臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第54號
109年2月13日辯論終結
原 告 東亞運輸倉儲股份有限公司
代 表 人 歐聲源（董事長）
訴訟代理人 陳家輝 律師
周宇修 律師
李郁婷 律師
被 告 公平交易委員會
代 表 人 黃美瑛（主任委員）
訴訟代理人 郭安琪
沈立委
孫綺君
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年4月
22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，經最高行政法院
發回本院更審，本院判決如下：
主 文
原處分關於原告部分撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
原告與如附表除編號2 （為原告自身）所示之貨櫃儲運業者 （下稱貨櫃業者，總稱為原告等21業者）共同決定，自民國 103 年7 月間聯合恢復收取3 噸以下CFS 出口貨物裝卸搬運 使用機械費，每計費噸新臺幣（下同）55元（下稱CFS 出口 機械使用費，其中就3 噸以下部分稱系爭費用），並請中華 民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）以103 年4 月 30日(103) 櫃協宇字第029 號函（下稱103 年4 月30日函） 檢附所屬貨櫃場會員將於103 年7 月恢復收取系爭費用之函 文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人 、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被告接 獲檢舉後調查，據以認定原告等21業者共同決定自103 年7 月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為， 足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法（ 下稱公平法）第15條第1 項規定，以原處分命原告等21業者 自處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用 之違法行為，並裁罰原告1,300 萬元。原告不服，提起行政
訴訟，經本院以105 年度訴字第954 號判決（下稱原判決） 駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，案經最高行政法院以 107 年度判字第267 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審 理。
貳、本件原告主張：
一、聲明：原處分關於原告部分撤銷。
二、陳述：
（一）原告恢復收取系爭費用，實因貨運裝卸業務已虧損多年， 原告人除倉儲業務外尚包含運輸業務，惟就近年倉儲與運 輸業務皆因各項成本高漲，原告於楊梅站貨櫃場主要以出 口作業為主之倉儲業務更是長期虧損。前又得知臺中收取 系爭費用有成，故經考量公司業務永續經營、持續提供服 務品質及該收費內部作業建置期間後，擬於103 年7 月8 日恢復收取，原告未與訴外人等有任何合意。
（二）原處分將「地理市場」界定為全國，顯屬違法認定： ⒈我國貨運實務係由海運承攬運送業者與貨主或託運人進行 交易行為後，海運業者或海運承攬運送業者決定委託何者 進行貨櫃運輸與物流倉儲，故貨主或託運人並非貨運倉儲 公司之直接交易相對人。而事實上，出口貨物貨櫃之集散 地點通常並非交易相對人容易選擇或轉換交易對象，理由 包括下列各種因素：⑴港口天然條件因素及商船大型化之 因素，如貨物本就應至高雄港出口，無論其出貨人所處何 處，不可能也無法至北部出口。是以，各個港口與商船間 天然或氣侯、商船規模等實際因素，而受有集散地區與港 口之限制，而非隨意可移轉集散地點，更無因恢復費用收 取而有交易相對人改變交易區域之情形發生；⑵出口貿易 商與其下游供應商之合約限制。被告以財政部關務署所提 供103年8月5日、9月5日報關資料主張本件地理市場為全 國，然僅以2日之資料，欲證明近兩年間之違章期間皆與 該2日相同，顯然有以偏概全的合成謬誤，且該份報關資 料所臚列者為貨主，並非皆為原告之交易相對人，且貨主 地址亦無法與貨主貨物所在地劃上等號，從而被告以貨主 所在地論證本件之地理市場，亦顯有違誤。
⒉貨（船）主若轉移櫃場，所需考量的成本絕非以機械使用 費一項，亦非以機械使用費之成本為主要考量；以系爭費 用每CBM 55元計算，若以一般性貨物而言，1 CBM約12箱 ，每箱內假設有12件貨物，原告徵收之機械使用費平均到 每件貨物時，一件僅收取約0.38元，佔貨價價格比例極低 。且若貨（船）主因此將原欲進儲原告之貨物自臺北移至 高雄，貨主可能需多額外負擔5,000元以上之貨車費，此
費用平均分攤至上述貨物每件需增加34.7，所增加成本高 達91倍之多。是以，因「北貨南送」存在成本增加的問題 ，對貨主而言，收取系爭費用並不存在轉單之誘因。復觀 諸更原證1之3份數據（102年4月至105年4月、五堵站及楊 梅站出口至各港口貨量及比例），可知地理位置遠近顯著 影響出貨方式。
⒊如以「全國」為地理市場之界定，表示業者擔憂單一地區 恢復收費將會造成影響，則各業者間應該是合意一起恢復 「全國」之收費，方能達到限制競爭之效果。如僅恢復一 定地區之收費，不就反而造成轉單效應之業績衝擊。原處 分認為原告恢復收取系爭費用之情形將造成轉單效應之情 形，不正恰恰表示原告並無從事限制競爭之「全國」聯合 行為，方才造成交易相對人於不同地區間之轉單現象。故 原處分將聯合行為之地理市場界定為全國，卻復又認定原 告於北部地區恢復收取系爭費用之行為符合聯合行為，兩 者間存在明顯之邏輯矛盾。況且，原告自身位於北部與南 部之貨櫃場是否恢復收取系爭費用之政策判斷與決定亦不 相同，被告仍以「全國」為地理市場，認定本件「地區」 之合意行為為聯合行為，顯有違誤。
（三）原處分之裁罰流於恣意，且被告並無積極舉證各業者間裁 罰額度極為懸殊之情況，顯有違反公平交易法施行細則第 36條之裁量濫用與違反比例原則、有利不利一體注意原則 、不當連結禁止原則：
⒈原告等21業者之「違法之動機」、「違法之目的」、「預 期之不當利益」、「交易秩序之危害程度」、「違法行為 之持續期間」、「違法類型」、「違法次數」、「間隔時 間」與「應受責難程度」等條件，就被告之認定而言皆係 相同，何以各家業者間遭受之裁罰金額有數倍，甚至百倍 之極為懸殊之差異，未見被告提出具體說明。再者，原告 對於被告於調查過程中之各種要求，包括調查性質之陳述 意見與資料調取，皆相當配合。被告認定原告之規模較大 ，獲利較豐，並無提出積極之具體證據佐證，遑論原告收 取之系爭費用乃合法之經營行為，竟遭被告據此作為獲利 計算之基礎，顯然構成判斷瑕疵與裁量濫用。
⒉系爭費用既係指提供「3噸以下」CFS出口機械使用費，則 被告審酌原告等獲利情形，自應以原告收取「3噸以下」 CFS出口貨物之系爭費用為限，則被告將原告於103年7月 至104年6月所收取之「3噸以上」CFS出口機械使用費一併 計入其所得利益，認事用法顯有違誤。
⒊公平法施行細則第36條所稱「因違法行為所得利益」既與
行政罰法第18條第2項相類，則解釋上，所謂的「所得利 益」亦應依照前述淨額主義，解釋為須扣除成本後方屬於 所得利益。原處分並未扣除原告裝卸貨之成本，逕以營業 額認定原告有巨額不法利益，與上開施行細則第36條意旨 有違。
⒋依據被告整理之罰鍰說明彙整表可知，其僅是將所有序位 和加總後再排序，即決定原告等21業者之罰鍰金額排名， 顯不符合具體事實，更無從通過比例原則之檢驗。又上開 彙整表以不在前揭施行細則第36條所列之7款事由之其他 因素，作為斟酌罰鍰額度之依據，亦有違誤等語。參、被告則以：
一、聲明：駁回原告之訴。
二、陳述：
（一）原告等21業者共同決議恢復收取系爭費用，於達成聯合行 為之「合意」後，繼續據以為「相互約束事業活動之行為 」，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之 繼續，應適用修正後之公平交易法，且渠等聯合行為之內 容係屬核心限制價格之聯合行為。
（二）原處分考量交易相對人CFS 出口貨物之需求及貨櫃集散站 業者供給服務替代性，將本案產品市場界定為「貨櫃集散 服務」、地理市場界定為「全國」：
⒈依公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則（下稱市 場界定處理原則）第2點第2款及第3點第1項等規定，界定 產品市場時，應考量相關市場交易相對人之需求替代性為 主，故在界定本件產品市場，原處分主要審視貨主、海運 承攬運送業者及船舶運送業者等交易相對人為出口貨物需 求作業流程特性。實務上貨主有出口貨物需求，與船舶運 送業者或海運承攬運送業者簽約，將出口貨物送入船舶運 送業者或海運承攬運送業者指定之貨櫃集散站，再由貨櫃 集散站業者提供卸貨、點收、存倉、裝（併）櫃、拖車使 用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船等服務，並產生裝卸 搬運使用機械費、貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使用費、 貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等不同項目之服務費用，分別由 貨主、船舶運送業者或海運承攬運送業者負擔。 ⒉貨櫃場業者所得收取前開各種服務費用係源自於早期交通 部曾召集產官學界研討訂定「內陸貨櫃集散站經營業營業 費彈性費率表」（下稱營業費率表），並依據79年修正貨 櫃集散站經營業管理規則第19條、第20條規定，先由貨櫃 儲運協會報請交通部核定後，各貨櫃場依照上開費率表各 費用項目基準價10% 為上、下限，再向各自所屬港務局（
現為航港局）陳報各家營業費率表。惟尊重市場自由競爭 原則，各業者理應自行訂定營業費率表，故102 年1 月30 日航業法修正第46條規定，貨櫃集散站經營業之營業費率 表從「報請核定」改為「報請備查」，並刪除以往營業費 率表上、下限之限制，亦即從102 年2 月起，各貨櫃場業 者可視各自經營狀況，自由訂定營業費率表報請航政機關 備查。
⒊系爭費用係出口貨物進倉使用堆高機搬運所生費用，亦為 貨櫃場業者所得收取費用項目之一，參照原告各自向交通 部航港局陳報備查營業費率表可知，各業者收取系爭費用 依貨主不同貨物重量訂有不同單價區間，而本案「3噸以 上」或「3噸以下」之爭論，僅係貨櫃集散站業者依據貨 主該次出口貨物重量收取不同金額服務費用之計費項目。 實務上之裝卸搬運服務費用究應依何等區間計費，係依當 次買方訂單上之出口貨物重量而定，當次出口時貨物一經 測定重量，即會依該重量落於各貨櫃場業者之相對應訂價 區間計費，而不會改以其他重量區間計費。但貨主之每次 出口貨物重量會隨該次需求內容而改變、並非固定，因此 貨主依實際出口貨物重量須支付之裝卸搬運使用機械費， 可能落於原告等貨櫃業者之任一訂價區間。但不論落於任 何區間，貨主自原告等貨櫃業者處所取得之裝卸搬運等服 務，在內容及性質上並無二致。
⒋而貨主不可能將同一批出口貨物分別交由不同貨櫃集散站 經營業者個別提供「貨櫃裝卸費之貨櫃集散服務」、「裝 拆櫃費之貨櫃集散服務」、「裝卸搬運使用機械費之貨櫃 集散服務」等服務，各業者營業費率表上單一收費項目或 單一規格尚不能滿足貨主「同一批貨櫃貨務從進站至出口 之一站式貨櫃集散服務」，是原處分考量貨櫃集散服務特 性、貨主需求替代性及貨櫃場供給替代性等，爰將本件產 品市場界定為「貨櫃集散服務」。
⒌何況，原處分主文所指聯合行為「合意內容之標的」與本 案「產品市場」係屬不同概念，不應加以混淆。公平法所 稱的「市場」，並非單純指一些具有相同特徵的產品或服 務之集合（例如單一收費項目之集合），而是指事業就其 所提供的產品或服務是否會對彼此的競爭產生限制所構成 之範圍。而聯合行為之行為人所合意之標的，往往僅是行 為人本身業務經營範疇內眾多收費項目中之一項或數項， 易言之，個別收費項目通常僅係其「整體服務」內容之一 環，而非全部，行為人亦非僅以此單一收費項目從事競爭 ，因此「合意內容之標的」與行為人業務經營範疇所處的
產品市場係屬不同概念，不應逕劃為等號。
⒍原告等提供貨櫃集散服務同質性高而極具替代性，只要船 期安排符合貨主交貨期程，配合我國便捷陸路運輸，交易 相對人可以很容易地選擇或轉換至其他提供相同服務之貨 櫃集散站進行交易，並不受北、中、南部區域限制。換言 之，貨主縱使受「航線」及「各港口市場地位不同」因素 影響而將貨物南貨北運、北貨南送，或是中貨南北運，均 表示貨櫃場業者得於所在地區能接收到來自北部、中部及 南部之貨物，此亦與原告等貨櫃業者之出口報單資料所載 貨主名單，及財政部關務署所提供21家貨櫃場之交易相對 人資料均遍及北部、中部及南部相符，均可證明貨櫃業者 在「全國」從事競爭。而主管機關對於原告等21業者經營 貨櫃集散站提供「貨櫃集散服務」並未訂有經營業務區域 之限制。
⒎本件聯合行為之合意內容為價格，惟本件地理市場之界定 ，並非須具體比較聯合行為所造成之價格變動幅度與轉換 成本之高低，而是只要確認價格為貨主作成交易決定時考 量因素之一，且貨主在各區域貨櫃場業者間並無轉換之困 難，則不同區域貨櫃場業者間倘有不同之價格，貨主即有 轉換之可能性。事實上出口貨物交易費用項目眾多、成本 結構複雜，貨主須合計所有費用項目後，始依據整體議定 之最優惠價格選擇交易對象，其中任一費用項目均為貨主 之交易決定考量因素。再從另一角度而言，於其他費用或 成本未予變動之狀況下，單一費用變動自然會影響貨主之 交易決定。
⒏多家貨櫃場業者表示單一貨櫃業者倘獨自調漲系爭費用， 貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，亦有貨主表示若僅是各 別或少數貨櫃場業者恢復系爭費用，曾經考慮轉換與船舶 運送業者有合作且未收取該項費用之其他貨櫃場交易，只 是原告等21業者一致於103 年4 月、5 月間公告擬恢復系 爭費用，並於103 年7 月後北部、中部或南部地區之貨櫃 場業者均一律恢復收取系爭費用，致貨主無法以轉換貨櫃 場方式避免支付該費用等語。又考量海運作業實務特性， 貨主必須提早洽定航線、安排船期及貨物進倉等事宜，故 對於恢復收費等價格變動事項，須相當期間始能反映出轉 換狀況。原告等21業者於102 年12月、103 年2 月間利用 餐敘機會達成聯合恢復收取系爭費用之合意、並於103 年 4月、5 月間對外公告擬恢復收取，至103 年7 月間北部 、中部及南部貨櫃業者一致恢復收取系爭費用，其時點僅 相隔數月，導致貨主無法及時因應，已實質限制交易相對
人轉換交易對象。故不論本件產品市場是否限於3 噸以下 CFS出口貨物之貨櫃集散服務，原告等實施系爭聯合行為 均足以影響市場供需功能。至於原告主張應依航線界定地 理市場，係將市場界定時可能參考之因素之一過度放大。（三）原告等21業者聯合收取系爭費用之行為，足以影響市場供 需功能：
⒈原告等21業者利用貨櫃協會會後餐敘機會共同討論決議恢 復收取系爭費用，該「價格聯合行為」符合「質之標準」 。
⒉徵諸「量」之標準來檢視影響市場供需功能之嚴重程度， 為能真實反映貨櫃集散站經營業者在所屬市場下之市場力 ，事業同時經營北部、中部或南部之貨櫃集散站業務應一 併計入，且原告等21業者共同決議於103年7月間一致恢復 收取系爭費用後，已是北部、中部、南部地區貨櫃場業者 均恢復收取系爭費用，亦即全國各地貨主使用貨櫃集散服 務均須負擔系爭費用。尤其對中部地區貨主而言，於系爭 聯合行為發生前，尚可選擇無須繳納系爭費用港口出口， 但於本案聯合行為發生後，全國均恢復收取系爭費用，致 貨主不論從哪一區域進行交易都必須繳納系爭費用。是原 處分分別以全國獲航政主管機關許可經營貨櫃集散站業務 事業家數、全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量為分母 ，以原告與其他被處分人家數、營業額及CFS運量總和為 分子計算市場占有率，分別達6成及8成以上，系爭「價格 聯合行為」以人力方式破壞市場自由競爭機制，確實足以 影響市場供需功能。
⒊縱將本件產品市場界定為3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散 服務市場，因各貨櫃業者並無各別提供3噸以下、3噸以上 CFS總運量，及其實際收取3噸以下、3噸以上CFS出口機械 使用費總金額等數據，故並無相關數據可供分別計算案關 之市場占有率。
（四）至於本件罰鍰裁量，原處分業已依公平法第40條第1 項、 同法施行細則第36條規定，綜合考量原告等21業者於103 年7 月間共同恢復收取系爭費用，包含過去未收取3 噸以 上費用之業者，亦同時恢復收取3 噸以上CFS 出口貨物裝 卸搬運使用費，系爭聯合行為所影響者為「全國貨櫃集散 服務市場」，屬核心惡質卡特爾之價格聯合行為，其違法 動機、目的可責性高，且預期之不當利益高，渠等占全國 貨櫃集散服務市場之營業額及CFS 出口年運量8 成以上， 考量原告初次違法，且個別貨櫃集散站業者營業額及不法 利益仍有差異，並衡酌被告調查過程中是否坦承說明討論
恢復系爭費用之實際運作情形，復原告參與基隆報關公會 協商代收事宜，為積極促成聯合行為者等情，以各貨櫃業 者提供之103 年營業額、出口CFS 總運量，及實際收取CF S 出口機械使用費總金額，及原告104 年4 月10日、同年 9 月24日函覆提供之數據等資料為據，裁處原告1,300 萬 元罰鍰，並無裁罰濫用或逾越比例原則。另公平法施行細 則第36條審酌原告違法行為預期之不當利益乃一種危害之 概算，非如原告所主張應扣除3 噸以上CFS 費用之營運成 本及應以淨利計算，併予敘明等語，資為抗辯。四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有交通部83年7月13日交航（83）字第01986 1 號函（下稱83年7 月13日函，見本院卷1 第345 、346 頁 ）、貨櫃儲運協會103 年4 月30日函（見同上卷第342、343 頁）、原告等21業者陳報交通部營業費率表（見同上卷第30 0至341頁）、航港局103年9月17日同意備查函及所附原告營 業費率表（見原處分卷3卷第10至13頁）、原告公告（見同 上卷第6頁）、原處分（見前審卷第24至67頁）等件附卷可 稽（註：原處分卷1、2為本院107年度訴更一字第41、42、4 6、47、48、53、54、64、65號案件共同之處分卷，原處分 卷3為個別案件之卷宗），洵堪認定。經核兩造之陳述，本 件爭點厥為：(一)原告等21業者有無為聯合行為之合意？( 二)本件系爭費用涉及之產品市場及地理市場範圍為何？(三 )被告以原處分命原告等21業者自處分書送達之次日起，應 立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁罰原告1, 300萬元，是否合法有據？
伍、本院之判斷：
一、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第 3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本 院在此個案中，自應受發回判決所表示個案法律意見之拘束 ，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。本件最 高行政法院107年度判字第268號判決業已指明：公平法所規 範之聯合行為，應包括事業間之「合意」與事業間「相互約 束事業活動之行為」在內，其裁罰基礎自非僅以事業之違法 聯合行為「合意」本身為斷，是事業間於達成聯合行為之「 合意」後，並基此「合意」繼續為「相互約束事業活動之行 為」者，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態 之繼續。故縱使於公平法修正前即實施繼續性之聯合行為， 苟其行為終了係在法律修正變更後，則該整體之繼續性聯合 行為應適用修正後公平法之規定。查原告等21業者利用貨櫃
儲運協會於102年12月10日及103年2月26日召開第13屆第6次 及第7次理監事聯席會議之會後餐敘，達成聯合恢復收取系 爭費用之合意，並約定同在103年4月底5月初為公告、且自1 03年7月初統一收取，繼續收取至被告於105年4月22日為原 處分止（詳如下述）。則原告等21業者於公平法修正前達成 達成恢復收取系爭費用之合意，於104年2月4日公平法修正 時，該聯合行為仍繼續中，故本件應適用修正後之公平法， 核先敘明。
二、次按為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭， 促進經濟之安定與繁榮，制定有公平法。104 年2 月4 日修 正公布之公平法第4 條規定：「本法所稱競爭，指2 以上事 業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件 ，爭取交易機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市 場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。 」第14條規定：「（第1 項）本法所稱聯合行為，指具競爭 關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意 ，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、 交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足 以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2 項 ）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡 ，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第3 項）聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成 本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推 定之。（第4 項）第2 條第2 項之同業公會或其他團體藉章 程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業 活動之行為，亦為本法之聯合行為。」第15條第1 項規定： 「事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體 經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：…… 」第40條第1 項規定：「主管機關對於違反第9 條、第15條 、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為 或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5 千萬元以 下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施 者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施， 並按次處新臺幣20萬元以上1 億元以下罰鍰，至停止、改正 其行為或採取必要更正措施為止。」準此可知，凡處於同一 產銷階段之競爭事業彼此間有以契約、協議或其他方式，就 商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、 交易地區或其他相互約束事業活動之行為，為共同決定之合 意，致影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，即構成 公平法第14條所定之聯合行為。其要件有四：(一)聯合行為
之主體，須為二以上彼此具競爭關係之同一產銷階段事業。 所謂「具競爭關係之事業」，指事業所提供之商品或服務， 在功能、特性、用途及價格條件上，對需求者而言，屬於相 同價值，而具有高度之替代可能性，使需求者以選擇，因而 彼此在爭取需求者與之交易之過程中，形成競爭關係。(二) 聯合行為之基礎，為契約、協議或其他方式之合意。(三)聯 合行為合意之內容，為共同決定商品或服務之價格、數量、 技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事 業活動之行為。(四)聯合行為之作用或效果，須足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者。所謂「足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者」，指參與聯合行為 之事業所形成之市場力量，由於其彼此限制競爭之結果，將 使其交相相對人之選擇可能性受到相當程度之減損，因而對 市場競爭有所損害而言。又既稱「足以」影響市場功能，解 釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上有影響市場供需功 能之危險為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要， 是聯合行為所要求之限制競爭效果的程度，僅具危險性即足 最高行政法院107 年判字第511 號判決參照）。另聯合行為 中之一致性行為，常與寡占市場中有意識之平行行為（或稱 價格追隨行為）混淆，前者係因事業間在主觀上有採行特定 共識行為之合意，並基此合意而採行相同之共識行為，以致 外觀上存在一致之市場行為；後者係指事業彼此間並沒有主 觀意思聯絡，而源於客觀之市場結構，於市場上因一事業採 取行動後，其他事業亦隨之跟進，造成外觀上同一形式之行 為，因其與聯合行為在客觀上均有一致之市場行為。惟聯合 行為有主觀上之意思聯絡，以及基於合意而有一致之行為， 是其與有意識平行行為最大之區別所在（最高行政法院107 年判字第229號判決參照）。
三、復按「主管機關對於涉有違反本法規定，危害公共利益之情 事，得依檢舉或職權調查處理。」「主管機關依本法調查， 得依下列程序進行：一、通知當事人及關係人到場陳述意見 。二、通知當事人及關係人提出帳冊、文件及其他必要之資 料或證物。三、派員前往當事人及關係人之事務所、營業所 或其他場所為必要之調查。」「受調查者對於主管機關依第 一項規定所為之調查，無正當理由不得規避、妨礙或拒絕。 」公平法第26條、第27條第1 項第3 款、第3 項定有明定。 可知被告為處理有關公平法所定事宜，依照上開規定擁有調 查權，以正確掌握充分之事實，確保行政行為之合法性及公 益之實現。前開行政調查權係在確保特定行政目的之達成， 故調查之方法基本上不受限制，在運用上只要其證據方法具
有合法性及必要性，選擇如何之證據方法屬被告之裁量權限 ，被告得應用盡可掌握之資料來源以判斷事實之存在或不存 在，亦即不違反法律之禁止規定，且合乎比例原則之證據方 法，被告均得裁量運用（最高行政法院87年判字第2793號判 決意旨參照）。本件被告接獲檢舉，為瞭解原告有無前述違 法行而為調查，合乎行政行為前需掌握正確事實之要求；而 被告調查時，派員前往有關團體或事業之事務所、營業所或 其他場所為必要之調查，並命其提出有關帳冊、文件等資料 或證物，揆諸前開規定及說明，自屬調查之必要方法。原告 主張被告以部分業者之陳述記錄（乙證18），認其收取系爭 費用將導致南貨北運或北貨南運之情形，其貨櫃集散服務遍 及全國云云，惟調查事實主體為行政法院，而非行政機關， 被告以其他業者未經具結之陳述作為證據，並無證據能力云 云，容有誤會，自不足採。另公平法有關產業、經濟、法律 等層面，事涉專業，被告委請專家學者提供法律意見之專家 意見書，自得為本院所參酌，原告主張其無證據能力云云， 亦無足採。
四、就原告等21業者合意收取系爭費用乙節：（一）經查，貨櫃儲運協會所屬會員原有22家，其中國成國際物 流股份有限公司（下稱國成公司）業於103年底停業，目 前所屬會員尚有營業者計21家（詳如附件所示）；早期交 通部曾召集產官學界研討訂定營業費率表，決議由貨櫃儲 運協會先陳報於交通部核准後，再由各貨櫃場依前開費率 （長榮儲運、中航物流、貿聯企業、臺陽儲運、中國貨櫃 、長春貨櫃、弘貿貨櫃、聯興通運及中央貨櫃等9家公司 ）收取。原告等21業者於102年12月10日及103年2月26日 ，在臺北市豪園飯店，召開第6、7次理監事聯席會議（除 貿聯企業公司2次均未參與；欣隆倉儲及中航物流公司僅 出席102年12月10日會議；友聯儲運、聯興通運及中央貨 櫃公司僅出席103年2月26日會議外，餘均有出席），渠等 利用開會及會後餐敘聚會進行意見溝通之時，討論恢復收 取系爭費用；嗣於103年4月底、5月初將恢復收取系爭費 用之函文、公告予貨櫃儲運協會，由該協會以103年4月30 日函，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、 報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關單位，表達「本倉儲 業者將自103年7月1日起恢復收取CFS出口機械使用費，並 檢附各貨櫃場恢復收取之函文或公告予該等公（協）會， 俾會員順利恢復收取等情，有臺北市進出口商業同業公會 等單位申請調查函、貨櫃儲運協會102年12月10日、103年 2月26日第6、7次理監事聯席會議紀錄、原告等業者公告
及函文、負責人陳述紀錄、營業費率表、貨櫃儲運協會10 3年4月30日函等件附於原處分卷可稽。衡諸原告等21業者 貨櫃儲運協會會員，均有經營貨櫃集散站業務，屬公平法 第2條第1款所稱「公司」，為該條所稱之事業。又原告等 業者因考量資訊系統建置、公告期間等前置作業所需時間 ，認為103年7月為較為可行的時間，因此形成共識並由貨 櫃儲運協會轉達其他會員知悉，此亦有貨櫃儲運協會代理 人（姓名、職稱詳如不可閱覽原處分卷內所載，見原處分 卷2第575至578頁）及多家貨櫃業者代理人陳述在案（詳 如下述）。其中長榮儲運、弘貿貨櫃、友聯儲運、高鳳物 流、新隆儲運、臺陽儲運、中國貨櫃、國成物流、臺北港 貨櫃、環球倉儲、長春貨櫃、聯興通運及中央貨櫃等13家 業者於103年7月1日恢復收取；中航物流及貿聯企業公司 於7月3日恢復收取；台基物流、中華貿易及亞太物流公司 則於7月7日恢復收取；原告為7月8日；大三鴻貨櫃公司為 7月10日；欣隆儲運公司為7月15日。至於收費方式，僅中 央貨櫃公司1家貨櫃場對系爭費用以每計費噸50元計收， 其餘20家業者則以每計費噸55元計收，此有貨櫃儲運協會 103年4月30日函檢附各貨櫃場恢復收取函文及公告等資料 附於原處分卷可稽。可知原告等21業者除有透過聚餐為訊 息交換意思聯絡之事實，亦具有外觀行為之一致性；是原 告等21業者係本件相關市場（詳如下述）之參與者，彼此 具有水平競爭關係，共同決定恢復收取系爭費用，堪以認 定。
（二）原告雖主張與其他貨櫃業者並無聯合行為之合意，其於10 3年7月間恢復收取系爭費用行為僅係價格跟隨行為，並非 聯合行為云云。惟查，原告於102年12月10日及103年2月2 6日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席 會議，會後有參加餐敘，會議及餐敘時有討論恢復收取系 爭費用事宜，為原告執行經理歐彥楷陳稱在卷（見原處分 卷3第1至5頁）。參諸多名貨櫃業者代理人陳稱：⒈友聯 儲運公司代理人蔡侑鋼陳稱：伊擔任董事長特助，本公司 未派人出席102年之理監事會議，伊有參加103年2月26日 及同年5月29日之理監事會議，第1次討論內容沒有印象， 第2次會議時有聽到要恢復收取系爭費用，本公司對此沒 有意見等語（見本院107年度訴更一字第42號案件之原處 分卷3第1至5頁）。⒉中華貿易公司代表人李瑞德陳稱： 伊是公司董事長，貨櫃儲運協會召開之理監事會，102、1 03年間伊去過3次，許明榕每次都會去，再向伊報告，會 議均有討論恢復收取系爭費用，伊公司沒表示意見，亦未
反對，因會議決議要恢復收取，所以本公司配合將擬恢復 收取前揭費用之函文及公告提供協會請渠轉相關進出口、 報關等公會等語（見原處分卷1第304頁，本院107年度訴 更一字第47號案件之原處分卷3第1至4頁）。⒊高鳳物流 公司代理人葉敬德陳稱：伊擔任董事長特助，有於102年1 2月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆 第6、7次理監事聯席會議，於103年2月26日會後有參加餐 敘（見本院107年度訴更一字第46號案件之原處分卷3第1 至5頁）。⒋弘貿倉儲公司代理人郭廷聰陳稱：伊是公司 副總經理，均有參加貨櫃儲運協會102、103年之理監事會 議，每次會議結束用餐時，均有討論恢復收取系爭費用， 最後形成於103年7月初開始收取之共識（見本院107年度 訴更一字第48號案件之原處分卷3第1至5頁）。⒌台基物 流公司代理人蔡肇銘陳稱：伊是公司經理，公司均有派人 參加貨櫃儲運協會102、103年之理監事會議，會員於會後 均有討論恢復收取系爭費用，公司對此未表示意見，也沒 有反對，因為恢復收取對公司有幫助，故決定於103年7月 7日開始恢復收取等語（見本院107年度訴更一字第53號案 件之原處分卷3第1至5頁）。⒍長春貨櫃公司代理人陳百 元陳稱：伊是公司總經理，在協會102年底及103年初的理
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