臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1534號
109年3月12日辯論終結
原 告 朱榮忠
被 告 連江縣地政局
代 表 人 曹爾元（局長）
訴訟代理人 韋彰武
上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
（一）原告前於民國96年10月22日向被告（106 年1 月1 日改制 更名，前為連江縣地政事務所）主張時效取得連江縣南竿 鄉仁愛段111 地號土地（下稱111 地號土地），申請土地 所有權總登記。被告收件審查後，以106 年7 月19日地籍 字第1060002998號公告周知並徵詢異議（下稱106 年7 月 19日公告），經訴外人財政部國有財產署北區分署（下稱 北區分署）提出異議。被告乃移送連江縣不動產糾紛調解 委員會（下稱不動產調委會）調處，調處結果准允原告登 記，惟北區分署不服調處結果，向福建連江地方法院（下 稱連江地院）提起民事訴訟。因案涉私權爭執，被告乃依 直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法（ 下稱不動產調處辦法）第20條第3 項暨土地登記規則第57 條第1 項第3 款規定，以107 年5 月22日連地登駁字第00 0927號土地登記案件駁回通知書，駁回原告之登記申請。 原告不服，提起訴願，經連江縣政府決定駁回，遂提起行 政訴訟，經本院107 年度訴字第1489號判決駁回，因原告 未提起上訴而告確定在案。
（二）原告復於101 年2 月15日就連江縣南竿鄉仁愛段899-8 地 號【下稱899-8 地號土地，嗣分割出同段899-10地號、89 9-11地號土地（以下分別簡稱899-10、899-11地號土地） 】、342-1 地號【下稱342-1 地號土地，嗣分割出同段34 2-21地號土地（下稱342-21地號土地）】未登記土地向被 告申請總登記案，經被告就899-8 地號土地分割出之899-
10地號、899-11地號土地以106 年8 月21日地籍字第1060 003586號公告（下稱106 年8 月21日公告）周知徵詢異議 ，並就342-1 地號土地分割出之342-21地號土地以106 年 8 月22日地籍字第1060003643號公告（下稱106 年8 月22 日公告，並與106 年7 月19日公告、106 年8 月21日公告 合稱系爭公告）周知徵詢異議，經北區分署提出異議。被 告乃移送不動產調委會調處，調處結果准允原告登記，惟 北區分署不服調處結果，向連江地院提起民事訴訟。因案 涉私權爭執，被告乃依不動產調處辦法第20條第3 項暨土 地登記規則第57條第1 項第3 款規定，認其所申請之899- 10、899-11地號土地及342-21地號土地，依法不應登記， 乃分別以107 年5 月23日連地登駁字第000942號（下稱原 處分一）、107 年5 月29日連地登駁字第000992號（下稱 原處分二）通知書駁回原告之登記申請。原告不服，提起 訴願，經連江縣政府決定駁回後，原告仍未甘服，遂提起 行政訴訟，分別經本院107 年度訴字第1691號、107 年度 訴字第1695號判決駁回，因原告均未上訴而告確定在案。 嗣原告認系爭公告及原處分一、二有無效之原因，遂提起 本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
１、原告於96年10月22日及101 年2 月15日向被告申請111 地 號、342-1 地號及899-8 地號土地總登記案，經被告分別 以：⑴106 年7 月19日公告111 地號、面積8.74平方公尺 之土地為原告所有；⑵106 年8 月21日公告899-10地號、 面積77.36 平方公尺及899-11地號、面積53.35 平方公尺 之土地2 筆為原告所有，並於備註欄註記：「本案申請人 主張援用舊調查成果，原指界面積2210.29 平方公尺；經 查與他人指界範圍尚有重疊糾紛，爰就測量確認已無界址 糾紛部分（合計130.71平方公尺）予以公告徵詢異議。」 ⑶106 年8 月22日公告342-21地號、面積2712.39 平方公 尺之土地為原告所有，並於備註欄註記：「本案申請人主 張援用舊調查成果，原指界面積2850.01 平方公尺；經查 與他人指界範圍尚有重疊糾紛，爰就測量確認已無界址糾 紛部分（合計2712.39 平方公尺）予以公告徵詢異議。」 又原告就申請899-8 地號及342-1 地號土地總登記部分， 分別經被告以原處分一及原處分二駁回之。
２、系爭公告之公告期間皆為60日，違反土地登記規則第72條 規定應公告15日之規定，應足認定有重大瑕疵，是系爭公 告應屬無效。又被告106 年8 月21日公告及106 年8 月22
日公告備註欄之註記，事先皆未通知原告會同辦理地籍調 查，所產生之糾紛亦未踐行土地法第59條第2 項規定之調 處程序，且複丈後之「複丈結果」復未通知原告，有違反 地籍測量實施規則第82條及第83條第4 項規定之情事。況 且，上開土地縱與第三人有測量重疊之糾紛，被告亦應將 收件在前之土地公告徵詢異議，但被告卻逕將重疊部分逕 予駁回，違反正當法定程序，是被告所為不利原告之原處 分一、二，亦應認定有重大明顯之瑕疵，應屬無效。再者 ，原告就899-8 地號土地及342-1 地號土地之申請，倘有 申請面積錯誤之情事，被告應依據土地登記規則第56條規 定，通知原告補正後，方可駁回申請，但被告並未踐行補 正程序，且未給予原告陳述意見之機會，有違正當法定程 序。而被告所援引之「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成 登記土地處理要點」（下稱系爭要點）並無法律授權，亦 無報請中央地政主管機關核准或備查，則被告以之作為審 查總登記案件之依據，實有逾越權限濫用權力之違失。此 外，被告雖成立馬祖地區土地總登記審查小組（下稱系爭 審查小組）審查土地總登記案件，惟該審查小組只有地籍 科長、測量科長及秘書3 人，並未聘請地政、營建、法律 等專家，且審查小組成員與被告機關本身職權完全重疊， 難期客觀公正，不符法律授權之目的與範圍，是其等所為 之決定，自屬無效。
（二）聲明：確認系爭公告及原處分一、二無效。三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
系爭公告並非行政處分，且本件既與本院107 年度訴字第 1691號、第1695號行政訴訟事件之標的、請求事項相同， 自然符合「一事不再理」原則，則本院應無受理之必要。 又原告自90年起即對其個人登記申請案，多次不服被告駁 回其登記申請之行政處分，循序提起訴願及行政訴訟，均 遭駁回在案。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
系爭公告及原處分一、二是否有無效之情事？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：
前揭爭訟概要欄所載之事實，有本院前案查詢表（本院卷 第8 頁）、被告106 年7 月19日公告暨附件公告土地清冊 （本院卷第21至22頁）、106 年8 月22日公告暨附件公告 土地清冊（本院卷第23至24頁）、106 年8 月21日公告暨
附件公告土地清冊（本院卷第25至26頁）、原處分一、二 （本院卷第27至28頁）、本院107 年度訴字第1489號、第 1691號、第1695號行政訴訟判決（本院卷第41至54頁、第 55至71頁、第73至89頁）在卷可稽，且為被告所不爭執， 自堪信為真實。
（二）按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形 之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。 二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何 人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者 。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而 違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其 他具有重大明顯之瑕疵者。」又所謂無效之行政處分，係 指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴 重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定 性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效 ，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明 顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。 是依行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因， 除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款「 其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯 之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓 練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之 認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望 即知其瑕疵為判斷標準。易言之，該瑕疵須「在某程度上 猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未 達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶 存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效 ，其在被廢棄前依然有效，僅係得撤銷而已，尚不得訴請 確認為無效之行政處分（最高行政法院106 年度判字第47 號、109 年度判字第60號判決參照）。
（三）本件原告雖主張系爭公告之公告期間長達60日，違反土地 登記規則第72條規定應公告15日之規定。又被告106 年8 月21日公告、106 年8 月22日公告關於備註欄之註記，及 未予原告補正之機會，即逕予駁回之處分，均有違正當法 定程序。再者，被告所援引之系爭要點並無法律授權，亦 未報請中央地政主管機關核准或備查，則被告以之作為審 查總登記案件之依據，實有逾越權限濫用權力之違失。是 以，系爭公告及原處分一、二有重大明顯之瑕疵，應屬無 效。另系爭審查小組之成員並無專業人士，且與被告機關
本身職權完全重疊，難期客觀公正，不符法律授權之目的 與範圍，所為之決定，自屬無效等語。惟查：
１、按土地法第51條前段規定：「土地總登記，由土地所有權 人於登記期限內檢同證明文件聲請之。」第54條規定：「 和平繼續占有之土地，依民法第769 條或第770 條之規定 ，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰 證明，聲請為土地所有權之登記。」第55條第1 項規定： 「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件， 經審查證明無誤，應即公告之……。」第58條第1 項規定 ：「依第55條所為公告，不得少於15日。」第59條規定： 「（第1 項）土地權利關係人，在前條公告期間內，如有 異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出， 並應附具證明文件。（第2 項）因前項異議而生土地權利 爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處， 不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴 請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」次依土 地法第37條第2 項授權訂定之土地登記規則第57條第1 項 第3 款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書 面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……三、登記 之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利 關係人間有爭執。……」第72條規定：「登記機關對審查 證明無誤之登記案件，應公告15日。」另行政院為解決馬 祖地區土地問題乃籌組跨部會專案小組，分別於98年11月 6 日、99年1 月11日、100 年10月11日及101 年2 月9 日 召開4 次研商解決馬祖地區土地相關問題專案小組會議， 並於101 年2 月9 日第4 次會議決議相關問題之處理方式 ，連江縣政府亦因此而訂有系爭要點，其中第11點即規定 ：「受理之登記案件，經審查無誤後公告60日，公告期滿 無人異議，即為產權登記。」準此，依土地法第51、54、 55條規定主張土地時效取得總登記，應由土地所有權人於 登記期限內檢同證明文件申請之，而地政機關對於時效取 得土地所有權之申請案件，須實質調查申請人是否具備民 法關於土地所有權取得時效之要件，如認無土地登記規則 第57條第1 項各款所規定之事由時，即應公告並通知土地 所有人，且公告之期間不得少於15日，故被告依土地法第 58條第1 項及系爭要點第11條之規定公告60天，於法並無 不合。至土地登記規則第72條雖為「應公告15日」之規定 ，惟揆諸土地法第58條第1 項規定之意旨，可知此僅係對 有爭執之權利關係人提出異議期間最低之保障，非謂超逾 15日之公告即有違法或無效之虞。何況，上開公告期間縱
有違誤，顯非一般人一望即可得知之重大明顯瑕疵。是以 ，此項瑕疵是否存在，核屬判斷其是否已達動搖上開公告 之適性法，得否提起撤銷訴訟請求撤銷違法處分之問題， 非屬行政程序法第111 條第7 款無效之事由。原告執此主 張上開公告之公告期間有重大明顯瑕疵而屬無效，容有誤 會，並無可採。
２、次查，被告106 年8 月21日公告及106 年8 月22日公告就 原告申請登記之面積無與第三人指界重疊之部分予以公告 ，而將與第三人指界重疊部分則於備註欄註記，未進行調 處或另以書面駁回之，究屬被告就原告該部分之申請是否 已為否准處分之爭議；又被告是否未給予原告補正之機會 ，而違反正當法定程序，及系爭審查小組之成員是否具專 業人士，其組織是否合法等原告主張之瑕疵，依照前開說 明之判斷標準，性質上亦非一般人就行政處分之形式一望 即可得知之重大明顯瑕疵。是以，原告執此主張系爭公告 及原處分一、二有行政程序法第111 條第7 款規定之無效 事由，亦無可取。
（四）綜上，無論系爭公告是否具備行政處分之性質，及原告就 原處分一、二另提確認無效之訴訟有無違反一事不再理原 則，系爭公告與原處分一、二既無重大明顯之瑕疵，亦即 並無行政程序法第111 條第7 款規定之無效事由，則原告 訴請確認系爭公告及原處分一、二無效，即非有據。六、結論：原告訴請確認系爭公告及原處分一、二無效，並無理 由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。
中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 李明益
法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 4 月 6 日 書記官 張正清