臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第65號
109年2月13日辯論終結
原 告 亞太國際物流股份有限公司
代 表 人 黃福田（董事長）
訴訟代理人 林政憲 律師
林佳萱 律師
張 蕙 律師
被 告 公平交易委員會
代 表 人 黃美瑛（主任委員）
訴訟代理人 郭安琪
沈立委
林馨文
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年4月
22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，經最高行政法院
發回本院更審，本院判決如下：
主 文
原處分關於原告部分撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
原告與如附表除編號9（為原告自身）所示之貨櫃儲運業者 （下稱貨櫃業者，總稱為原告等21業者）共同決定，自民國 103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用 機械費，每計費噸新臺幣（下同）55元（下稱CFS出口機械 使用費，其中就3噸以下部分稱系爭費用），並請中華民國 貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）以103年4月30日( 103)櫃協宇字第029號函（下稱103年4月30日函）檢附所屬 貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用之函文或公告， 通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進 出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被告接獲檢舉後調 查，據以認定原告等21業者共同決定自103年7月間聯合恢復 收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃 集散服務供需之市場功能，違反公平交易法（下稱公平法） 第15條第1項規定，以原處分命原告等21業者自處分書送達 之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為， 並裁罰原告295萬元。原告不服，提起行政訴訟，經本院以1 05年度訴字第923號判決（下稱原判決）駁回原告之訴，原
告不服，提起上訴，案經最高行政法院以107年度判字第303 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
貳、本件原告主張：
一、聲明：原處分關於原告部分撤銷。
二、陳述：
（一）原告依航業法規定核定在案之費率表，恢復收取系爭費用 ，屬法律限制競爭之特別情形，況本件費率表確係交通部 考量國內外航運與經濟環境實際需求，予以核定管制，尚 非逕由貨櫃儲運協會所獨自訂定，而無供原告等貨櫃集散 站經營業者為價格聯合行為之可能，原處分顯有重大違誤（二）本件產品市場得依不同服務特性及用途詳予區隔，原處分 逕認產品市場為「貨櫃集散服務」而未予細分，有「產品 市場」認定不當之重大違誤，應予撤銷：
⒈依交通部83年7月13日交航(83)字第019861號函（下稱83 年7月13日函）核定之「內陸貨櫃集散站營業收費彈性費 率表」（下稱營業費率表）所示，「裝卸搬運使用機械費 」僅為貨櫃集散服務12大類收費項目之一，被告應依公平 交易委員會對於相關市場界定之處理原則（下稱市場界定 處理原則）第3點、第4點等相關規定，按服務特性及用途 ，與貨櫃集散服務再予區隔。
⒉復依上開營業費率表可知，該費用尚得依貨物重量細分為 3噸以下者、3噸以上未滿5噸者、5噸以上未滿7噸者、7噸 以上未滿10噸者、10噸以上未滿20噸者、20噸以上未滿30 噸者等6種項目。各噸數項目間均有其產品特性及用途， 所需使用之堆高機之成本，價格亦均不同，並無替代關係 存在，屬於不同的產品市場，交易相對人顯無法於各噸位 項目間任意轉換，是被告所舉茶飲市場大中小杯案例，殊 無比附援引之餘地。
（三）被告未經合法調查，亦未考量南貨北送或北貨南送之行為 ，勢必增加運費、時間、保險費等成本及風險，致使交易 相對人現實上無法跨區轉換交易對象，是其界定本件地理 市場為「全國」，違反市場界定處理原則第5點及公平交 易委員會對於結合申報案件處理原則第3點之規定，應予 撤銷：
⒈原告僅經營高雄地區之貨櫃集散站，如採取北貨南送，依 交通部國道公路局旅行時間預測系統網站估算，從臺北至 高雄之陸上交通運輸時間至少需增加約4小時之時間成本 ，交易相對人基於增加之時間成本，殊無跨區轉換之可能 。而如以重量為1噸之貨物計算，貨主需支付之跨區運費 高達8,400元，與原告回復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸
搬運使用機械費所需支付之一噸費用僅為55元相較，殊難 想像交易相對人願意為此增加百倍以上之鉅額運輸成本支 出。
⒉實務上，不同地區之貨櫃集散業者所能提供之服務範圍， 實係受到「航線分佈」狀況之影響。復依前審證人吳哲榮 之證述可知，貨櫃集散業者經營之航線各有所異，無論交 易相對人為貨主或海運承攬運送業者，均受經營航線差異 之拘束，無法任意跨區隨意轉換交易對象，故不同區域間 之貨櫃集散業者就3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械 費之替代關係顯非相同，是本件地理市場自無定位為全國 之可能。
⒊相關文獻統計分析亦顯示，臺北港縱投入貨櫃碼頭營運， 臺中港分配比例卻仍然提升，未受到任何影響，足證各地 區之貨櫃集散站亦不因他地區競爭者增加，而影響其服務 量，在在證明本件交易相對人實無法跨區易地選擇或轉換 其他交易對象。
⒋被告固提出財政部關務署函覆之貨主清單，主張原告之交 易相對人分布於全國云云。惟該貨主清單實係乙證6財政 部關務署函文附件，又觀諸乙證6函覆內容有如下記載： 「主旨：關於函請提供案關貨櫃集散站業者於103年8月15 日及同年9月5日之出口人資料及其交易相對人是否遍及北 、中、南部乙案，復請查照。」可知被告去函財政部關務 署之函詢問題顯未區別原告經營之不同服務項目，非僅限 於原處分涉及之「三噸以下CFS出口貨物機械使用服務」 以為調查，故無論就乙證6或乙證26之財政部關務署函覆 結果，均無從證明原告就「三噸以下CFS出口貨物機械使 用服務」之交易相對人所在地範圍為何。
（四）原處分計算本件市場占有率基礎錯誤，就營業額及CFS出 口運量之數額亦未詳實說明，無足證明原告恢復收取系爭 費用已確實影響市場功能：
⒈按聯合行為是否達到「足以影響市場功能」之程度，一般 係以「質」與「量」之標準綜合判斷之，其中，所謂「量 」之標準，主要係以參與聯合行為事業之數目及聯合行為 之市占率為具體指標。至於市場占有率之計算，則依公平 法施行細則第4條規定。準此，計算市場占有率時，自應 先就特定商品或服務界定出特定市場範圍，再就事業販售 特定商品或服務占該市場之銷售比例予以計算。 ⒉原處分就市場占有率，逕以全部貨櫃集散者業者計算，顯 然錯誤計估本件市占率；復未敘明原告等21家業者恢復收 取系爭費用各別營業額及CFS出口運量，亦未詳實說明全
國貨櫃集散站之營業額及CFS出口運量多寡，致原告無從 認定其所指市場占有率八成之計算依據究係從何而來，更 使原告無法確認原處分計算之市場占有率是否已排除已先 行恢復收取之臺中地區3家（註：實為4家，詳如下述）貨 櫃場業者，顯然不足證明原告之行為已達於市場功能之影 響。
⒊而被告既已自承其於原處分作成前，均無任何相關數據可 單獨區分3噸以下CFS出口貨物貨櫃集散服務市場而計算本 件市場占有率，顯無法適切計算原告就3噸以下CFS出口貨 物貨櫃集散服務提供量於整體市場之比重，是原處分之作 成顯有違法重大瑕疵，應予撤銷。
（五）原告係因自101年起不堪各項經營成本上漲，於101年5月2 5日寄發之電子郵件向客戶說明擬回復收取系爭費用，且 未曾參與102年12月10日、103年2月26日貨櫃儲運協會之 會後討論，益徵原告基於市場環境因素變化，於原處分認 定之時點前，即已基於經濟理性恢復收取系爭費用，是原 處分逕認原告有聯合行為合意，顯有認定事實未憑證據之 違誤。至於原告將恢復收取之時點，自提前自103年9月1 日提前至同年7月7日，係因原告開發系統建置作業提早完 成。
（六）原處分不僅依未依公平法施行細則第36條規定，說明其裁 處原告295萬元之具體計算方式，就所得利益之認定亦未 以原告所收取之系爭費用為限，顯有認定事實錯誤、裁量 濫用或違反比例原則之違法，應予撤銷：
⒈原處分僅概括泛稱「被處分人等違法動機、目的可責性高 且預期之不當利益高」云云，未就原告有何違法動機、目 的可責性、預期利益分辨其情節詳予論述，況原處分如擬 以所得利益為其裁罰依據，本應以原告所收取之系爭費用 為限；是其以全體被處分人之概括論述以為評價，逕以5 億元為不同營業額之間距單位，致其認定之營業額級距範 圍過大，無法適切定性原告及他公司間之事業之規模、經 營狀況及其市場地位，違反公平法施行細則第36條規定， 而有裁量怠惰、裁量濫用及違反比例原則之違法。 ⒉而「影響市場功能與否」本即為原處分裁處依據之構成要 件之一；則原處分再以「影響市場供需功能」為其裁處之 審酌依據，顯係以同一事由重複評價。
⒊依公平法施行細則第36條、行政罰法第18條規定，本件所 得利益應採「淨額」計算，故於營業收入外，尚應扣除營 業成本、行政管理成本等費用，方得正確計算銷售利益； 原處分逕以「出口倉儲業務總營業額」、「CFS出口貨物
裝卸搬運機械使用費總金額」，遽為裁罰數額之審酌基準 ，有適用法律之重大違誤，應予撤銷等語。
參、被告則以：
一、聲明：駁回原告之訴。
二、陳述：
（一）原告等21業者共同決議恢復收取系爭費用，於達成聯合行 為之「合意」後，繼續據以為「相互約束事業活動之行為 」，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之 繼續，應適用修正後之公平交易法，且渠等聯合行為之內 容係屬核心限制價格之聯合行為。
（二）原處分考量交易相對人CFS出口貨物之需求及貨櫃集散站 業者供給服務替代性，將本案市場界定為「貨櫃集散服務 」：
⒈貨櫃場者所得收取前開各種服務費用係源自於早期交通部 曾召集產官學界研討訂定營業營業費率表，並依據79年修 正貨櫃集散站經營業管理規則第19條、第20條規定，先由 貨櫃協會報請交通部核定後，各貨櫃場依上開費率表各費 用項目基準價10%為上、下限，再向各自所屬港務局（現 為航港局）陳報各家營業費率表；但實際上原告等21業者 於103年7月前均未收取3噸以下系爭費用，僅有部分業者 收取3噸以上系爭費用。惟尊重市場自由競爭原則，各業 者理應自行訂定營業費率表，故102年1月30日航業法修正 第46條規定，貨櫃集散站經營業之營業費率表從「報請核 定」改為「報請備查」，並刪除以往營業費率表上、下限 之限制，亦即從102年2月初起各貨櫃場業者可視各自經營 狀況自由訂定營業費率表報請航政機關備查即可。自102 年底臺中地區已有3家貨櫃場業者陸續恢復收取系爭費用 ，而原告等21業者則於102年12月、103年2月間利用餐敘 機會達成本案聯合恢復收取3噸以下系爭費用之合意，並 於103年4月、5月間對外公告擬恢復收取，乃至於103年7 月間北部、中部及南部貨櫃場業者一致恢復收取。 ⒉依公平交易委員會市場界定處理原則第3點第1項及第2點 第2款等規定，界定產品市場時，應考量相關市場交易相 對人之需求替代性為主，故在界定本案產品市場，原處分 主要審視貨主、海運承攬運送業者及船舶運送業者等交易 相對人為出口貨物需求作業流程特性。實務上貨主有出口 貨物需求，與船舶運送業者或海運承攬運送業者簽約，將 出口貨物送入船舶運送業者或海運承攬運送業者指定之貨 櫃集散站，再由貨櫃集散站業者提供卸貨、點收、存倉、 裝（併）櫃、拖車使用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船
等服務，並產生裝卸搬運使用機械費、貨物倉租、裝櫃費 、場內拖車使用費、貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等不同項目 之服務費用，分別由貨主、船舶運送業者或海運承攬運送 業者負擔。而「3噸以上」或「3噸以下」裝卸搬運使用機 械費，對交易相對人而言，僅為滿足該次出口貨物需求使 用貨櫃集散服務中眾多費用之一。貨主、船舶運送業者及 海運承攬運送業者實際上均係透過貨櫃集散站經營業者提 供之「整體貨櫃集散服務」來滿足其貨櫃貨物進出口之需 求.實務上不可能出現交易相對人將同一批出口貨物分別 交由不同之貨櫃集散站經營業者個別提供單項或部分「貨 櫃裝卸費之貨櫃集散服務」、「裝拆櫃費之貨櫃集散服務 」、「裝卸搬運使用機械費之貨櫃集散服務」等服務之情 形，顯然各業者營業費率表上單一收費項目或單一規格尚 不能滿足貨主貨櫃貨物出口需求，此正之所以本案產品市 場不宜再進一步界定成「不同收費項目及不同計費噸數之 貨櫃集散服務」市場。貨主真正需求係為該批貨櫃貨物進 站至出口之一站式貨櫃集散服務，貨主交易成本應視交易 實況合計各項費用項目後加以評估，尚無法僅以3噸以上 或3噸以下出口貨物單項表定系爭費用衡量比較，故在出 口貨物作業流程產生眾多費用中，若僅以3噸以下或3噸以 上系爭費用細分本案產品市場，將無法真實反應本案21家 貨櫃集散站經營業者係以貨物進站到裝船出口之「整體貨 櫃集散服務」彼此競爭之事實。
⒊再以出口作業流程觀察，貨主出口貨物重量乃視每次訂單 需求而定，系爭費用究應如何計費，係依當次買方訂單上 之出口貨物重量計算，當次出口時貨物一經測定重量、即 會依該重量落於各貨櫃場業者之相對應訂價區間計費，不 會改以其他重量區間計費。而貨主之每次出口貨物重量會 隨該次需求內容而改變、並非固定，因此貨主有可能支付 各種噸數相對應之系爭費用，以滿足其「整體貨櫃集散服 務」需求.而不論落於任何區間，貨主自原告等貨櫃場業 者處所取得之裝卸搬運等服務，在內容及性質上並無二致 。
⒋原告等21業者依貨主出口貨物噸數或經營狀況所為之區別 訂價行為，並非其服務內容本質有所不同，何況尚有原告 等多家業者表示此次恢復收取系爭費用乃不分噸數均收取 每計費1噸55元，遑論各家業者噸數計價區間各有異。故 本案若依照各貨櫃場業者營業費率表所載費用項目細分市 場，將形成每一收費項目或每一種規格切割不同產品市場 之不合理結果，對區間相異或互有重疊之情形，亦無法完
整切割界定。
⒌況聯合行為「合意內容之標的」與本案「產品市場」係屬 不同概念，不應加以混淆。公平法所稱的「市場」，並非 單純指一些具有相同特徵的產品或服務之集合（例如單一 收費項目之集合），而是指事業就其所提供的產品或服務 是否會對彼此的競爭產生限制所構成之範圍。而聯合行為 之行為人所合意之標的，往往僅是行為人本身業務經營範 疇內眾多收費項目中之一項或數項，易言之，個別收費項 目通常僅係其「整體服務」內容之一環，而非全部，行為 人亦非僅以此單一收費項目從事競爭，因此「合意內容之 標的」與行為人業務經營範疇所處的產品市場係屬不同概 念，不應逕劃為等號。
⒍縱將本案產品市場界定為3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散 服務市場，因各貨櫃場業者並無各別提供3噸以下及3噸以 上CFS總運量，及其實際收取3噸以下、3噸以上CFS出口貨 物裝卸搬運機械使用費總金額等數據，故並無相關數據可 供分別計算相關市場占有率。
（三）原處分考量交易相對人CFS出口貨物之需求及貨櫃集散站 業者供給服務替代性，將本案產品市場界定為「貨櫃集散 服務」、地理市場界定為「全國」：
⒈依公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則第2點第2 款、第3點第1項等規定，界定產品市場時，應考量相關市 場交易相對人之需求替代性為主，故在界定本件產品市場 ，原處分主要審視貨主、海運承攬運送業者及船舶運送業 者等交易相對人為出口貨物需求作業流程特性。實務上貨 主有出口貨物需求，與船舶運送業者或海運承攬運送業者 簽約，將出口貨物送入船舶運送業者或海運承攬運送業者 指定之貨櫃集散站，再由貨櫃集散站業者提供卸貨、點收 、存倉、裝（併）櫃、拖車使用、存放櫃場、檢櫃至貨物 出站裝船等服務，並產生裝卸搬運使用機械費、貨物倉租 、裝櫃費、場內拖車使用費、貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等 不同項目之服務費用，分別由貨主、船舶運送業者或海運 承攬運送業者負擔。
⒉貨櫃場業者所得收取前開各種服務費用係源自於早期交通 部曾召集產官學界研討訂定「內陸貨櫃集散站經營業營業 費彈性費率表」（下稱營業費率表），並依據79年修正貨 櫃集散站經營業管理規則第19條、第20條規定，先由貨櫃 儲運協會報請交通部核定後，各貨櫃場依照上開費率表各 費用項目基準價10% 為上、下限，再向各自所屬港務局（ 現為航港局）陳報各家營業費率表。惟尊重市場自由競爭
原則，各業者理應自行訂定營業費率表，故102 年1 月30 日航業法修正第46條規定，貨櫃集散站經營業之營業費率 表從「報請核定」改為「報請備查」，並刪除以往營業費 率表上、下限之限制，亦即從102 年2 月起，各貨櫃場業 者可視各自經營狀況，自由訂定營業費率表報請航政機關 備查。
⒊系爭費用係出口貨物進倉使用堆高機搬運所生費用，亦為 貨櫃場業者所得收取費用項目之一，參照原告各自向交通 部航港局陳報備查營業費率表可知，各業者收取系爭費用 依貨主不同貨物重量訂有不同單價區間，而本案「3噸以 上」或「3噸以下」之爭論，僅係貨櫃集散站業者依據貨 主該次出口貨物重量收取不同金額服務費用之計費項目。 實務上之裝卸搬運服務費用究應依何等區間計費，係依當 次買方訂單上之出口貨物重量而定，當次出口時貨物一經 測定重量，即會依該重量落於各貨櫃場業者之相對應訂價 區間計費，而不會改以其他重量區間計費。但貨主之每次 出口貨物重量會隨該次需求內容而改變、並非固定，因此 貨主依實際出口貨物重量須支付之裝卸搬運使用機械費， 可能落於原告等貨櫃業者之任一訂價區間。但不論落於任 何區間，貨主自原告等貨櫃業者處所取得之裝卸搬運等服 務，在內容及性質上並無二致。
⒋而貨主不可能將同一批出口貨物分別交由不同貨櫃集散站 經營業者個別提供「貨櫃裝卸費之貨櫃集散服務」、「裝 拆櫃費之貨櫃集散服務」、「裝卸搬運使用機械費之貨櫃 集散服務」等服務，各業者營業費率表上單一收費項目或 單一規格尚不能滿足貨主「同一批貨櫃貨務從進站至出口 之一站式貨櫃集散服務」，是原處分考量貨櫃集散服務特 性、貨主需求替代性及貨櫃場供給替代性等，爰將本件產 品市場界定為「貨櫃集散服務」。
⒌何況，原處分主文所指聯合行為「合意內容之標的」與本 案「產品市場」係屬不同概念，不應加以混淆。公平法所 稱的「市場」，並非單純指一些具有相同特徵的產品或服 務之集合（例如單一收費項目之集合），而是指事業就其 所提供的產品或服務是否會對彼此的競爭產生限制所構成 之範圍。而聯合行為之行為人所合意之標的，往往僅是行 為人本身業務經營範疇內眾多收費項目中之一項或數項， 易言之，個別收費項目通常僅係其「整體服務」內容之一 環，而非全部，行為人亦非僅以此單一收費項目從事競爭 ，因此「合意內容之標的」與行為人業務經營範疇所處的 產品市場係屬不同概念，不應逕劃為等號。
⒍原告等提供貨櫃集散服務同質性高而極具替代性，只要船 期安排符合貨主交貨期程，配合我國便捷陸路運輸，交易 相對人可以很容易地選擇或轉換至其他提供相同服務之貨 櫃集散站進行交易，並不受北、中、南部區域限制。換言 之，貨主縱使受「航線」及「各港口市場地位不同」因素 影響而將貨物南貨北運、北貨南送，或是中貨南北運，均 表示貨櫃場業者得於所在地區能接收到來自北部、中部及 南部之貨物，此亦與原告等貨櫃業者之出口報單資料所載 貨主名單，及財政部關務署所提供21家貨櫃場之交易相對 人資料均遍及北部、中部及南部相符，均可證明貨櫃業者 在「全國」從事競爭。而主管機關對於原告等21業者經營 貨櫃集散站提供「貨櫃集散服務」並未訂有經營業務區域 之限制。
⒎本件聯合行為之合意內容為價格，惟本件地理市場之界定 ，並非須具體比較聯合行為所造成之價格變動幅度與轉換 成本之高低，而是只要確認價格為貨主作成交易決定時考 量因素之一，且貨主在各區域貨櫃場業者間並無轉換之困 難，則不同區域貨櫃場業者間倘有不同之價格，貨主即有 轉換之可能性。事實上出口貨物交易費用項目眾多、成本 結構複雜，貨主須合計所有費用項目後，始依據整體議定 之最優惠價格選擇交易對象，其中任一費用項目均為貨主 之交易決定考量因素。再從另一角度而言，於其他費用或 成本未予變動之狀況下，單一費用變動自然會影響貨主之 交易決定。
⒏多家貨櫃場業者表示單一貨櫃業者倘獨自調漲系爭費用， 貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，亦有貨主表示若僅是各 別或少數貨櫃場業者恢復系爭費用，曾經考慮轉換與船舶 運送業者有合作且未收取該項費用之其他貨櫃場交易，只 是原告等21業者一致於103 年4 月、5 月間公告擬恢復系 爭費用，並於103 年7 月後北部、中部或南部地區之貨櫃 場業者均一律恢復收取系爭費用，致貨主無法以轉換貨櫃 場方式避免支付該費用等語。又考量海運作業實務特性， 貨主必須提早洽定航線、安排船期及貨物進倉等事宜，故 對於恢復收費等價格變動事項，須相當期間始能反映出轉 換狀況。原告等21業者於102 年12月、103 年2 月間利用 餐敘機會達成聯合恢復收取系爭費用之合意、並於103 年 4月、5 月間對外公告擬恢復收取，至103 年7 月間北部 、中部及南部貨櫃業者一致恢復收取系爭費用，其時點僅 相隔數月，導致貨主無法及時因應，已實質限制交易相對 人轉換交易對象。故不論本件產品市場是否限於3 噸以下
CFS出口貨物之貨櫃集散服務，原告等實施系爭聯合行為 均足以影響市場供需功能。至於原告主張應依航線界定地 理市場，係將市場界定時可能參考之因素之一過度放大。（四）原告等21業者聯合收取系爭費用之行為，足以影響市場供 需功能：
⒈原告等21業者利用貨櫃協會會後餐敘機會共同討論決議恢 復收取系爭費用，該「價格聯合行為」符合「質之標準」 。
⒉徵諸「量」之標準來檢視影響市場供需功能之嚴重程度， 為能真實反映貨櫃集散站經營業者在所屬市場下之市場力 ，事業同時經營北部、中部或南部之貨櫃集散站業務應一 併計入，且原告等21業者共同決議於103年7月間一致恢復 收取系爭費用後，已是北部、中部、南部地區貨櫃場業者 均恢復收取系爭費用，亦即全國各地貨主使用貨櫃集散服 務均須負擔系爭費用。尤其對中部地區貨主而言，於系爭 聯合行為發生前，尚可選擇無須繳納系爭費用港口出口， 但於本案聯合行為發生後，全國均恢復收取系爭費用，致 貨主不論從哪一區域進行交易都必須繳納系爭費用。是原 處分分別以全國獲航政主管機關許可經營貨櫃集散站業務 事業家數、全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量為分母 ，以原告與其他被處分人家數、營業額及CFS運量總和為 分子計算市場占有率，分別達6成及8成以上，系爭「價格 聯合行為」以人力方式破壞市場自由競爭機制，確實足以 影響市場供需功能。
⒊縱將本件產品市場界定為3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散 服務市場，因各貨櫃業者並無各別提供3噸以下、3噸以上 CFS總運量，及其實際收取3噸以下、3噸以上CFS出口機械 使用費總金額等數據，故並無相關數據可供分別計算案關 之市場占有率。
（五）原處分業已依據公平法第40條第1項、同法施行細則第36 條規定，審酌系爭聯合行為所影響者為「全國貨櫃集散服 務市場」，屬核心惡質卡特爾之價格聯合行為，其違法動 機、目的可責性高且預期之不當利益高，且渠等占全國貨 櫃集散服務市場之營業額及CFS出口年運量8成以上，考量 原告初次違法，且個別貨櫃集散站業者營業額及不法利益 仍有差異，並衡酌被告調查過程中原告並未坦承說明討論 恢復收費之實際運作情形，復原告雖有參與系爭聯合行為 ，但非主導者等情，以各貨櫃場業者提供之103年營業額 、出口CFS總運量及實際收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使 用費總金額、自103年7月至104年6月恢復收取之「3噸以
下」及「3噸以上」系爭費用，及原告104年4月13日、同 年9月25日函覆提供之數據等資料為據，裁處原告295萬元 罰鍰，無裁量濫用或違反比例原則。至於原告之行為對於 市場是否果真產生實際影響及其危害之程度，屬於公平法 施行細則第36條之罰鍰裁處考量因素，殊無原告所謂重複 評價之情形等語，資為抗辯。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有交通部83年7月13函（見本院卷1第385、3 86頁）、貨櫃儲運協會103年4月30日函（見同上卷第382、3 83頁）、原告等21業者陳報交通部營業費率表（見同上卷第 340至381頁）、航港局103年12月4日同意備查函及所附原告 營業費率表（見原處分卷3卷第15至17頁）、原告公告（見 同上卷第21頁）、原處分（見前審卷第103至146頁）等件附 卷可稽（註：原處分卷1、2為本院107年度訴更一字第4142 、46、47、48、53、54、64、65號案件共同之處分卷，原處 分卷3為個別案件之卷宗），洵堪認定。經核兩造之陳述， 本件爭點厥為：(一)原告等21業者有無為聯合行為之合意？ (二)本件系爭費用涉及之產品市場及地理市場範圍為何？( 三)被告以原處分命原告等21業者自處分書送達之次日起， 應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁罰原告 295萬元，是否合法有據？
伍、本院之判斷：
一、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第 3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本 院在此個案中，自應受發回判決所表示個案法律意見之拘束 ，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。本件最 高行政法院107年度判字第268號判決業已指明：公平法所規 範之聯合行為，應包括事業間之「合意」與事業間「相互約 束事業活動之行為」在內，其裁罰基礎自非僅以事業之違法 聯合行為「合意」本身為斷，是事業間於達成聯合行為之「 合意」後，並基此「合意」繼續為「相互約束事業活動之行 為」者，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態 之繼續。故縱使於公平法修正前即實施繼續性之聯合行為， 苟其行為終了係在法律修正變更後，則該整體之繼續性聯合 行為應適用修正後公平法之規定。查原告等21業者利用貨櫃 儲運協會於102年12月10日及103年2月26日召開第13屆第6次 及第7次理監事聯席會議之會後餐敘，達成聯合恢復收取系 爭費用之合意，並約定同在103年4月底5月初為公告、且自1 03年7月初統一收取，繼續收取至被告於105年4月22日為原
處分止（詳如下述）。則原告等21業者於公平法修正前達成 達成恢復收取系爭費用之合意，於104年2月4日公平法修正 時，該聯合行為仍繼續中，故本件應適用修正後之公平法， 核先敘明。
二、次按為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭， 促進經濟之安定與繁榮，制定有公平法。104 年2 月4 日修 正公布之公平法第4 條規定：「本法所稱競爭，指2 以上事 業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件 ，爭取交易機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市 場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。 」第14條規定：「（第1 項）本法所稱聯合行為，指具競爭 關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意 ，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、 交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足 以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2 項 ）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡 ，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第3 項）聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成 本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推 定之。（第4 項）第2 條第2 項之同業公會或其他團體藉章 程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業 活動之行為，亦為本法之聯合行為。」第15條第1 項規定： 「事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體 經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：…… 」第40條第1 項規定：「主管機關對於違反第9 條、第15條 、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為 或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5 千萬元以 下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施 者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施， 並按次處新臺幣20萬元以上1 億元以下罰鍰，至停止、改正 其行為或採取必要更正措施為止。」準此可知，凡處於同一 產銷階段之競爭事業彼此間有以契約、協議或其他方式，就 商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、 交易地區或其他相互約束事業活動之行為，為共同決定之合 意，致影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，即構成 公平法第14條所定之聯合行為。其要件有四：(一)聯合行為 之主體，須為二以上彼此具競爭關係之同一產銷階段事業。 所謂「具競爭關係之事業」，指事業所提供之商品或服務， 在功能、特性、用途及價格條件上，對需求者而言，屬於相 同價值，而具有高度之替代可能性，使需求者以選擇，因而
彼此在爭取需求者與之交易之過程中，形成競爭關係。(二) 聯合行為之基礎，為契約、協議或其他方式之合意。(三)聯 合行為合意之內容，為共同決定商品或服務之價格、數量、 技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事 業活動之行為。(四)聯合行為之作用或效果，須足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者。所謂「足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者」，指參與聯合行為 之事業所形成之市場力量，由於其彼此限制競爭之結果，將 使其交相相對人之選擇可能性受到相當程度之減損，因而對 市場競爭有所損害而言。又既稱「足以」影響市場功能，解 釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上有影響市場供需功 能之危險為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要， 是聯合行為所要求之限制競爭效果的程度，僅具危險性即足 最高行政法院107 年判字第511 號判決參照）。另聯合行為 中之一致性行為，常與寡占市場中有意識之平行行為（或稱 價格追隨行為）混淆，前者係因事業間在主觀上有採行特定 共識行為之合意，並基此合意而採行相同之共識行為，以致 外觀上存在一致之市場行為；後者係指事業彼此間並沒有主 觀意思聯絡，而源於客觀之市場結構，於市場上因一事業採 取行動後，其他事業亦隨之跟進，造成外觀上同一形式之行
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