臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第41號
109年2月13日辯論終結
原 告 長榮國際儲運股份有限公司
代 表 人 陳義忠（董事長）
訴訟代理人 吳毓文 律師
包國祥 律師
複 代理人 王 瑄 律師
被 告 公平交易委員會
代 表 人 黃美瑛（主任委員）
訴訟代理人 郭安琪
沈立委
林馨文
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年4月
22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，經最高行政法院
發回本院更審，本院判決如下：
主 文
原處分關於原告部分撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
原告與如附表除編號1（為原告自身）所示之貨櫃儲運業者 （下稱貨櫃業者，總稱為原告等21業者）共同決定，自民國 103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用 機械費，每計費噸新臺幣（下同）55元（下稱CFS出口機械 使用費，其中就3噸以下部分稱系爭費用），並請中華民國 貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）以103年4月30日( 103)櫃協宇字第029號函（下稱103年4月30日函）檢附所屬 貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用之函文或公告， 通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進 出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被告接獲檢舉後調 查，據以認定原告等21業者共同決定自103年7月間聯合恢復 收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃 集散服務供需之市場功能，違反公平交易法（下稱公平法） 第15條第1項規定，以原處分命原告等21業者自處分書送達 之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為， 並裁罰原告1,725萬元。原告不服，提起行政訴訟，經本院 以105年度訴字第906號判決（下稱原判決）駁回原告之訴，
原告不服，提起上訴，案經最高行政法院以107年度判字第1 86號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。貳、本件原告主張：
一、聲明：原處分關於原告部分撤銷。
二、陳述：
（一）交通部前於83年7 月13日即核定CFS 出口機械使用費之彈 性費率表，並作成系爭費用收取之處分，惟因早期政府鼓 勵出口、促進產業升級之政策而補助貨櫃場，為配合政府 政策，當時貨櫃場只針對進口收費，並沒有對於出口依照 已核定費率表收取系爭費用。期間歷經多次協商，航港局 乃於103 年10月1 日發函原告，同意備查原告之營業費率 表；並於同年11月18日發函貨櫃儲運協會，再次確認裝拆 櫃費不屬於裝卸搬運使用機械費，且交通部83年即核定營 運費率表中的系爭費用，貨櫃業者經報請航港局備查後即 可收費。然被告於作成原處分前，竟未協同航港局確認其 執法意見，錯誤臆測主管機關執法立場。準此，系爭費用 價格係由主管機關核定，絕非原告依據市場機制所決定（ 否則應為近百元費用），此已與聯合行為要件不符。至於 原判決指摘主管機關僅係核定價格區間，惟原告既須在核 定費用區間收取費用，因該處分係20年前核定僅為55元， 遠遠低於依據現今成本算出應收取之近百元金額，故多數 廠商當以上限55元作為恢復收費之起始金額（仍有兩家廠 商另作定價），此為市場正常結果。凡此，均係在公平法 施行以前便已發生，原處分顯有違不溯及既往原則。（二）本件「地理市場」界定應考量地理區位、航線、運輸費用 、風險分擔等因素，被告未予斟酌即將本件地理市場界定 為全國顯有錯誤，並連帶使本件處分基礎因市場界定錯誤 而失其依據：
⒈依公平法第5 條規定、最高行政法院107 年度判字第303 號判決、102 年度判字第758 號判決見解，應以「高度」 需求替代性、「很容易」地選擇或轉換其他交易對象，闡 釋地理市場以及產品市場劃分之標準。可見市場劃分時， 所謂轉換可能性，應充分考量產業特性詳予論證。又依本 件廢棄發回意旨，本件市場界定應擇要考量是否因鄰近不 同港口區域及其他地理特性而影響本件市場界定，被告未 經詳查而逕以全國界定為本件地理市場應屬錯誤，並連帶 使本件處分基礎因市場界定錯誤而生重大違誤，應予撤銷 。
⒉在我國實務上，常見考量商品或服務之特性、交易習慣、 運送至他地區之交通成本等因素，而將地理市場限縮在鄰
近地區。而自貨櫃場地理區位之考量，可知貨櫃業者設立 營業者係依據港口地區而作區分，並非以總攬全國業務為 分設觀點；且我國北中南各地區海運及貨櫃服務彼此間並 無顯著互動，應各自界定為不同市場；故原告之臺中港區 貨櫃場率先恢復收取系爭費用時，如本件市場係全國市場 ，依據經濟理性，則臺中貨櫃服務市場應該因為價格提高 而降低業務量，並連帶帶動北部或高雄港區鄰近地區貨櫃 市場服務量之提升。但事實上，原告之臺中貨櫃場即便於 102年8月間率先恢復收取系爭費用，但「3噸以下出口CFS 」業務於101 年約為441,773 CBM （體積單位：立方米） ，102年則成長為485,041 CBM，103年持平約為479,450CB M至104年繼續成長為519,764 CBM，業務量逐年穩定成長 ，顯見不受恢復徵收系爭費用而影響貨載業務，益證系爭 市場確實不應界定為全國市場。
⒊再者，參照經濟部招商投資服務中心投資臺灣入口網之運 輸費用簡介頁面所示，以跨區運送之運費而言，以100公 斤的貨物為例，從臺北運送至臺中或高雄，即需額外支出 運費270元或430元，遠遠超過系爭50至55元之系爭費用， 業者根本不會為了50元而改變原本地區業者之選擇，跨區 運送所面臨之成本增加之結果即成為切割市場之基礎。而 經粗估運費，若是從桃園楊梅區（工業區）運送500公斤 的貨物至高雄前鎮區則需要運費1,825元，如果是3噸貨物 計算，則運費將超過萬元以上，系爭使用費50元僅占0.05 %。整體而言，跨區運送係出自航線因素及承攬運送人之 併櫃安排，且即便國內兩個港口提供具有替代性之航線海 運服務，消費者還是會考量運費及風險而無法「很容易」 轉換到其他地區貨櫃服務業者。即便現實上確實存在南貨 北運、北貨南送之現象，惟此現象之產生應為配合海運航 線之規劃使然，除非轉換海運航線之選擇，實務上託運人 應係以不跨區運送為原則。又依據我國實證與統計分析， 航線方為貨主或託運人之首重考量，而影響其選擇航商之 行為；因諸多特定航線僅提供貨物由特定港口裝船出口， 若選擇該等特定航線，則勢必得將貨物運至特定港口，此 際，其他港口顯然不具替代性可言。是故，本件被告將貨 櫃裝卸服務之地理市場界定為全國範圍，顯有違誤。 ⒋復觀諸交通部航港局（下稱航港局）公開之「臺灣各國際 港出口貨櫃流向」數據統計資料及海運運送業者之出口船 期表，均顯示：「臺灣至美國」航線，貨物於鄰近港區裝 櫃結關後，多須南拖至高雄港裝船出口，極少數則係北拖 至臺北港裝船出口；「臺灣至菲律賓」航線則皆須南拖至
高雄港裝船出口，至於「臺灣至中國」、「臺灣至日本」 、「臺灣至越南」等航線，依照選擇之船期，於各鄰近港 區裝櫃後，皆可直接於就近之港口裝船出口；而前往歐洲 、澳洲、紐西蘭之航線係大多集中於高雄港。是以，若北 部地區貨主欲將貨物出口至近洋之菲律賓、以及美國、歐 洲、大洋洲等遠洋國家，縱使北部地區本有其鄰近之基隆 港、臺北港，惟因航線之安排，北部地區之貨物於鄰近貨 櫃場裝櫃後，大多數仍須再藉由南拖方式轉運至高雄港出 口，此完全無關乎本件系爭費用之恢復收取與否，而係基 於特殊航線因素所使然之。
⒌再由原告所屬汐止場、桃園場的貨櫃出口港的比例之顯著 差異，可知以承攬運送人及託運人的角度而言，係以「鄰 近地理區域」之運送成本為選擇裝櫃貨櫃場的首要考量， 並輔以考量保險及貿易條件（貨物送交貨櫃場完成併櫃裝 櫃後，即屬於海運運送人責任範圍）、鄰近港區及搭配海 運航線等因素後，基於經濟理性之選擇。
⒍原告所屬汐止場及桃園場皆屬我國北部地區，然因汐止場 之腹地有限，僅以提供欲自基隆港、臺北港出口之CFS貨 物裝櫃服務為主；又桃園場較多搭配集中於高雄港出口之 遠洋航線，則長期要將CFS貨物出口至遠洋航線之北部地 區承攬運送人及託運人，即會傾向於指定選擇以桃園場作 為其將CFS裝櫃之貨櫃場，而可能不會選擇至臺北場裝櫃 （即便運輸至臺北場之距離可能較短）。因此，雖同屬北 部地區，然根據每個貨櫃場搭配不同之航線特性，及承攬 運送人對於各貨櫃場合作關係之不同，亦可能形成同區域 內之不同貨櫃場間，彼此並無競爭關係而不具替代性。 ⒎以北部地區作為本件相關地理市場之範圍，應屬合理：由 被告所提之臺北港營運後對國際商港之影響研究所得出之 數據，進一步以E-H檢測法（由Elzinga與Hogarty兩位經 濟學家於西元1973年提出以LIFO和LOFI指標來界定地理市 場範圍之方法）作分析即可得出，若本件係以北部地區作 為相關地理市場之候選市場，則本件LOFI值約為7%、LIFO 值約為24%，兩者皆同時小於25%，此即代表北部地區對於 進出口託運服務的供給與需求，尚無須仰賴其他地區相同 服務的輸出與輸入，則北部地區與其他地區並無明顯的替 代，故北部地區已足以獨立被劃為一個合理的相關地理市 場。另參酌本院105年度訴更三字第26號判決關於地理市 場界定所闡釋之意旨，套用於本件情形，北部地區（即基 隆港、臺北港）所運送之進出口貨櫃，自其他地區轉運流 入量占北部地區實際進出口貨櫃量之比例（即LIFO值）僅
7%，且在無貨櫃南北拖運情況下，本源自鄰近北部地區腹 地之進出口貨櫃量達255萬TEU，而自其他地區轉運流入之 進出口貨櫃量僅14萬TEU，可見於北部地區進出口之貨櫃 ，主要係來自鄰近北部地區託運人對於貨櫃進出口之需求 ，託運需求來自非鄰近北部地區之其他地區的比例不高。 又北部地區進出口貨櫃託運服務的自給自足率（即鄰近北 部地區周遭之託運人，無需透過北貨南運之方式，即可將 貨物直接自北部地區出口）達123%，顯示北部地區進出口 貨櫃託運服務可自給自足，依E-H檢測法之結果，可認定 北部地區提供進出口貨櫃託運服務所形成之地理市場，係 獨立而不同於我國其他地區提供相同服務所形成之地理市 場。
（三）交通部83年之鼓勵出口政策，主要係側重於散戶居多之3 噸以下貨物貨主，故當時僅請各業者配合暫停收取3噸以 下貨物CFS出口機械使用費，3噸以上貨物之CFS出口機械 使用費向來皆有收取，本次僅為恢復收取3噸以下貨物之 系爭費用，則本件產品市場界定當然不應恣意擴張至行為 以外之其餘項目，否則對於市占率評估及市場影響性等認 定均將產生重大偏誤：
⒈CFS出口機械使用費「3噸以上」及「3噸以下」不僅係貨 物重量差異，影響所及，甚至包括託運主體需求者群組、 託運中介機制及託運地區距離等因素都會有重要差異，甚 至在判斷是否為聯合行為內容時，也因各產品市場特性而 會有其特殊因素，此包括原告是否具有引導該市場業界之 龍頭力量、報關業者等上游產業對該市場眾多業者之影響 程度、目的事業主管機關之管理政策，均有其特性與影響 。
⒉依據各個貨櫃集散站之費率表，不同噸數之貨物所收取之 裝卸搬運使用機械費、裝拆櫃費等項目之費用與成本計算 確實與其他噸數有所不同。而所謂3噸以上與3噸以下之區 別，係目的主管機關依據本件市場實務特性而區分是否提 供補貼之認定標準；而原告經內部決策預定期程恢復收取 3噸以下貨物之系爭費用，其他貨櫃場業者或有僅恢復收 取3噸以下貨物之系爭費用者，亦有過去未收取3噸以上之 費用者，一併恢復收取3噸以上及3噸以下貨物之機械使用 費。基此而言，更可凸顯各業者決策行為之獨立性，且不 同噸數恢復收取費用之狀況不一，可見3噸以上及3噸以下 並非同一市場。又事實上，裝卸貨物所使用之機械在載量 上存有差異，尚且，3噸以上與3噸以下之出口貨物，其性 質截然不同，又因每批貨物目的地不同，也多涉及併裝裝
櫃作業，甚至影響是否可以採取海陸聯運等作業（因同一 貨櫃中裝載不同託運人之貨物），實務上根本不可能將多 批3噸以下貨物集結為一批3噸以上貨物才進行裝櫃服務， 或是將一件3噸以上貨物拆分成多件3噸以下貨物使用裝櫃 服務。再言之，各個器具有其適合承載的貨物重量，且各 個器具在性能與操作方式上亦有所不同，適合用來裝卸3 噸以上貨物之機械，恐不適合任意轉換用以裝卸3噸以下 貨物，故乘載3噸以上及3噸以下貨物之工具並不相同，無 供給上之替代。
⒊再者，依據原告及其他貨櫃業者之費率表，CFS出口機械 使用費區分成4到7種噸數區間區分運費計價方式，而不同 噸數區間貨物所收取費用，其成本計算確實與其他噸數有 所不同。
⒋通常是單一貨主之貨物（數量或體積）不足以裝滿整個貨 櫃，而需將貨物送至貨櫃場後，再與其他貨主貨物額外進 行併櫃作業之運送模式，此在3噸以下貨物（數量或體積 較為零散）尤其如此。也由於同一貨櫃中須併櫃混裝不同 貨主之貨物，在實務作業上，因3噸以下CFS運送之過程對 於承攬運送人及報關行等業者具高度仰賴性，故3噸以下 CFS業務幾係全由承攬運送人先向船公司預訂好貨櫃艙位 ，由承攬運送人負責依各個貨主之運送需求（航線、貨櫃 空間、船運時間、所在地點等）安排運送服務，再指示貨 主將貨物送往承攬運送人或各船公司合作之貨櫃場併櫃、 裝櫃，而非貨主隨意指定貨櫃場。又因3噸以下CFS具有不 同於其他噸數之CFS特性，包括散客多且多混裝併櫃等特 性，也諒係因出口貨物種類性質、運送需求量之不同，而 使3噸以下CFS貨主對於下游報關業者具高度仰賴性，進而 導致下游業者於3噸以下CFS市場居於關鍵地位，於前端作 業，決定3噸以下CFS貨主得否順利取得將貨物託運出口之 管道，於後端作業，更決定貨櫃場業者得否順利自貨主方 收取相關作業費用之關鍵。
⒌系爭CFS出口機械使用費僅是指將貨物「自貨車上卸載搬 移至貨櫃場內存放區等待進行併櫃作業」此項卸貨服務之 對價而已，若未支付此服務對價，貨櫃集散站業者提供之 服務並不包括此項卸貨服務，而理應由貨主或託運人自行 負責將貨物送進廠區並卸載於存放區，在卸貨過程所生之 風險亦應由貨主或託運人自行負責，更何況此金額占總運 輸費用比例極低，貨主或託運人若不欲支出此項費用亦可 自行安排人力卸貨，其他貨櫃服務項目及海運服務完全不 受影響。因此是否恢復收取系爭費用，對於各地區之貨櫃
集散服務市場機制並無影響。準此，在「市場界定」層面 仍須考量不同產品項目之間轉換、替代可能性之前提下， 本件產品市場應以提供3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服 務市場為限。
（四）原告收取系爭費用後，營收僅呈現正常反應，無暴利可言 ，顯然本件並無任何聯合行為暴利之情事。又主管機關針 對系爭費用收取事宜之相關公文往返，均係以相關相關產 業公會如貨櫃協會為對口，並非個別業者；原處分認定原 告與其他業者聯合甚至原告透過貨櫃協會進行主導云云， 顯然無視主管機關歷年將貨櫃協會列為指示對象之事實。 再者，被告曾以96年10月22日公壹字第0960009000號函（ 下稱96年10月22日函）回復貨櫃協會略以：有關內陸貨櫃 集散站經營業營業費率，依據航業法第55條及貨櫃集散站 經營業管理規則第16條規定，倘均由貨櫃集散站經營業依 據各自經營狀況，依法報請當地航政機關核轉交通部核定 ，依公平法第46條規定，於不牴觸公平法立法意旨之範圍 內，優先適用航業法相關規定等語；卻於本件認定構成聯 合行為，顯有違反行政自我拘束原則，令原告無所適從。 另參酌基隆報關公會聲明（前審卷之原證35），益證「貨 櫃集散站」產業不論費率、收費項目乃至收費機制等，均 有一致化、標準化之要求，以節省交易成本，加速進出口 作業效率。準此，本件收取系爭費用之決定，乃在尊重各 自廠商定價自由狀況下，針對收取方法及收費規劃議題， 共同找出對各方最適切結果之收費機制，並尊重各業者不 想恢復收取該費用或收取較低費用之決定，顯不符104年 修法前公平交易法第7條之要件，原審判決及原處分僅將 共同行為統統逕稱為聯合行為云云，顯欠理由。（五）原告決定恢復收取系爭費用，並非調整服務價格，而係正 當反映系爭市場價格機制，並恢復早經主管機關83年核備 收取之費用項目，更係廠商因應經營虧損之正當營業行為 ，應受法律保障。被告卻未對系爭費用收取之歷史脈絡完 整審視，甚將原告列為主導者而裁罰最高金額，顯有認定 事實錯誤之違誤，應予撤銷：
⒈原告於103年4月25日始決定將原本決定103年4月1日延到6 月1日恢復收費（僅有桃園場）之措施，再度延期至7月1 日（擴及於桃園場、汐止場同步恢復收費），係因應報關 公會會員要求桃園場及汐止場同步實施收費，乃延長準備 作業之時間，此決定不可能係因103年2月26日貨櫃儲運協 會聚會合意之結果，更可知原告不可能有能力去主導系爭 收費決定，蓋基於經驗法則，豈有主導者遭下游報關公會
甚至同業業者強制要求一再延後恢復收取系爭費用之可能 。甚且，原告為因應下游業者透過公（協）會之聯合抵制 及杯葛行為，直到103年8月4日與基隆報關公會7名代表達 成共識，給予報關行10%之代收款服務費，始順利收取系 爭費用。準此，原處分之認定顯然錯誤。
⒉原判決引用被告於調查程序中所製作之陳述紀錄，多為受 調查廠商及下游公會之臆測或主觀意見，且與被告所推認 原告居於本件聯合行為主導地位云云之指摘無關，證人吳 哲榮於前審時亦證述被告當初調查取證之諸多瑕疵；另前 審援用之基隆報關公會陳述，指稱原告及中航公司洽談最 為積極云云，並以此連結為原告主導聯合行為之事證，係 過度解讀並曲解該份陳述之意旨。
⒊本件產品市場錯誤界定，進而影響原告於本件市場之影響 力。CFS業務實非原告之主力業務，原告於3噸以下之CFS 市場非屬龍頭事業，而所屬長榮汐止場、桃園場103年恢 復收取CFS系爭費用對於總營收之貢獻僅約0.33%；且根據 過往臺中港恢復收費之經驗，足見原告於本件實無聯合之 動機，更非屬被告指摘之首謀。事實上，本件貨櫃業者各 自的經營條件與競爭環境並不相同，而非處於同一市場， 追根究柢，本件不同市場之業者係各自決定要恢復收取系 爭費用，惟因受到83年主管機關核定處分之拘束力，方導 致大家並無意思聯絡卻出現價格相近之結果。
（六）原處分有裁量濫用及違反比例原則之違法： 系爭費用之收取係源於主管機關於83年之核定，並非違法 行為所得利益，被告若認為整體機制與產業環境因修法而 須予調整，實應會同目的事業主管機關實施行政指導。而 縱認「恢復收取系爭費用行為」屬不法行為，因55元此偏 低費率尚無法足額反映此項服務之成本，遑論「獲利」， 被告未扣除與系爭費用相關服務項目之人力、機具購置、 機具保養、倉庫建置以及倉庫維修等成本，亦未排除3噸 以上CFS裝卸搬運機械使用費之獲利，逕以原告之營業額 為裁罰依據，此計算基礎顯有重大違誤且不符比例原則等 語。
參、被告則以：
一、聲明：駁回原告之訴。
二、陳述：
（一）原告等21業者共同決議恢復收取系爭費用，於達成聯合行 為之「合意」後，繼續據以為「相互約束事業活動之行為 」，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之 繼續，應適用修正後之公平法，且渠等聯合行為之內容係
屬核心限制價格之聯合行為：
⒈航港局於102年12月10日起至103年7月之系爭聯合行為形 成期間，從未介入、指導或協商貨櫃場應該或可以恢復收 取系爭費用；該局事後介入處理者，包括發函給業者、於 103年9月18日召開「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口 貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」（下稱研商CFS 出口機械使用費會議）等，均僅為原告等21業者之費率表 是否遵循航業法規定之備查程序問題，或基於產業主管機 關身分出面協調、並對下游業者說明原告等業者收取系爭 費用有無重複收費等疑義，全未涉及原告等業者「聯合」 恢復收取系爭費用之問題。
⒉甚且，貨櫃儲運協會於103年4月30日函轉知相關公（協） 會表達各貨櫃業者將自103年7月1日起共同恢復收取系爭 費用後，航港局即於103年5月26日函請貨櫃儲運協會轉知 所屬會員，對於尚未依航業法第46條規定，提供變更之貨 櫃集散站經營業之營業費率表報請航政機關備查者，應檢 附費率表備查，並告知不宜以協會名義辦理，否則有違公 平法之虞。顯見航港局除於事後提醒業者應遵循航業法之 報備程序外，亦認為原告等業者之行為可能涉及公平法， 並未認為該等費率表經報該局備查，則一切收費相關行為 均合法。
⒊原告就本案聯合行為係居於主導者之地位：
依據被告調查過程中，參與貨櫃協會會議及會後餐敘業者 、貨櫃儲運協會及基隆報關公會之相關陳述可知，原告有 參與並積極促成恢復收取系爭費用之行為。而原告亦坦承 其組團去基隆報關公會之原因，係告訴該公會關於貨櫃場 業者擬計劃恢復收取系爭費用之訊息。準此，原告明確知 悉相關貨櫃場業者聯合恢復收費之計畫，並在此等認知之 下積極協助促成該聯合行為之實現。而原告亦於103年4月 28日函請貨櫃儲運協會，將原告恢復收取系爭費用一事協 助轉達各相關公協會，顯與其他貨櫃業者行為一致。而費 用（價格）屬於事業經營之最敏感核心資訊，原告將此等 價格事項於會議中提出分享，殊難認其無引導他事業為相 同價格決定之意。
⒋原告、中國貨櫃公司及萬海航運公司固於本件聯合行為前 已先行於臺中港區恢復收取系爭費用，此係因臺中地區業 者家數少，收費難度低。是以，原告仍有誘因藉本案之聯 合行為提高在其他地區成功恢復收費之可能性，並避免單 獨恢復收費致流失客源之風險。另臺中港區恢復收取系爭 費用一事，與本案無涉，原告尚無法以其在臺中港係最後
一家恢復收取，故非發動聯合行為者云云，作為本件有利 之主張。
（二）依據CFS出口實務作業狀況、貨主之需求、貨櫃集散站業 者之服務內容等各面向為分析，本案產品市場應界定為「 貨櫃集散服務」，而非細分至3噸以下CFS出口貨物之貨櫃 集散服務市場：
⒈系爭費用係源自於早期交通部曾召集產官學界研討訂定「 內陸貨櫃集散站經營業營業費彈性費率表」（下稱營業費 率表），並依據79年修正貨櫃集散站經營業管理規則第19 條、第20條規定，先由貨櫃協會報請交通部83年7月13日 核定後，各貨櫃場依上開費率表各費用項目基準價10%為 上、下限，再向各自所屬港務局（現為航港局）陳報各家 營業費率表。但實際上原告等21業者於103年7月前均未收 系爭費用，僅有部分業者收取3噸以上費用。惟尊重市場 自由競爭原則，各業者理應自行訂定營業費率表，故102 年1月30日航業法修正第46條規定，貨櫃集散站經營業之 營業費率表從「報請核定」改為「報請備查」，並刪除以 往營業費率表上、下限之限制，亦即從102年2月初起各貨 櫃場業者可視各自經營狀況自由訂定營業費率表報請航政 機關備查即可。自102年底臺中地區已有3家貨櫃場業者陸 續恢復收取系爭費用，而原告等21業者則於102年12月、1 03年2月間利用餐敘機會達成本案聯合恢復收取3噸以下系 爭費用之合意，並於103年4月、5月間對外公告擬恢復收 取，乃至於103年7月間北部、中部及南部貨櫃場業者一致 恢復收取。
⒉又CFS 出口機械使用費不論係核定制或備查制，均僅係原 告可收取之費率上限，在該費率表上限價格下，各貨櫃業 者仍有調整實際收費價格之空間，經核定之營業費率表並 不當然等同於原告實際上收取之費用（即實際交易價格） 。原告等各業者於其報核定或備查之費率表上限下，仍得 考量市場供需因素、營運策略、季節性變動及其他與競爭 有關因素，自行決定其實際收費價格，倘業者認為經營環 境有變，當然亦可恢復收取過去未曾收取之費用。原處分 並未否認原告等相關業者於83年間經航港局所核定費率表 之效力，亦不是在非難恢復收費之行為，而是「聯合」恢 復收費之行為，被告從未表示業者不得「各自」依該等費 率表收費，且系爭費率實際上可作為業者彼此間競爭之條 件。是原告等21業者聯合恢復收費之行為，即是聯合將原 先為零之價格調漲至費率表之價格，自等同於聯合決定實 際交易價格，抹煞了業者間藉是否收取該等費用、或收取
何等金額以相互競爭之可能性，有悖於公平法維護市場機 制之立法意旨。
⒊依公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則（下稱市 場界定處理原則）第3點第1項及第2點第2款等規定，界定 系爭產品市場時，應考量系爭市場交易相對人之需求替代 性為主，故在界定本案產品市場，原處分主要審視貨主、 海運承攬運送業者及船舶運送業者等交易相對人為出口貨 物需求作業流程特性。實務上貨主有出口貨物需求，與船 舶運送業者或海運承攬運送業者簽約，將出口貨物送入船 舶運送業者或海運承攬運送業者指定之貨櫃集散站，再由 貨櫃集散站業者提供卸貨、點收、存倉、裝（併）櫃、拖 車使用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船等服務，並產生 裝卸搬運使用機械費、貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使用 費、貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等不同項目之服務費用，分 別由貨主、船舶運送業者或海運承攬運送業者負擔。而「 3噸以上」或「3噸以下」CFS出口機械使用費，對交易相 對人而言，僅為滿足該次出口貨物需求使用貨櫃集散服務 中眾多費用之一。貨主、船舶運送業者及海運承攬運送業 者實際上均係透過貨櫃集散站經營業者提供之「整體貨櫃 集散服務」來滿足其貨櫃貨物進出口之需求。實務上不可 能出現交易相對人將同一批出口貨物分別交由不同之貨櫃 集散站經營業者個別提供單項或部分「貨櫃裝卸費之貨櫃 集散服務」、「裝拆櫃費之貨櫃集散服務」、「裝卸搬運 使用機械費之貨櫃集散服務」等服務之情形，顯然各業者 營業費率表上單一收費項目或單一規格尚不能滿足貨主貨 櫃貨物出口需求，所以本件產品市場不宜再進一步界定成 「不同收費項目及不同計費噸數之貨櫃集散服務」市場。 貨主真正需求係為該批貨櫃貨物進站至出口之一站式貨櫃 集散服務，貨主交易成本應視交易實況合計各項費用項目 後加以評估，尚無法僅以3噸以上或3噸以下出口貨物單項 表定系爭費用衡量比較，故在出口貨物作業流程產生眾多 費用中，若僅以3噸以下或3噸以上細分本案產品市場，將 無法真實反應本件21家貨櫃集散站經營業者係以貨物進站 到裝船出口之「整體貨櫃集散服務」彼此競爭之事實。 ⒋再以出口作業流程觀察，貨主出口貨物重量乃視每次訂單 需求而定，系爭費用究應如何計費，係依當次買方訂單上 之出口貨物重量計算，當次出口時貨物一經測定重量、即 會依該重量落於各貨櫃場業者之相對應訂價區間計費，不 會改以其他重量區間計費。而貨主之每次出口貨物重量會 隨該次需求內容而改變、並非固定，因此貨主有可能支付
各種噸數相對應之系爭費用，以滿足其「整體貨櫃集散服 務」需求；而不論落於任何區間，貨主自原告等貨櫃場業 者處所取得之裝卸搬運等服務，在內容及性質上並無二致 。
⒌原告等21業者依貨主出口貨物噸數或經營狀況所為之區別 訂價行為，並非其服務內容本質有所不同，何況尚有原告 等多家業者表示此次恢復收取系爭費用乃不分噸數均收取 每計費1噸55元，遑論各家業者噸數計價區間各有異。故 本案若依照各貨櫃業者營業費率表所載費用項目細分市場 ，將形成每一收費項目或每一種規格切割不同產品市場之 不合理結果，對區間相異或互有重疊之情形，亦無法完整 切割界定。
⒍況聯合行為「合意內容之標的」與本案「產品市場」係屬 不同概念，不應加以混淆。公平法所稱的市場，並非單純 指一些具有相同特徵的產品或服務之集合（例如單一收費 項目之集合），而是指事業就其所提供的產品或服務是否 會對彼此的競爭產生限制所構成之範圍。而聯合行為行為 人所合意之標的，往往僅是行為人本身業務經營範疇內眾 多收費項目中之一項或數項，易言之，個別收費項目通常 僅係其「整體服務」內容之一環，而非全部，行為人亦非 僅以此單一收費項目從事競爭，因此「合意內容之標的」 與行為人業務經營範疇所處的產品市場係屬不同概念，不 應逕劃為等號。
⒎縱將本案產品市場界定為3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散 服務市場，因各貨櫃場業者並無各別提供3噸以下及3噸以 上CFS總運量，及其實際收取3噸以下及3噸以上CFS出口機 械使用費總金額等數據，故並無相關數據可供分別計算案 關之市場占有率。
（三）有關本案地理市場界定：
⒈臺灣海陸交通便利，貨主很容易於「全國」各港口中選擇 或轉換其他交易對象，故原告與其他被處分人所提供貨櫃 集散服務從事競爭區域應為全國，而不限於渠等經營據點 相鄰區域。原告等21業者經營據點遍布全國，且貨櫃集散 服務同質性高而極具替代性，只要船期安排符合貨主交貨 期程，出口貨物利用貨櫃運輸，不論北上基隆、南下高雄 均非常便利。貨主透過比價很容易可以選擇及轉換至相同 區域或不同區域之船舶運送業者及海運承攬運送業者以滿 足其貨櫃貨物出口之需求，全國各地之船舶運送業或海運 承攬運送業則在全國各地眾多與其簽定合作合約之貨櫃集 散站業者中，選擇較優惠價格之業者與之交易。貨櫃集散
站業者既屬於貨主貨物出口需求供應鏈之一環，就其所提 供之貨櫃集散服務，會以有利價格爭取更多來自於全國各 地貨主、船舶運送業者或海運承攬運送業者間的交易機會 。
⒉原告等21業者各項收費項目及費率須向主管機關備查後公 告實施而使得價格資訊透明，單一業者調整價格或收取其 他同業均未收取之費用，本質上即有流失市場、競爭對手 不跟價及競價之風險。已不僅一家貨櫃集散站經營業者表 示，因市場競爭激烈，倘單一業者欲獨自調漲CFS出口機 械使用費，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，並不限於原 交易貨櫃集散站相鄰區域之業者，故個別業者很難單獨調 漲費用，因此原告等21業者乃利用貨櫃協會召開會議後餐 敘時間討論共同恢復收取系爭費用，並於103年7月後北部 、中部或南部地區之貨櫃場業者均一律恢復收取系爭費用 ，致貨主無法以轉換貨櫃場方式避免支付該費用，準此， 此聯合行為足使貨主無從獲有各貨櫃場各自決定價格收取 競爭下，所可帶來利益可能性。
⒊原告等21業者得招攬貨櫃集散業務之區域並未受限制，至 於部分貨櫃集散站經營業者於不同區域提供服務之交易相 對人家數差異甚大，此乃個別經營成效之問題，而非貨櫃
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