未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。 ⒉查被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業 程序，此有105年8月9號監察院院台內字第1051930636號 函略以：「臺北市政府...迄今已逾20載，遲未依法辦理 都市計畫通盤檢討，顯有違失。」可稽。
⒊再者，根據都市計畫法第1條及都市計畫書圖製作要點第2 條，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈 報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。從而一 般民眾購買不動產時，只能參考台北市土地使用分區管制 規則，概略了解所在土地使用分區之規定。是以原告等根 本無法得知大彎北段有不得做住宅使用之特別限制。事實 上，被告是為準備開罰，才於107年6月26日公布大彎北段 執照查詢專區，並製作大彎北段土地使用分區不得做住宅 使用告知單，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區 之資訊均未完整揭露，公部門不能期待人民於當時購置不 動產行為時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。 ⒋況以，被告亦無視系爭建築物係經臺北市政府稅捐稽徵處 同意變更為住家用稅率等情，無視原告等長久以來無可計 數之信賴行為，僅含糊以住宅違規使用等寥寥數語，未一 體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違 反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤 。
㈥原告使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦 應得繼續為原有之使用：
⒈按都市計畫法第41條、臺北市都市計畫施行自治條例第21 條臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條，基 於對合法信賴之保護，以及輔導不知情民眾之目的，如建 築物有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有 之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之 補償。
⒉查被告即便認定原告違反105年計畫案中限制不得做住宅 使用之管制，然依上開規定，仍應容許原告繼續使用至新 建止，或是改為妨害較輕之使用，或給予適當之補償，此 為信賴保護及比例原則之常然要求等情。並聲明求為判決 ：①訴願決定及原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。四、被告則以：
㈠原處分依都市計畫法第79條第1項裁處，並無違法： ⒈按都市計畫法第4條、第21條第1項、第22條第1項第4款、 第23條、第32條、第79條第1項前段，次按大彎北段作業 原則第2點、第3點、第5點等，對於違規住宅使用情形， 均分別有相關明文。復按104年4月29日公告略以：「『都 市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦 理，以該局名義行之。」。是以，被告有權做成原處分。 ⒉查系爭建築物坐落土地為臺北市○○區○○段00○0○號土 地，係位於街廓編號A3區。次查，依臺北市政府83年6月1 日公告之「擬定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細 部計畫暨配合修訂主要計畫案」（以下稱為83年計畫案） ，明定街廓編號A3區係供一般商業使用，而非供住宅使用 ，且亦無容許獨立、雙併住宅或多戶住宅之使用。故系爭 建築物確實不得供住宅使用。
⒊又臺北市政府92年1月7日公告之「修訂臺北市基隆河（中 山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫 案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分 區與都市設計管制要點』案」（以下稱為92年計畫案）， 明定街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），以地 區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，不 准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業 使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之 使用組別。另105年計畫案亦維持92年計畫案。又系爭建 築物所坐落之都市計畫使用分區圖分區說明，亦已記載「 商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。 ⒋系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用 ，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案 及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範 圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布 命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎 北段作業原則之規定作成原處分，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈按司法院大法官釋字第525號解釋略以：「…公權力行使 涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處
分之撤銷或廢止…，即行政法規之廢止或變更亦有其適用 。」，並按最高行政法院106年度判字第427號判決略以： 「人民主張信賴保護，須符合：(1)信賴基礎：即行政機 關表現在外具有法效性之行政行為。…」，可知欲主張信 賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行 為作為信賴基礎，並且於行政程法第119條、第120條及第 126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢 止、變更始有適用。
⒉查原告違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於 都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰 鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或 行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。 ⒊次查，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給 予原告任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。原 告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經臺北市政府稅 捐稽徵處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋實際 使用情形，不代表該使用方式即為合法。且臺北市政府稅 捐稽徵處無權置喙系爭建築物是否為合法使用，故房屋稅 課徵之認定自無拘束被告之效力可言。另原告稱其繳納相 關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業 用費率計費等語，惟各該繳費基準之認定與系爭建築物得 否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴 基礎。
⒋再查，原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅 使用，惟查建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚 房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非 被告所為，更非被告對外所為具有法效性之行政行為。又 建商申請之建造執照、使用執照係主管建築機關依建築法 規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明 可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取 得之所有權狀上並無記載不得作為住宅使用之類似文字， 然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行 政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。從而依 最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，上開事實 皆不足作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之 要件。
⒌另被告106年9月7日開始於建造執照上所為不得作為住宅 使用之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目 的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動 ，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則： ⒈按司法院大法官釋字第574號解釋理由書略以：「人類生 活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法 生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建 立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法 律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。」，次按都 市計畫法第32條第1項、臺北市土地使用分區管制自治條 例（原法規名稱：臺北市土地使用分區管制規則）第3條 ，可知都市計畫劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視 需要，依都市計畫程序增減之。
⒉查83年計畫案已明定系爭建築物所在A3街廓係商業區，為 供一般商業使用，未容許供住宅使用；92年計畫案亦明定 A3街廓不准許住宅使用；嗣105年計畫案關於不准許住宅 使用之規定並無變更。因此，關於系爭建築物所在商業區 不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定 ，系爭建築物於99年5月31日登記為原告所有後，自受前 開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。 ⒊另大彎北段作業規則僅為裁量基準，而非直接限制人民權 利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁 處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之 規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有 適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法 律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法 律不溯及既往原則無涉。
⒋至原告雖稱，綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制自治 條例之規定，第一種至第四種商業區均未見不允許作為住 宅使用之限制等語。惟查，系爭建築內所坐落之使用分區 為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32 條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項 規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區 之法律關係等語，容有誤會。再者，依臺北市土地使用分 區管制自治條例第21條至第24條規定，均已明定第一種及 第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨 礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業 區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫 之內容而定，附此敘明。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等： ⒈按行政程序法第4條、第7條、第9條、第36條及第43條， 分別規定行政機關為處分或其他行政行為時，應斟酌與注
意之各項原則。次按大彎北段作業原則第5點，就違規住 宅使用之情形定有裁處之規定。再按內政部101年4月10日 台內營字第1010802709號函釋略以：「…故工業區建築物 現場是否作住宅使用之部分，貴府宜事先蒐集各種證據， 例如建物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利 事業登記，及其他足勘佐證之資料等，預為研判是否違反 都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制 自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。 如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42 條規定…辦理，…」。復按法務部103年10月27日法律字 第10303512490號函釋略以：「因建築物使用人、管理人 或所有權人以維護私領域為理由，拒絕稽查而未能進入該 私人領域調查，倘依其他所查事實及證據，已足證明違反 法令之事實存在，仍得據以裁處行政罰。」
⒉查被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜 ，雖都市計畫法未有相關規定，然依上開內政部函釋之意 旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且 被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制 力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有 利及不利一體注意原則。
⒊次查，被告已通知原告，將於107年6月7日派員至系爭建 築物現場會勘。依原處分卷附之送達證書影本所示，該函 係於會勘日前已送達，故原告稱並未受被告合法通知將辦 理領勘、現勘事宜，顯非事實。且被告107年6月7日現場 使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建築物訪 視時現場大門深鎖，管理員拒絕開門；而原告嗣後未依被 告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之 具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原 告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。
⒋復查，依大彎北段作業原則第5點規定，因原告所有之系 爭建築物面積為76.02平方公尺，屬級距二。是被告依都 市計畫法第79條第1項前段及大彎北段作業原則等規定， 以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停 止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條 、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無 違。另原告主張都市計畫法第79條並無罰鍰級距之差別， 被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦屬違 法等語。惟查，大彎北段作業原則係依據主要建物面積、 是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為 合義務性之裁量，並無違法等語，資為抗辯。並聲明求為
判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。五、本件系爭建物為原告所有並作為住宅使用，經被告以違反所 在土地使用分區都市計畫，而以原處分裁處6萬元罰鍰等， 經原告訴願遭駁回後提起本件行政訴訟等情，有系爭建物登 記資料（被告行政訴訟卷證卷，以下稱為答辯卷，第9頁） 、原處分（原處分卷，第19頁至第22頁）、訴願決定書（本 院卷，第23頁至第32頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且 為一致之陳述，應可採為裁判基礎。原告主張被告無作成原 處分之權源，且原處分違反法律不溯及既往等諸多行政法基 本原則等情，請求撤銷原處分；被告則否認原告主張，並以 前開情詞置辯，故本件應予審究者，乃為：系爭建物是否有 違反都市計畫違規使用情形？被告就本件所涉違規使用爭議 是否有事務管轄權？原處分是否有違反行政法基本原則之違 誤？
六、本院之判斷：
㈠按行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其 權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組 織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管 機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北 市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北 市政府權限委任被告辦理，依前開行政程序法及臺北市政府 組織自治條例之條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內 土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布 命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事 務處理權限，先予敘明。
㈡本件相關法規：
⒈按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：…在直轄 市為直轄市政府…。」第32條規定：「（第1項）都市計 畫得劃定住宅、商業、工業等使用區…。（第2項）前項 各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度 之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而 劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」 第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使 用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政 部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者 ，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築 物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以 下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆 除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止 供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施
，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔 。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政 府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定， 送請行政院備案。」而臺北市政府就其有關都市計畫法第 79條權限，業以104年4月29日公告委任被告辦理，並自公 告之日起生效。
⒉次按臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市 （以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市 計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規 定制定本自治條例。」第10條之1第2款規定：「前條各使 用分區限制如下：…二、商業區：以建築商場（店）及供 商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或 妨礙公共安全、衛生之使用。…」另按裁處作業原則第2 點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都 規字第10539571200號公告…劃設之商業區及娛樂區…。 」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅 捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發 局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到 3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫 法第79條第1項規定裁處…。」
㈢被告得以都市計畫對使用分區土地進行管制： ⒈按憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制 定之地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市 計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市之自治事項。而為 改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發 展，制定有都市計畫法，其第4條規定：「本法之主管機 關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市 ）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄 市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得 限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規 定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市） （局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主 要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期 登報周知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細 部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…三、土地使 用分區管制。…」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬 定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與 主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該 管直轄市、縣（市）政府核定實施。…（第5項）細部計 畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依…第21
條規定辦理。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實 施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5 年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建 議作必要之變更。」第27條第1項本文規定：「都市計畫 經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（ 市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅 行變更：…。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃 定住宅、商業、工業等使用區…。（第2項）前項各使用 區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用 管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定， 其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條 第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用 ，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部 、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者， 當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物 所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下 罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。…」第 85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府 訂定，送內政部核轉行政院備案；…」而臺北市為提升都 市生活環境品質，並落實都市計畫法的實施，依該法第85 條前段規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1 規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱 市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局 ）執行。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制 如下：…二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之 建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安 全、衛生之使用。…」
⒉基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可 以擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，還可以基於都 市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定之授權，對於都 市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使 用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。 是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫 及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同） ，除了將臺北市之土地劃定為不同的使用區外，還可以視 實際需要，再予劃分為不同之使用分區，分別予以不同程 度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有上 述都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項 所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍 內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制
，且與法律保留原則並無違背。是以，原告主張83年計畫 案限制街廓編號A3-A11之商業區作為住宅使用，有違法律 保留原則云云，即非有據。至於臺北市土地使用分區中商 業區的使用，分區管制自治條例第21條至第24條之第3款 均規定：「…商業區之使用，應符合下列規定：…三、其 他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生， 並經公告限制之土地及建築物使用。」因此，關於商業區 之使用，以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主， 如經臺北市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全、衛 生之使用，得於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土 地及建築物的使用類別，亦即並非所有商業區之建築物均 可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。是以， 尚難僅因分區管制自治條例並未明文「不得作為住宅區使 用」，即遽認所有商業區均得作為住宅使用。
㈣系爭建物作為住宅使用，已違反都市計畫法第79條第1項前 段規定，且可認有故意或過失：
⒈按所謂行政法上之「狀態責任」，是以負責任的觀點，課 予對「物的狀態」具有事實管領力的人排除危險、回復安 全的義務，至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依 法律規定之意旨定之。都市計畫法第79條第1 項規定，是 以都市計畫範圍內的土地及建築物使用管制為中心所課予 的義務類型，屬於典型之「狀態責任」。換言之，臺北市 都市計畫範圍內商業區之建築物所有權人、使用人或管理 人，即為都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務 人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外， 並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持 義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公 共安全、衛生的使用，負有排除之義務。倘因故意或過失 自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態 責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任之 被告即可依都市計畫法第79條第1 項前段之規定，對此主 觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用 人或管理人）裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令其停止 為違法使用。
⒉經查，系爭建物位於都市計畫商業區，依臺北巿政府83年 6月1日公告之83年計畫圖說、及92年1月7日、105年11月9 日公告之92年、105年計畫書，均明訂系爭建物所在商業 區係供一般商業使用，不得作為住宅使用，此有系爭建物 位址之地籍套繪都市計畫使用分區圖及建物所有權標示部 資料（答辯卷，第53頁、第9頁）、83年計畫圖說與92年
、105年計畫書（答辯卷第11頁至第52頁）附卷可稽。是 以，系爭建物所在位址係作商業區使用，且依前開都市計 畫所為公告，不得作住宅使用。又查系爭建物係自99年6 月起即按住家用稅率課徵房屋稅，此經本院依職權函詢清 楚，有臺北市稅捐稽徵處中山分處108年12月3日北市稽中 山甲字第1084112332號函暨附件（本院卷第219頁至第222 頁）可稽，原告於本院審理中，且自陳系爭建物係作為住 宅使用；而被告曾多次以函文通知原告相關法律規定，並 告以系爭建物如實際已改作商業使用，請提出商業登記或 營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據，惟原告 並未提出具體事證供被告審核，則被告認定系爭建物作為 住宅使用，已經牴觸83年計畫圖說與92年、105年計畫書 ，尚無違誤。
⒊再查，原告既為系爭建物之所有權人，負有依臺北市政府 所發布之都市計畫所定使用類別而使用之行政法上義務， 如有違反，即應負其「狀態責任」。被告前曾以106年5月 1日北市都築字第10633065400號函通知原告：系爭建物涉 違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰 等語，並於106年6月23日送達原告（原處分卷，第1至5頁 ）；又以107年5月18日北市都築字第10735161500號函通