臺北高等行政法院判決
108年度訴字第858號
109年3月5日辯論終結
原 告 吳培蘭
劉佳維
宋芳芳
黃慰時
孫立明
林耕芃
共 同
訴訟代理人 劉禹劭 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
侯紹堂
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月26日府訴二字第1086101734、1086102053、1086102031號
、同年月25日府訴二字第1086101743號、府訴一字第1086101829
號及同年月24日府訴三字第1086101910號訴願決定（下合稱訴願
決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告吳培蘭、劉佳維、宋芳芳、黃慰時依序為坐 落臺北市中山區金泰段85-3地號土地上之臺北市中山區（以 下同）敬業一路176號8樓、166號8樓之l、172號11樓、166 號9樓之l建築物（以下分別簡稱176號8樓、166號8樓之l、1 72號11樓、166號9樓之l建物）所有人，原告孫立明為坐落 同上段83-4地號土地上之明水路636號5樓之9建築物（下稱 明水路建物）所有人，原告林耕芃則為坐落同上段94-6地號 土地上之敬業二路69巷57號3樓之7建築物（下稱敬業二路建 物；原告6人所有上述建築物，下合稱系爭建物）所有人。 系爭建物坐落之土地位於都市計畫商業區，臺北市政府以民 國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（ 中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫 案」都市計畫（下稱83年都市計畫）圖說，及以105年11月9 日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河 （中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管
制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市 計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業 區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建 物係按住家用稅率課徵房屋稅，先於106年4月25日、26日、 5月3日、5日及9日發函通知原告改善，繼於107年2月8日、5 月16日及18日發函通知原告將派員至系爭建物現場勘查，再 於107年3月12日、6月6日、7日、11日及14日發函通知原告 陳述意見後，審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具 體事證供核，乃以系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所 在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1 項前段規定，分別以107年12月5日北市都築字第1076061503 1號、107年12月11日北市都築字第10760623991號、107年12 月5日北市都築字第10760614971號、107年12月12日北市都 築字第10760615561號、107年11月28日北市都築字第107604 15731號及107年12月10日北市都築字第10760614461號裁處 書（上述6份裁處書，以下合稱原處分），對原告吳培蘭、 劉佳維、宋芳芳、黃慰時、孫立明、林耕芃各裁處罰鍰新臺 幣（下同）6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用 。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。
二、原告之主張
㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：渠等購買系爭建物時，建商或房仲從未告知該建物所 在區域有不得作為住宅使用之特別限制，甚至強調系爭建物 係住商兩用，故渠等確實不知系爭建物所在地區不得作住宅 使用。渠等因臺北市政府稅捐稽徵處（下稱稅捐處）之法令 宣導，就系爭建物申請依住家房屋之稅率課稅，稅捐處不僅 未告知系爭建物所在區域不得作為住宅使用，甚且積極同意 渠等之申請，且渠等於系爭建物設戶籍時，戶政機關並無提 出質疑。上開行政行為均屬足使人民信賴之國家行為，自屬 信賴基礎無疑。又被告於建商申請建造執照與使用執照時， 未發現任何違法處，且對建商推出建案與放送廣告渾然不覺 ，渠等信賴政府之把關，購置系爭建物，屬具體之信賴表現 ，且與信賴基礎有因果關係；況系爭建物所有權狀並未記載 不得作為住宅使用，渠等對該公文書之信賴，並無行政程序 法第119條規定不值得保護之情形。被告既藉由稅捐處審定 系爭建物可申請按住家用稅率課稅，卻又認系爭建物所在區 域不得作為住宅使用，違反行政程序法第9、36、43條等規 定，亦有違信賴保護原則、誠信原則及禁反言原則。又原處 分適用之臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900
號公告（下稱104年4月29日公告）、105年都市計畫，及106 年10月5日發布之「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區 作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（ 下稱裁處作業原則），均屬新法規範，渠等就系爭建物申請 變更為依住家用稅率課稅，係於該等新法規範訂定前即已終 結之事實，被告以新法為據對渠等裁罰，依司法院釋字第57 4號解釋意旨，乃違反法律不溯及既往原則及法治國原則。 再者，臺北市土地使用分區管制自治條例第21至24條及88年 4月30日修正前臺北市土地使用分區管制規則第30條關於商 業區「不允許使用」之規範，皆未限制商業區不得作住宅使 用，83年及105年都市計畫限制商業區不得作住宅使用，性 質屬行政處分，且無法律依據，有違法律保留原則；另依上 開自治條例第94條規定，渠等得繼續使用系爭建物至新建止 ，被告執意依與該自治條例規定有出入之都市計畫法第79條 第1項規定作成原處分，有違誠信原則。又渠等購買系爭建 物時，賣方係以住宅為標示，現場氛圍就是住宅交易，且都 市計畫書為公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機 關之資料，渠等為一般民眾，無法充分了解都市計畫內容， 當時亦無垂手可得之都市計畫使用分區資訊，且被告係為準 備開罰，始於107年6月26日公布大彎北段執照查詢專區，並 製作大彎北段土地使用分區不得作為住宅使用告知單，在此 之前，未完整揭露該地區為商業區之資訊，加以過往商業區 即得作住宅使用，稅捐處亦依房屋稅條例實際使用情形核定 系爭建物適用自用住宅稅率，稅捐處與被告編制上同屬臺北 市政府，民眾豈能預料同一公法人會有如此精神錯亂之情形 。故渠等欠缺行為之違法性認識，對於行為具有處罰上效果 之認知有錯誤，不具故意過失，也無期待可能性。且原處分 未說明渠等在現況之下究應如何辦理變更稅率，反誘導渠等 變更稅率以配合規避檢查，另所謂停止違規使用意所指為何 ，自原處分內容亦無從得知，故原處分顯違明確性原則。又 裁處作業原則內容限制人民諸多自由及權利，包括罰鍰及其 他諸多公法上義務，卻無法律授權，另81年都市計畫根本未 限制商業區不得有住宅，被告於83年都市計畫所為，係加諸 法律所無之限制，均有違法律保留原則。又都市計畫法第79 條規定並無級距差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以級距 較高之金額對渠等裁罰，亦屬違法。再者，渠等分別於96、 97、101、102及103年取得系爭建物所有權，被告卻直至107 年始對渠等裁罰，依行政罰法第27條第1、2項規定，其裁處 權因3年期間經過而消滅，自屬違法。此外，系爭建物面積 均小於500平方公尺，依臺北市一定規模以下免辦理變更使
用執照管理辦法（下稱臺北市免辦使照辦法）規定，即便使 用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用，免辦使用執 照變更。
三、被告之抗辯
㈠聲明：駁回原告之訴。
㈡陳述：系爭建物坐落之土地依照都市計畫法規定，係作商業 區及娛樂區使用，不得供住宅使用，被告屢次召開專案說明 會，並數次對原告發函為行政指導，惟原告仍執意將系爭建 物作住宅使用，主觀上即有繼續將系爭建物違法作為住宅使 用之故意存在，被告審認系爭建物面積分別為97.21、26.01 、97.21、26.01、29.35及20.19平方公尺，分別屬裁處作業 原則規定之級距二及級距一，依都市計畫法第79條第1項前 段規定，裁處原告6人各6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個 月內停止違規使用，並無違法。原告所指建商與仲介等銷售 賣方之告知，並非行政機關之行為，不得作為信賴基礎；另 稅捐處係以系爭建物實際作為住宅使用之事實為據，核定系 爭建物按住家稅率課徵房屋稅，至該建物作住宅使用是否合 法，非稅捐處有權認定，故稅捐處對系爭建物依住家稅率課 徵房屋稅之處分，亦非信賴基礎。原處分係就原告違反都市 計畫之使用裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益處分之撤 銷、廢止，或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無 涉。又系爭建物坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用 ），屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管 制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。上開自治 條例第21至24條第3款，均明定第1種及第4種商業區之使用 ，經臺北市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生 ，得公告限制其土地及建築物使用，故商業區非均得作為住 宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。83年都市計畫書圖 ，已明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為 住宅使用，嗣105年都市計畫書就此部分並無變更，被告於1 06年間查得系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，原告將系爭 建物作為住宅使用之事實狀態尚未終結，被告依89年1月26 日即修正施行之都市計畫法第79條規定作成原處分，與法律 不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則；至裁處作業原則僅 為裁量基準，非直接限制人民權利義務之依據，且其係依據 主要建物面積、已否裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同 之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。臺北市政府104年4 月29日公告，則僅將裁處權交由被告行使，皆不涉及違反法 律不溯及既往原則問題。又系爭建物領有之建造執照、使用 執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執
照核准之建物用途均無住宅用，被告屢向原告通知將至系爭 建物會勘，均未獲原告回應，致未能進入調查，被告依調查 其他事證結果，認定系爭建物坐落土地屬商業區，不得作為 住宅使用，原告違反都市計畫法第32條規定，而作成原處分 ，無違行政程序法第9、36、43條等規定。又原告分別於96 、97、101、102及103年取得系爭建物所有權後，即長年違 反都市計畫作住宅使用，其等主張就系爭建物得依臺北市土 地使用分區管制規則第93、94條規定繼續違法使用，與該等 規定要件不符。再者，原告至遲在收受被告行政指導函時， 即已知悉系爭建物有違規使用情事，卻未改善違法情形，主 觀上有繼續將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在，且對 違反都市計畫法相關規定具有不法意識，所稱欠缺違法性認 識一節，亦無可採。原告取得系爭建物即作為住宅使用，直 至原處分作成時，該違背土地分區管制之使用行為仍繼續進 行中，自無裁處權因期間經過而消滅可言。
四、如事實概要欄所載之事實，有被告106年5月3日北市都築字 第10633605400號函、同年4月25日北市都築字第1063292200 0號函、同年4月26日北市都築字第10633326900號函、同年4 月25日北市都築字第10632921800號函、同年5月9日北市都 築字第10633898900號函、同年5月5日北市都築字第1063361 5700號函（下合稱通知改善函）、107年5月18日北市都築字 第10734460900號函、同年5月16日北市都築字第1073446050 0、10734461500、10734460400號函、同年2月8日北市都築 字第10730139300號函、同年5月18日北市都築字第10734469 800號函（下合稱通知現勘函）、現場使用情形訪視表、107 年6月14日北市都築字第1076002123號函、同年6月6日北市 都築字第10735905700號函、同年6月7日北市都築字第10735 904900號函、同年6月6日北市都築字第10735905800號函、 同年3月12日北市都築字第10732326800號函、同年6月11日 北市都築字第1076000396號函（下合稱通知陳述意見函）、 原處分書，附原處分卷第1至3、29至31、57至59、85至87、 113至115、141至143、7至8、35至36、63至64、91至92、11 9至120、147至148、11至13、39至41、67至69、95至97、12 3至125、151至153、15至17、43至45、71至73、99至101、1 27至129、155至157、21至26、49至54、77至82、105至110 、133至138、163至166頁，訴願決定書附本院卷第35至73頁 ，及系爭建物所有權資料、使用分區圖、使用執照，附外放 之答辯卷第9至23、67至71、85至97頁可稽，且為兩造所不 爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告認定系爭建物作為住宅使用，違反所
在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1 項前段規定，以原處分分別裁處原告6人各6萬元罰鍰，並限 於文到次日起9個月內停止違規使用，有無違誤？經查： ㈠應適用之法令：
⒈首按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直 轄市為直轄市政府……。」行政程序法第15條第1項規定： 「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關 執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中 央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所 屬下級機關辦理。」臺北市政府以104年4月29日公告，將都 市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前引 行政程序法及臺北市政府組織自治條例條文規定，被告對於 臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政 府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條第 1項規定作成處分之事務處理權限，合先敘明。 ⒉次按都市計畫法第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細 部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使 用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除 依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合 併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣 （市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計 畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項 各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之 使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定 ，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條 第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從 事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市 、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政 府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使 用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆 除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用 或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強 制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物 所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施 行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院 備案；……。」臺北市政府依都市計畫法第85條之授權，於 82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」第10 條第1項第2款、第2項規定：「（第1項）本市都市計畫地區 範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用：……二、商業 區。……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他
使用分區或特定專用區。」第10條之1第2款規定：「前條各 使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店 ）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發 展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都 市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定 細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，……。」嗣於10 0年7月22日將「都市計畫法臺北市施行細則」更名為「臺北 市都市計畫施行自治條例」，該自治條例第10條第1項第2款 、第2項、第10條之1第2款及第25條等規定之條號及內容， 與前揭施行細則條文一致。由此可知，臺北市政府於臺北市 轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建 築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直 轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之 使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺 北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，若因 故意或過失，而有違反都市細部計畫為使用之情形，被告即 得依都市計畫法第79條第1項規定裁處罰鍰及限期令其停止 為違法使用。
⒊再按被告為有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使 用之違反都市計畫法案件，訂有裁處作業原則，依其第2點 ：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10 539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點 ：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等）， 查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權 人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作 住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁 處……。」第5點：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依 據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規 之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表 （即如附表所示）……。」等規定，可知該裁處作業原則係 區分建物違規供作住宅使用之面積大小（區分為五級距）， 及違規使用人經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為 三階段）等不同情節，分別訂定不同裁罰金額及管制改正期 限與手段，俾就同一地區之同類型違規案件，得適用相同裁 罰原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授 權範圍，且標準客觀合理，被告援為裁罰及管制處分之參考 ，本院予以尊重。
㈡經查：
⒈系爭建物坐落之臺北市中山區金泰段85-3、83-4、94-6等地 號土地，分別位於臺北市政府83年都市計畫街廓編號A3、A5
及A9範圍內，分區為商業區，使用類別係供一般商業使用（ 參見答辯卷第33頁），依該次細部計畫一併公告之土地及建 築物使用組別容許表，僅容許醫療保健服務業、社區通訊設 施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常 用品零售業、零售市場、一般零售業（甲、乙組）、小吃店 業、餐飲業、百貨公司業、日常服務業、一般服務業㈠、一 般事務所、自由職業事務所、金融保險業、旅遊及運輸服務 業等使用，並未容許供住宅使用（參見答辯卷第30至31頁） ；另依臺北市政府嗣後公告之105年都市計畫，系爭建物坐 落之土地所位處街廓編號A3、A5及A9，仍屬商業區供一般商 業使用，即供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使 用為主，修訂計畫內容更載明不准許住宅使用（參見答辯卷 第60頁）。而176號8樓、166號8樓之l、172號11樓、166號9 樓之l建物所在地上11層、地下3層之大樓，係經被告於97年 3月28日核發97使字第0121號使用執照（參見答辯卷第85頁 ），明水路建物所在地上9層、地下2層之大樓，係經被告於 96年5月3日核發96使字第0148號使用執照（參見答辯卷第89 頁），敬業二路建物所在地上10層、地下3層之大樓，則經 被告於96年12月18日核發96使字第0538號使用執照（參見答 辯卷第93頁），是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐 落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用。惟原告 於本院108年10月9日準備期日，自陳將系爭建物作為住宅使 用（參見本院卷第234頁），故與83年都市計畫及105年都市 計畫對於系爭建物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政 府依都市計畫法發布之命令。
⒉次查，被告於106年4月及5月間曾對原告6人分別寄發通知改 善函，告知系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不 准作住宅使用，惟前經稅捐處現勘有供住宅使用事實，據以 同意依住家稅率課徵房屋稅；系爭建物如現況已非住宅使用 ，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告 將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料 ，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則 視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理（參見原處分卷 第1至3、29至31、57至59、85至87、113至115、141至143頁 ），並於106年5月8日、4月27日、5月4日、4月27日、6月1 日及5月10日送達其6人，有送達證書附原處分卷第5、33、6 1、89、117、145頁可稽。是原告至遲於收受上開函文送達 之日，即知悉其等將系爭建物供作住宅用途，係屬違法。然 被告嗣查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故對原告 寄發通知現勘函，通知原告將於107年3月6日、6月5日、6日
及7日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商 業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以認定非 住宅使用（參見原處分卷第7至8、35至36、63至64、91至92 、119至120、147至148頁），惟屆期未獲原告配合無法進入 ；被告再以通知陳述意見函，通知原告就系爭建物涉及違反 都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見（參見原處分卷 第15至17、43至45、71至73、99至101、127至129、155至15 7頁），仍未獲原告回應，且參諸原告於本院108年10月9日 準備期日，自承將系爭建物作住宅使用等語（參見本院卷第 234頁），足見其等經被告告知系爭建物依所在區域之都市 計畫使用分區管制規定，不得作住宅使用後，仍違規將系爭 建物供作住宅用途，即係故意違反臺北市政府依都市計畫法 所發布之細部計畫命令，則被告審酌系爭建物總面積分別為 97.21、26.01、97.21、26.01、29.35及20.19平方公尺（參 見答辯卷第9至23頁之系爭建物所有權資料），分屬裁罰作 業原則第5點之級距二（面積50平方公尺以上，未達100平方 公尺）及級距一（面積未達50平方公尺），依都市計畫法第 79條第1項前段規定，以原處分對原告6人裁處各該級距第1 階段之罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用 ，經核尚無違誤。
㈢原告雖主張：原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言 原則，及行政程序法第9、36、43條等規定云云。惟查，信 賴保護原則之適用，須符合：⒈信賴基礎：即行政機關表現 在外具有法效性之行政行為。⒉信賴表現：即人民基於上述 法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變 動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現 」。⒊信賴在客觀上值得保護等要件。原告雖主張購買系爭 建物時，建商或房仲未曾告知該建物所在區域有不得作為住 宅使用之特別限制，甚至強調系爭建物係住商兩用云云，惟 其等所述建商與仲介業者對該等建物性質及用途之說明，既 非行政機關所為，並不得作為信賴基礎。又稅捐機關核定系 爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明 系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建物作為住 宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有 權認定，亦非該課稅處分之效力範圍，是原告另主張系爭建 物經稅捐機關核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，已使 其等對於系爭建物可合法供作住宅使用產生信賴云云，亦非 可採。另土地及建築改良物之所有權與他項權利登記制度， 旨在確保不動產物權內容之明確性，促進私經濟交易安全， 地政機關並無義務在土地及建物登記資料上，將非屬其權責
範圍之不動產所在區域都市計畫法令等行政規制管理內容， 併予記載，都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由權 利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，與建築物 所在區域之都市計畫，則原告再以系爭建物所有權狀未記載 「不得作為住宅使用」（參見原告吳培蘭訴願卷第33頁、原 告劉佳維訴願卷第32頁、原告宋芳芳訴願卷第60頁、原告黃 慰時訴願卷第33頁、原告孫立明訴願卷第56頁、原告林耕芃 訴願卷第OO頁）為由，主張其因而對系爭建物得作住宅使用 產生信賴云云，仍難採憑。又依戶籍法第1、3、4、15條等 規定，可知戶籍登記係對於具有中華民國國籍之國民，以戶 為單位（在一家或同一處所同一主管人之下共同生活，或經 營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者 ，得為一戶並為戶長），登記戶內人口之身分（包括出生、 認領、收養、終止收養、結婚、離婚、監護、輔助、未成年 子女權利義務行使負擔、死亡、死亡宣告登記、原住民身分 及民族別）；初設戶籍；遷徙（包括遷出、遷入、住址變更 ）；分（合）戶；出生地等事項，藉此掌握定居於我國國民 人口身分與居住分布狀況，故戶籍登記並非都市計畫權責機 關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示，原告另以戶政 機關對其等將戶籍設於系爭建物並未提出質疑，主張對系爭 建物得作住宅使用產生信賴，同無足取。再者，系爭建物所 在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區， 且系爭建物所在樓層之用途均為一般事務所（參見答辯卷第 86、90、94頁），並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記 載，故亦不得作為原告信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴 基礎。至原告主張建造執照及使用執照於106年始經加註「 不得供住宅使用」等字句，固為被告所不否認，然上述加註 文字無非法令規定之重申，縱無此記載，亦非得反面推認可 作住宅區使用。又被告前代表人許志堅於97年5月6日在臺北 市議會接受質詢時，係稱大彎北段於都市計畫規劃為商業、 娛樂區部分，經臺北市政府歷經大半年、多次開會討論結果 ，將在公告後有條件放寬作住宅使用等語（參見本院卷第12 0頁），故其所述僅係臺北市政府對該區域將來都市計畫變 更之初步規劃方案，並非業經都市計畫法主管機關發布而對 外生效之都市計畫土地使用分區管制內容，要不足使原告對 於系爭建物得作住宅使用產生信賴；且被告係因查得原告向 稅捐處申報系爭建物作住家使用，經核定按住家用稅率課徵 房屋稅，嗣通知原告將前往系爭建物現場會勘，惟未獲原告 配合，復通知原告提出系爭建物未作住宅使用之事證供核及 陳述意見，原告仍無回應，乃綜合上述事證，認定系爭建物
違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無原告所指違反信 賴保護原則、誠信原則，及行政程序法第9、36、43條等規 定之情事。
㈣原告復主張：渠等早在原處分適用之臺北市政府104年4月29 日公告、105年都市計畫及裁處作業原則等法令公告與訂定 發布前，即就系爭建物申請變更為依住家用稅率課稅，被告 以上開新法為據對渠等裁罰，乃違反法律不溯及既往原則云 云。惟特定法條之所有構成要件事實，如於新法生效施行後 始完全實現時，無待法律另為明文規定，本即應適用法條構 成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效 果；除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新 法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新 法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起 向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵 守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法 律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行 有效法律之適用範圍，業據司法院釋字第620號解釋理由闡 述甚明。查系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商 業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市 計畫亦無變更，然原告吳培蘭、劉佳維於97年間、原告宋芳 芳、黃蔚時於102年間、原告孫立明於96年間、原告林耕芃 於103年間因買賣而登記為系爭建物所有人（參見答辯卷第9 至24頁之系爭建物登記資料）後，即作為住宅使用至今，且 其等經被告寄發通知改善函，分別於106年5月8日、4月27日 、5月4日、4月27日、6月1日及5月10日，知悉系爭建物坐落 土地，依都市計畫係不准作住宅使用後，迄未改善，業如前 述；則被告經臺北市政府以104年4月29日公告，將該府關於 都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，於107年 11月28日、12月5日、10日、11日及12日作成原處分，依89 年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對原告 自上開通知改善函合法送達至原處分作成時，故意違反臺北 市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰及命限期改 善，所適用之法律，於原告將系爭建物作住宅使用時，早已 生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行 時期之情形，被告亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效 前已發生事件，從而自無違反法律不溯既往原則之情事。至 臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁 處作業原則，係該府為協助被告就違反都市計畫法第79條第 1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規 則，被告係參酌原告之違規情節，分別符合裁處作業原則第
5點級距二及級距一第1階段之情形，依都市計畫法第79條第 1項規定，各裁處原告6人罰鍰6萬元，且限於文到次日起9個 月內停止違規使用，並非逕依裁處作業原則作成原處分，亦 無原告所指依新法規範對生效前已終結事實裁罰，而違反法 律不溯及既往原則之問題。
㈤原告又主張：臺北市土地使用分區管制自治條例第21至24條 及88年4月30日修正前臺北市土地使用分區管制規則第30條 關於商業區「不允許使用」之規範，皆未限制商業區不得作 住宅使用，83年及105年都市計畫限制商業區不得作住宅使 用，性質屬行政處分，且無法律依據，有違法律保留原則； 另依上開自治條例第94條規定，伊得繼續使用系爭建物至新 建止，被告執意依與該自治條例規定有出入之都市計畫法第 79條第1項規定作成原處分，有違誠信原則云云。惟查： ⒈依前引都市計畫法第32、85條等規定，都市計畫範圍內之土 地依都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實 際情況，再予劃分，且得視實際需要，就各使用區，分別予 以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫 細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區 管制」時，能發揮因地制宜之效。是臺北市政府訂定之臺北 市土地使用分區管制自治條例，固已有關於商業區中第1種 至第4種商業區之使用管制規定，惟不妨礙臺北市政府於擬 定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要， 就特定商業區作更嚴格之使用管制。則83年都市計畫因應大 彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛 樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土 地及建築物之使用管制規定，如就系爭建物坐落之商業區土 地，未容許供住宅使用，嗣於105年都市計畫，進一步載明 該區土地不得供住宅使用，符合前揭都市計畫法條文之立法 意旨，無原告所指違反法律保留原則之問題。
⒉又都市計畫法第79條第1項規定，係為落實依該法所擬定、 發布之都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間之合理使用 規劃，以改善都市居民生活環境，促進市、鎮、鄉街有計畫 之均衡發展（同法第1條規定參照），故該條項所稱「依都 市計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於 計畫範圍內土地或建築物之使用具有規制性效果之計畫行政 行為，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計畫範 圍內土地與建築物使用用途有所限定之細部計畫或個案變更 計畫，而不以限定其用途之規制性計畫命令，屬針對一般不 特定多數人發布之法規命令為限。何況都市計畫法第6條、 第22條第1項第3款及第32條第2項授權直轄市政府得限制使
用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地 使用分區管制」事項，且未限制直轄市政府訂定「土地使用 分區管制」應以法規命令為之，尤其細部計畫之內涵，原即 包括同法第26條之「通盤檢討變更計畫」及第27條之「個別 變更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），故直轄市政 府無論在都市計畫之「通盤檢討變更」或「個別變更」所發 布之使用分區管制規定，均屬同法第79條第1項所稱「依都 市計畫法所發布之命令」，始符該規定之規範目的及內涵。 至於司法院釋字第742號解釋意旨，僅係就計畫行政行為， 其中具有直接限制一定區域內人民權益或增加其負擔之規制 效力部分，本於「有權利即有救濟」之憲法原則，指明應容 許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之 救濟規定，尋求權利保護，不能依此而認都市計畫法第79條 第1項透過罰鍰及計畫管制處分，所欲落實都市計畫對計畫 範圍內土地空間之管制規劃，應排除得依有關違法行政處分 救濟之管制命令。從而，105年都市計畫中有關使用分區之 管制規定，自屬都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫 法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使 用，均應受各該管制規定之限制。原告以司法院釋字第742 號解釋將都市計畫之通盤檢討變更定性為法規命令，將都市