臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第42號
109年2月13日辯論終結
原 告 友聯儲運股份有限公司
代 表 人 蔡裕明（董事長）
訴訟代理人 郭蔧萱 律師
被 告 公平交易委員會
代 表 人 黃美瑛（主任委員）住同上
訴訟代理人 郭安琪
沈立委
連珮君
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年4月
22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，經最高行政法院
發回本院更審，本院判決如下：
主 文
原處分關於原告部分撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
原告與如附表除編號13（為原告自身）所示之貨櫃儲運業者 （下稱貨櫃業者，總稱為原告等21業者）共同決定，自民國 103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用 機械費，每計費噸新臺幣（下同）55元（下稱CFS出口機械 使用費，其中就3噸以下部分稱系爭費用），並請中華民國 貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）以103年4月30日( 103)櫃協宇字第029號函（下稱103年4月30日函）檢附所屬 貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用之函文或公告， 通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進 出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被告接獲檢舉後調 查，據以認定原告等21業者共同決定自103年7月間聯合恢復 收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃 集散服務供需之市場功能，違反公平交易法（下稱公平法） 第15條第1項規定，以原處分命原告等21業者自處分書送達 之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為， 並裁罰原告170萬元。原告不服，提起行政訴訟，經本院以1 05年度訴字第912號判決（下稱原判決）駁回原告之訴，原 告不服，提起上訴，案經最高行政法院以107年度判字第187 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
貳、本件原告主張：
一、聲明：原處分關於原告部分撤銷。
二、陳述：
（一）被告應排除中部地區業者所經營的貨櫃集散站營業額及CF S貨物出口運量後，重新計算原告等21業者經營3噸以下CF S出口貨物之貨櫃集散服務，所占全國經登記貨櫃集散業 者經營同種服務的比例，始能得知本件收取系爭費用，是 否已達到「足以影響市場功能」之程度。
（二）原告收取系爭費用之價格，係於83年間即由主管機關核定 ，並非於103年7月始與其他業者共同決定；而原告係為正 當反應交易對價關係之市場機制，乃恢復收取系爭費用， 並無預期之不當得利可言。又原告經營3噸以下CFS出口， 係由原告與海運業者或海運承攬運輸業者簽約，由海運業 者或海運承攬運輸業者招攬貨主貨物，再指示貨主或托運 人將貨物運送至指定之原告貨櫃場，亦即係由貨主或托運 人依貨物運送之目的地及到港時間，委由海運承攬運送業 者為其洽定經營該航線之船舶運送業者，之後即依海運業 者或海運承攬運輸業者之指示，將貨物運送至指定之貨櫃 場，進行理貨、併貨及裝櫃等作業，並非貨主先任意擇定 貨櫃場進行裝櫃後，再安排海運運送事宜。且無論是客運 或貨運，各業者實際上均受航線規劃影響，原告恢復收取 系爭費用，並不能影響貨主選擇更換其他貨櫃場業者，對 交易秩序幾無影響或影響甚微。
（三）原告自103年7月恢復收取系爭費用至收受原處分書停止收 費，期間僅1年餘，所得利益5,751,804元，並未扣除營業 成本，故原告經營3噸以下CFS出口貨物之規模及市場地位 甚小。又原告於遭受本件處分前，未曾有違反公平法之紀 錄。且原告於被告處分前均配合調查、提供資料、態度良 好，收到處分書後立即停止收費。準此，被告未依行政罰 法第18條第1項、公平法施行細則第36條等規定，提出裁 處之具體計算方式，並給予原告限期令停止、改正或採取 必要更正措施之機會，即貿然施以重罰170萬元，實屬過 苛，有違比例原則等語。
參、被告則以：
一、聲明：駁回原告之訴。
二、陳述：
（一）原告等21業者經營業務內容包含貨櫃貨物之集中、分散， 並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉儲及其他經主管機關 核准與貨櫃集散站有關業務，此與一般物流倉儲業所提供 單純倉儲之服務尚有不同，業者間係屬同一產銷階段之水
平競爭。是以，原告等利用參加貨櫃協會第13屆第6、7次 理監事聯席會議，於會後餐敘時達成聯合恢復收取系爭費 用合意，並約定於103年4、5月初公告，自103年7月初統 一收取系爭費用，且持續收取至105年4月22日原處分作成 日為止之收取系爭費用行為，顯然並非出於獨立考量決定 之單純跟隨行為，係屬繼續性之「價格」聯合行為，應適 用修正後公平交易法之規定。
（二）原處分考量交易相對人CFS出口貨物之需求及貨櫃集散站 業者供給服務替代性，將本案產品市場界定為「貨櫃集散 服務」、地理市場界定為「全國」：
⒈依被告對於相關市場界定之處理原則（下稱市場界定處理 原則）第3點第1項及第2點第2款等規定，界定產品市場時 ，應考量相關市場交易相對人之需求替代性為主，故在界 定本案產品市場，原處分主要審視貨主、海運承攬運送業 者及船舶運送業者等交易相對人為出口貨物需求作業流程 特性。實務上貨主有出口貨物需求，與船舶運送業者或海 運承攬運送業者簽約，將出口貨物送入船舶運送業者或海 運承攬運送業者指定之貨櫃集散站，再由貨櫃集散站業者 提供卸貨、點收、存倉、裝（併）櫃、拖車使用、存放櫃 場、檢櫃至貨物出站裝船等服務，並產生裝卸搬運使用機 械費、貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使用費、貨櫃裝卸費 及貨櫃檢查費等不同項目之服務費用，分別由貨主、船舶 運送業者或海運承攬運送業者負擔。
⒉貨櫃業者所得收取前開各種服務費用係源自於早期交通部 曾召集產官學界研討訂定「內陸貨櫃集散站經營業營業費 彈性費率表」（下稱營業費率表），並依據79年修正貨櫃 集散站經營業管理規則第19條、第20條規定，先由貨櫃協 會報請交通部核定後，各貨櫃場依上開費率表各費用項目 基準價10%為上、下限，再向各自所屬港務局（現為航港 局）陳報各家營業費率表。惟尊重市場自由競爭原則，各 業者理應自行訂定營業費率表，故102年1月30日航業法修 正第46條規定，貨櫃集散站經營業之營業費率表從「報請 核定」改為「報請備查」，並刪除以往營業費率表上、下 限之限制，亦即從102年2月起，各貨櫃業者可視各自經營 狀況，自由訂定營業費率表報請航政機關備查。 ⒊系爭費用係出口貨物進倉使用堆高機搬運所生費用，亦為 貨櫃業者所得收取費用項目之一，參照原告各自向交通部 航港局陳報備查營業費率表可知，各業者收取系爭費用依 貨主不同貨物重量訂有不同單價區間，而本案「3噸以上 」或「3噸以下」之爭論，僅係貨櫃業者依據貨主該次出
口貨物重量收取不同金額服務費用之計費項目。實務上之 裝卸搬運服務費用究應依何等區間計費，係依當次買方訂 單上之出口貨物重量而定，當次出口時貨物一經測定重量 ，即會依該重量落於各貨櫃業者之相對應訂價區間計費， 而不會改以其他重量區間計費。但貨主之每次出口貨物重 量會隨該次需求內容而改變、並非固定，因此貨主依實際 出口貨物重量須支付之CFS出口機械使用費，可能落於原 告等貨櫃業者之任一訂價區間。但不論落於任何區間，貨 主自原告等貨櫃場業者處所取得之裝卸搬運等服務，在內 容及性質上並無二致。
⒋而貨主不可能將同一批出口貨物分別交由不同貨櫃業者個 別提供「貨櫃裝卸費之貨櫃集散服務」、「裝拆櫃費之貨 櫃集散服務」、「裝卸搬運使用機械費之貨櫃集散服務」 等服務，各業者營業費率表上單一收費項目或單一規格尚 不能滿足貨主「同一批貨櫃貨務從進站至出口之一站式貨 櫃集散服務」，是原處分考量貨櫃集散服務特性、貨主需 求替代性及貨櫃場供給替代性等，爰將本案產品市場界定 為「貨櫃集散服務」。
⒌何況，原處分主文所指聯合行為「合意內容之標的」與本 案「產品市場」係屬不同概念，不應加以混淆。公平法所 稱的「市場」，並非單純指一些具有相同特徵的產品或服 務之集合（例如單一收費項目之集合），而是指事業就其 所提供的產品或服務是否會對彼此的競爭產生限制所構成 之範圍。而聯合行為行為人所合意之標的，往往僅是行為 人本身業務經營範疇內眾多收費項目中之一項或數項，易 言之，個別收費項目通常僅係其「整體服務」內容之一環 ，而非全部，行為人亦非僅以此單一收費項目從事競爭， 因此「合意內容之標的」與行為人業務經營範疇所處的產 品市場係屬不同概念，不應逕劃為等號。
⒍原告等提供貨櫃集散服務同質性高而極具替代性，只要船 期安排符合貨主交貨期程，配合我國便捷陸路運輸，交易 相對人可以很容易地選擇或轉換至其他提供相同服務之貨 櫃集散站進行交易，並不受北、中、南部區域限制。換言 之，貨主縱使受「航線」及「各港口市場地位不同」因素 影響而將貨物南貨北運、北貨南送，或是中貨南北運，均 表示貨櫃場業者得於所在地區能接收到來自北部、中部及 南部之貨物，此亦與原告等貨櫃業者之出口報單資料所載 貨主名單及財政部關務署所提供21家貨櫃場之交易相對人 資料均遍及北部、中部及南部相符，均可證明貨櫃業者在 「全國」從事競爭。而主管機關對於原告等21業者經營貨
櫃集散站提供「貨櫃集散服務」並未訂有經營業務區域之 限制。
⒎本件聯合行為之合意內容為價格，惟本案地理市場之界定 ，並非須具體比較聯合行為所造成之價格變動幅度與轉換 成本之高低，而是只要確認價格為貨主作成交易決定時考 量因素之一，且貨主在各區域貨櫃業者間並無轉換之困難 ，則不同區域貨櫃業者間倘有不同之價格，貨主即有轉換 之可能性。事實上出口貨物交易費用項目眾多、成本結構 複雜，貨主須合計所有費用項目後，始依據整體議定之最 優惠價格選擇交易對象，其中任一費用項目均為貨主之交 易決定考量因素。再從另一角度而言，於其他費用或成本 未予變動之狀況下，單一費用變動自然會影響貨主之交易 決定。
⒏多家貨櫃業者於調查過程中表示單一貨櫃業者倘獨自調漲 系爭費用，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，亦有貨主表 示若僅是個別或少數貨櫃業者恢復系爭費用，曾經考慮轉 換與船舶運送業者有合作且未收取該項費用之其他貨櫃場 交易，只是原告等21業者一致於103年4月、5月間公告擬 恢復系爭費用，並於103年7月後北部、中部或南部地區之 貨櫃場業者均一律恢復收取系爭費用，致貨主無法以轉換 貨櫃場方式避免支付該費用等語。又考量海運作業實務特 性，貨主必須提早洽定航線、安排船期及貨物進倉等事宜 ，故對於恢復收費等價格變動事項，須相當期間始能反映 出轉換狀況。原告等21業者於102年12月、103年2月間利 用餐敘機會達成聯合恢復收取系爭費用之合意、並於103 年4月、5月間對外公告擬恢復收取，至103年7月間北部、 中部及南部貨櫃業者一致恢復收取系爭費用，其時點僅相 隔數月，導致貨主無法及時因應，已實質限制交易相對人 轉換交易對象，故不論本案產品市場是否限於3噸以下CFS 出口貨物之貨櫃集散服務，原告等實施系爭聯合行為均足 以影響市場供需功能。
（三）原告等21業者聯合收取系爭費用之行為，足以影響市場供 需功能：
⒈原告等21業者利用貨櫃協會會後餐敘機會共同討論決議恢 復收取系爭費用，該「價格聯合行為」符合「質之標準」 。
⒉徵諸「量」之標準來檢視影響市場供需功能之嚴重程度， 為能真實反映貨櫃業者在所屬市場下之市場力，事業同時 經營北部、中部或南部之貨櫃集散站業務應一併計入，且 原告等21業者共同決議於103年7月間一致恢復收取系爭費
用後，已是北部、中部、南部地區貨櫃業者均恢復收取系 爭費用，亦即全國各地貨主使用貨櫃集散服務均須負擔系 爭費用，尤其對中部地區貨主而言，於系爭聯合行為發生 前，尚可選擇無須繳納系爭費用港口出口，但於本案聯合 行為發生後，全國均恢復收取系爭費用，致貨主不論從哪 一區域進行交易都必須繳納系爭費用。是原處分分別以全 國獲航政主管機關許可經營貨櫃集散站業務事業家數、全 國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量為分母，以原告與其 他被處分人家數、營業額及CFS運量總和為分子計算市場 占有率，分別達6成及8成以上，系爭「價格聯合行為」以 人力方式破壞市場自由競爭機制，確實足以影響市場供需 功能。是原告等21業者實施系爭行為符合聯合行為之各項 構成要件，而有違反公平法第15條第1項聯合行為禁止規 定。
⒊縱將本案產品市場界定為3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散 服務市場，因各貨櫃業者並無各別提供3噸以下及3噸以上 CFS總運量及其實際收取3噸以下及3噸以上CFS出口貨物裝 卸搬運機械使用費總金額等數據，故並無相關數據可供分 別計算案關之市場占有率。
（四）至於本件罰鍰裁量，原處分業依公平法施行細則第36條規 定，審酌原告等21業者於103 年7 月間共同恢復收取系爭 費用，包含過去未收取3 噸以上費用之業者，亦同時恢復 收取3 噸以上CFS 出口貨物裝卸搬運使用費，系爭聯合行 為所影響者為「全國貨櫃集散服務市場」，屬核心惡質卡 特爾之價格聯合行為，其違法動機、目的可責性高且預期 之不當利益高，且渠等占全國貨櫃集散服務市場之營業額 及CFS 出口年運量8 成以上，考量原告初次違法，且個別 貨櫃集散站業者營業額及不法利益仍有差異，並衡酌被告 調查過程中原告是否坦承說明討論恢復收費之實際運作情 形，復原告雖有參與系爭聯合行為，但非本案聯合行為之 主導者等情，以各貨櫃業者提供之103年營業額、出口CFS 總運量及實際收取CFS出口機械使用費總金額、自103年7 月至104年6月恢復收取之「3噸以下」及「3噸以上」系爭 費用等資料為據，裁處原告170萬元罰鍰，並無裁罰濫用 或逾越比例原則等語，資為抗辯。
肆、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有交通部83年7月13日交航（83）字第01986 1號函（下稱83年7月13日函，見本院卷1第285、286頁）、 貨櫃儲運協會103年4月30日函（見同上卷1第282、283頁） 、原告報請航港局備查函及所附營業費率表（見本院卷1第2
39頁、原處分卷3第8、9頁）、原告公告（見原處分卷3第6 、7）、原告等21業者陳報交通部營業費率表（見本院卷1第 240至281頁）、原處分（見前審卷第19至62頁）等件附卷可 稽（註：原處分卷1、2為本院107年度訴更一字第41、42、 46、47、48、53、54、64、65號案件之共同處分卷，原處分 卷3為個別案件之卷宗），洵堪認定。經核兩造之陳述，本 件爭點厥為：(一)原告等21業者有無為聯合行為之合意？( 二)本件系爭費用涉及之產品市場及地理市場範圍為何？(三 )被告以原處分命原告等21業者自處分書送達之次日起，應 立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁罰原告17 0萬元，是否合法有據？
伍、本院之判斷：
一、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院 在此個案中，自應受發回判決所表示個案法律意見之拘束， 並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。本件最高 行政法院107年度判字第186號判決業已指明：公平法第14條 所定之聯合行為，包括事業間之「合意」與「相互約束事業 活動之行為」在內。如事業間於達成聯合行為之「合意」後 ，並繼續據以為「相互約束事業活動之行為」，其性質核屬 繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之繼續。故縱使於公 平法修正前即實施繼續性之聯合行為，苟其行為終了係在法 律修正變更後，則該整體之繼續性聯合行為應適用修正後公 平法之規定。查原告等21業者利用貨櫃儲運協會於102年12 月10日及103年2月26日召開第13屆第6次及第7次理監事聯席 會議之會後餐敘，達成聯合恢復收取系爭費用之合意，並約 定同在103年4月底5月初為公告、且自103年7月初統一收取 ，繼續收取至被告於105年4月22日為原處分止（詳如下述） 。則原告等21業者於公平法修正前達成恢復收取系爭費用之 合意，於104年2月4日公平法修正時，該聯合行為仍繼續中 ，故本件應適用修正後之公平法，核先敘明。
二、次按為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭， 促進經濟之安定與繁榮，制定有公平法。104年2月4日修正 公布之公平法第4條規定：「本法所稱競爭，指2以上事業在 市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭 取交易機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市場， 指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」第 14條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為，指具競爭關係 之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共
同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易 對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影 響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不 問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第3項） 聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及 利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之 。（第4項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會 員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之 行為，亦為本法之聯合行為。」第15條第1項規定：「事業 不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與 公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：……」第40 條第1項規定：「主管機關對於違反第9條、第15條、第19條 及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必 要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰； 屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼 續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處 新臺幣20萬元以上1億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或 採取必要更正措施為止。」準此可知，凡處於同一產銷階段 之競爭事業彼此間有以契約、協議或其他方式，就商品或服 務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區 或其他相互約束事業活動之行為，為共同決定之合意，致影 響生產、商品交易或服務供需之市場功能，即構成公平法第 14條所定之聯合行為。其要件有四：(一)聯合行為之主體， 須為二以上彼此具競爭關係之同一產銷階段事業。所謂「具 競爭關係之事業」，指事業所提供之商品或服務，在功能、 特性、用途及價格條件上，對需求者而言，屬於相同價值， 而具有高度之替代可能性，使需求者以選擇，因而彼此在爭 取需求者與之交易之過程中，形成競爭關係。(二)聯合行為 之基礎，為契約、協議或其他方式之合意。(三)聯合行為合 意之內容，為共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產 品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之 行為。(四)聯合行為之作用或效果，須足以影響生產、商品 交易或服務供需之市場功能者。所謂「足以影響生產、商品 交易或服務供需之市場功能者」，指參與聯合行為之事業所 形成之市場力量，由於其彼此限制競爭之結果，將使其交相 相對人之選擇可能性受到相當程度之減損，因而對市場競爭 有所損害而言。又既稱「足以」影響市場功能，解釋上僅需 事業所為之共同行為，在客觀上有影響市場供需功能之危險 為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，是聯合行
為所要求之限制競爭效果的程度，僅具危險性即足最高行政 法院107年判字第511號判決參照）。另聯合行為中之一致性 行為，常與寡占市場中有意識之平行行為（或稱價格追隨行 為）混淆，前者係因事業間在主觀上有採行特定共識行為之 合意，並基此合意而採行相同之共識行為，以致外觀上存在 一致之市場行為；後者係指事業彼此間並沒有主觀意思聯絡 ，而源於客觀之市場結構，於市場上因一事業採取行動後， 其他事業亦隨之跟進，造成外觀上同一形式之行為，因其與 聯合行為在客觀上均有一致之市場行為。惟聯合行為有主觀 上之意思聯絡，以及基於合意而有一致之行為，是其與有意 識平行行為最大之區別所在（最高行政法院107年判字第229 號判決參照）。
三、就原告等21業者合意收取系爭費用乙節：（一）經查，貨櫃儲運協會所屬會員原有22家，其中國成國際物 流股份有限公司（下稱國成公司）業於103年底停業，目 前所屬會員尚有營業者計21家（詳如附件所示）；早期交 通部曾召集產官學界研討訂定營業費率表，決議由貨櫃儲 運協會先陳報於交通部核准後，再由各貨櫃場依前開費率 表之上下限10%為彈性費率，各自陳報所屬港務局，由該 局核定後實施（航業法嗣於102年間修正為向航港局申報 備查，詳如下述）。而多數會員於當時（83年）即有陳報 含系爭費用之營業費率表予港務局。被告於102年間接獲 檢舉進行調查，查悉原告等21業者於103年7月前均未收取 系爭費用，另3噸以上之CFS出口機械使用費僅有部分業者 （長榮儲運、中航物流、貿聯、臺陽儲運、中國貨櫃、長 春貨櫃、弘貿貨櫃、聯興通運及中央貨櫃等9家公司）收 取。原告等21業者於102年12月10日及103年2月26日，在 臺北市豪園飯店，召開第6、7次理監事聯席會議（除貿聯 企業公司2次均未參與；欣隆倉儲及中航物流公司僅出席1 02年12月10日會議；原告、聯興通運及中央公司僅出席10 3年2月26日會議外，餘均有出席），渠等利用會後餐敘聚 會進行意見溝通之時，討論恢復收取系爭費用；嗣於103 年4月底、5月初將恢復收取系爭費用之函文、公告予貨櫃 儲運協會，由該協會以103年4月30日函，通知輪船、船務 代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨 櫃貨運等相關單位，表達「本倉儲業者將自103年7月1日 起恢復收取CFS出口機械使用費，並檢附各貨櫃場恢復收 取之函文或公告予該等公（協）會，俾會員順利恢復收取 等情，有臺北市進出口商業同業公會等單位申請調查函、 貨櫃儲運協會102年12月10日、103年2月26日第6、7次理
監事聯席會議紀錄、原告等業者公告及函文、負責人陳述 紀錄、營業費率表、貨櫃儲運協會103年4月30日函等件附 於原處分卷可稽。衡諸原告等21業者貨櫃儲運協會會員， 均有經營貨櫃集散站業務，屬公平法第2條第1款所稱「公 司」，為該條所稱之事業。又原告等業者因考量資訊系統 建置、公告期間等前置作業所需時間，認為103年7月為較 為可行的時間，因此形成共識並由貨櫃儲運協會轉達其他 會員知悉，此亦有貨櫃儲運協會代理人（姓名、職稱詳如 不可閱覽原處分卷內所載，見原處分卷2第575至578頁） 及多家貨櫃業者代理人陳述在案（詳如下述）。其中原告 、長榮儲運、新隆儲運、高鳳物流、臺陽儲運、中國貨櫃 、國成物流、臺北港貨櫃、環球倉儲、長春貨櫃、弘貿貨 櫃、聯興通運及中央貨櫃等13家業者於103年7月1日恢復 收取；中航物流及貿聯公司於7月3日恢復收取；台基物流 、中華貿易及亞太物流公司則於7月7日恢復收取；東亞倉 儲公司為7月8日；大三鴻貨櫃公司為7月10日；欣隆儲運 公司為7月15日。至於收費方式，僅中央貨櫃公司1家貨櫃 場對系爭費用以每計費噸50元計收，其餘20家業者則以每 計費噸55元計收，此有貨櫃儲運協會103年4月30日函檢附 各貨櫃場恢復收取函文及公告等資料附於原處分卷可稽。 可知原告等21業者除有透過聚餐為訊息交換意思聯絡之事 實，亦具有外觀行為之一致性；是原告等21業者係本件相 關市場（詳如下述）之參與者，彼此具有水平競爭關係， 共同決定恢復收取系爭費用，堪以認定。
（二）原告雖主張與其他貨櫃業者並無聯合行為之合意云云。惟 查，原告於103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆 第7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與其他與會業 者討論恢復收取系爭費用，為原告代理人蔡侑鋼陳稱在卷 （見原處分卷3第1、2頁）。參諸多名貨櫃業者代理人陳 稱：⒈中華貿易公司代表人李瑞德陳稱：伊是公司董事長 ，貨櫃儲運協會召開之理監事會，102、103年間伊去過3 次，許明榕每次都會去，再向伊報告，會議均有討論恢復 收取系爭費用，伊公司沒表示意見，亦未反對，因會議決 議要恢復收取，所以本公司配合將擬恢復收取前揭費用之 函文及公告提供予協會請渠轉寄相關進出口、報關等公會 等語（見原處分卷1第304頁，本院107年度訴更一字第47 號案件之原處分卷3第1至4頁）。⒉弘貿倉儲公司代理人 郭廷聰陳稱：伊是公司副總經理，均有參加貨櫃儲運協會 102、103年之理監事會議，每次會議結束用餐時，均有討 論恢復收取系爭費用，最後形成於103年7月1日或7月初開
始收取之共識（見本院107年度訴更一字第48號案件之原 處分卷3第1至5頁）。⒊台基物流公司代理人蔡肇銘陳稱 ：伊是公司經理，公司均有派人參加貨櫃儲運協會102、1 03年之理監事會議，會員於會後均有討論恢復收取系爭費 用，公司對此未表示意見，也沒有反對，因為恢復收取對 公司有幫助，故決定於103年7月7日開始恢復收取等語（ 見本院107年度訴更一字第53號案件之原處分卷3第1至5頁 ）。⒋東亞倉儲公司代理人歐彥楷陳稱：伊是公司執行經 理，均有參加貨櫃儲運協會102、103年之理監事會議，10 3年2月26日開會時，有會員於臨時動議時提案表示希望北 部業者能比照臺中地區會員恢復收取系爭費用，並提及希 望於103年7月1日起恢復收取等語（見本院107年度訴更一 字第54號案件之原處分卷3第1至5頁）。⒌長春貨櫃公司 代理人陳百元陳稱：伊是公司總經理，在協會102年底及 103年初的理監事會議中，各會員提及由各會員於103年4 月底、5月初轉寄將擬恢復通知之函文寄給協會，以利協 會代表各會員事業與報關公會、進出口公會等相關業者溝 通、說明，並於102年底及103年初的理監事會議之後，大 家提議於103年7月間開始收費等語（見本院107年度訴更 一字第64號案件之原處分卷3第1至5頁）。⒍亞太物流公 司代理人姚秀林陳稱：伊是公司副總經理，均有參加貨櫃 儲運協會102、103年之理監事會議，103年2月26日開會時 ，有會員表示比照臺中地區會員恢復收取系爭費用，伊對 費率結構不清楚故未參與討論，然公司基於成本考慮，決 定恢復收取等語（見本院107年度訴更一字第65號案件之 原處分卷3第1至5頁）。⒎臺陽儲運公司代理人（以下編 號7至11之代理人姓名及職稱，詳參不可閱覽處分卷）陳 稱：「……因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲 系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取系爭 費用會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取，故 最後各業者才於協會召開之會議，利用大家聚會用餐時間 ，聊天恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費。」等 語（見原處分卷1第332頁）。⒏中航物流公司代理人陳稱 ：「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其 透過臺中報關行恢復收取之經驗。本公司決定恢復收取前 揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業 競爭關係，不敢貿然收取……」等語（見同上卷第465頁 ）。⒐中國貨櫃公司代理人陳稱：「原告及長春公司（就 萬海公司收費情形）分享於臺中恢復收取之經驗。」等語 （見同上卷第442頁）。⒑環球倉儲公司代理人陳稱：「
……CFS出口機械使用費在多次會議私下都有聊到（例如 102年12月10日及103年2月26日協會召開之會議）……」 等語（見同上卷第308頁）。⒒臺北港貨櫃公司代理人陳 稱：「103年2月26日之理監事會後餐敘時會員有討論到希 望北部地區能比照臺中恢復收取CFS機械使用費……至於 為何各貨櫃場均訂於103年7月間恢收取，因考量資訊系統 建置、公告期間等前置作業所需時間，部分會員公司（包 括中華、長榮、中航、東亞等事業）討論後認為103年7月 為較為可行的時間，希望由協會代為轉達其他會員恢復收 取之訊息，協會僅為代為轉達前開訊息。」等語（見同上 卷第425、426頁）。可知原告等業者確在前揭會議或會後 餐敘聚時討論，並達成恢復收取系爭費用之合意，嗣原告 果然於103年7月1日如期收取系爭費用，揆諸前揭規定及 說明，難謂無聯合行為之合意。
（三）又查，CFS出口機械使用費源於早期交通部曾召集產官學 界研討訂定營業費率表，該費率表包含各項貨櫃集散站業 者經營所得收取之營業費用項目，並依照79年修正之貨櫃 集散站經營業管理規則第19條、第20條規定，先由貨櫃儲 運協會報請交通部核准後，各貨櫃場依上開費率表各費用 項目基準價10%為上下限，再向各自所屬港務局（現為航 港局）陳報各家營業費率表。而航業法嗣於102年1月30日 航業法第46條修正，規定貨櫃集散站經營業之營業費率表 僅須報請航政機關備查即可，其修法理由係為尊重市場競 爭機制，應由各貨櫃集散站業者自行訂定營業費率表，是 航政主管機關對於各貨櫃集散站經營業營業費率表之管制 由核定制改為備查制（見本院卷1第235至238頁）。而依 交通部於83年7月13日核定前開營業費率表，各貨櫃場業 者收取CFS出口機械使用費，尚有「每件重量3噸以下者」 、「每件重量3噸以上未滿5噸者」、「每件重量5噸以上 未滿7噸者」、「每件重量7噸以上未滿10噸者」、「每件 重量10噸以上未滿20噸者」、「每件重量20噸以上未滿30 噸者」及「重量30噸以上，費用另行協議」等7大類（見 本院卷1第239頁之營業費率表）。各業者向交通部陳報各 自營業費率表，其中多數貨櫃場業者如原告、長榮儲運、 國成物流、中國貨櫃、亞太物流、東亞倉儲、聯興通運等 公司，係以上揭營業費率表中各計費級距基準價之上限金 額向交通部航港局陳報系爭費用費率，少部分業者所陳報 營業費率表中系爭費用費率則略有差異（見本院卷1第240 至281頁之營業費率表）。可知CFS出口機械使用費雖經主 管機關核定，然僅係收取之上限，只要不超過上限，各貨
櫃業者可自行決定收費價格，是經核定之營業費率表並不 當然等同於業者實際收取之費用，業者仍可自行決定是否 收取（如本件各業者多年來未收取系爭費用）。若業者認 為有恢復收取之需求，自可在該上限費用之下，個別且自 行恢復收取，是原告等貨櫃業者「恢復收費」固非違法， 但「聯合恢復收費」，縱使未彼此約束所收金額為上限之 55元，仍有違公平法第14條之規範意旨。從而，訴外人中 央貨櫃公司雖僅收取系爭費用50元（見本院卷1第276、27 7頁之營業費率表），未達系爭費用之核准上限，尚無礙 於本件聯合行為之成立。蓋系爭費用是3噸以下出口貨物 進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於業者提供貨櫃集 散站出口倉庫業務時所收取服務費之一部分，倘若「個別 決定」恢復收取系爭費用，業者因成本不一，且考量營運 策略，實際收費價格雖會在主管機關所核定價格上限之下 ，但未必相同，其開始恢復收費之始點亦可能不同。貨主 在船期得宜之前提下，會選擇同航線出口成本最低之船公 司或海運承攬業者，若船公司指定之貨櫃場漲價而影響出 口成本，當然也會影響貨主對船公司、海運承攬業者或貨 櫃場之選擇，以維持市場價格機制。然原告等21業者合意 恢復收取系爭費用，聯合將原先不收費調漲至費率表之價
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