臺北高等行政法院判決
107年度訴字第111號
原 告 許聰敏
被 告 臺北市政府社會局
代 表 人 蔡炳坤（代理局長）
上列當事人間人民團體法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
7年1月10日府訴一字第10709000500號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為許立民，訴訟中依序變更為 黃清高、陳雪慧、蔡炳坤，迭據被告新任代表人黃清高、陳 雪慧、蔡炳坤提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應 予准許。
二、緣訴外人許健一（下稱許君）於民國106年8月14日（被告收 文日）檢具臺北市社會團體申請書、章程草案及發起人名冊 等資料，向被告申請籌組「台北市中國醫藥大學藥學系系友 會」（下稱藥學系系友會）。經被告以106年8月22日北市社 團字第10641932200號函（下稱106年8月22日函）核准設立 。嗣原告於106年9月19日以2件未列字號函向被告陳情略以 ，藥學系系友會於105年11月15日召開發起人會議及第1次籌 備會，迄106年9月26日召開第2次籌備會，已逾6個月籌備期 限；另案許君隱匿原告為藥學系系友會發起人之身分及相關 資料，涉及刑事責任，請依法查處，確認106年8月22日函為 無效，撤銷、廢止許可等語。經被告以106年9月26日北市社 團字第10643731700號函（下稱106年9月26日函）復原告略 以：「……說明：……二、查旨揭系友會申請籌組資料係本 局於106年8月14日受理並以106年8月22日北市社團字第1064 1932200號函准予籌組，合先敘明。三、有關臺端反映許君 隱匿臺端發起人身分及相關資料等節，因非屬本局權管範疇 ，如有爭議請逕循司法途徑處理。」原告不服106年8月22日 函及106年9月26日函，提起訴願，遭決定不受理後，遂提起 本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠按人民團體之組織，應由發起人檢具發起人名冊等，向主管
機關申請許可；發起人應於發起人名冊親自簽名或蓋章，人 民團體法第8條第1項、社會團體許可立案作業規定第2點定 有明文。是以，向主管機關申請籌備許可係「發起人主體」 之行為，而非發起人個人之行為，此亦有被告106年8月22日 函可證。查原告既有參與105年11月15日藥學系系友會發起 人會議及第1次籌備會議，又被通知於106年9月26日召開第2 次籌備會議，自當居於發起人主體之地位，被告亦知悉此事 。則許君擅自刪除原告發起人身分，已違反正當法律程序， 且涉及刑法偽造文書及意圖使公務員登錄不實罪，被告自應 依法查核後撤銷籌備許可。被告以106年9月26日函稱此非被 告權管範疇，於法不合。
㈡按所謂觀念通知，係未損及當事人之權益者，如直接影響人 民權利義務關係，自屬行政處分，最高行政法院59年度判字 第79號判決、105年度裁字第1571號裁定及司法院釋字第423 號解釋可資參照。查106年9月26日函之不作為實有駁回之意 ，對原告實質產生公法上失權效果，為行政處分。被告既經 調查確認許君並未於105年間申請，則105年11月13日北籌字 第105002號藥學系系友會發起人會議及第1次籌備會議開會 通知單應屬偽造，被告亦不否認許君106年8月14日申請案係 以105年11月11日之原件申請，則許君之違法行為致使原告 於法律上喪失發起人權能之效果，侵害原告結社權，原告當 為法律上利害關係人。
㈢況依法原告不得以相同名稱另行申請結社，則訴願決定猶稱 原告仍可另行組織等語，除與原告於發起人地位之原旨有違 外，亦違背不得以相同名稱申請之法規範。為此，提起本件 訴訟，並聲明求為判決：訴願決定、106年8月22日函及106 年9月26日函均撤銷。
四、被告答辯略以：
查106年8月22日函係核准發起人許君等籌組藥學系系友會， 原告非原處分之相對人，亦非該籌備會之發起人，難認有法 律上之利害關係，屬當事人不適格。原告表示許君隱匿其發 起人身分係以105年11月間相關資料為證，惟許君係於106年 8月14日向被告送件申請籌組系友會，其發起人資料係以許 君申請資料為準，是否含括原告，非被告據以准駁該申請案 之由。又許君是否隱匿原告發起人資料，非屬被告管轄範疇 ，如有爭議，原告應循司法途徑處理。另原告不因非發起人 即不得成為系友會會員，如符合系友會章程所定之會員資格 ，亦得填具入會申請書申請入會。且原告現任另一同級同類 之臺北市立案團體「中國醫藥大學藥學系臺北市系友會」之 監事，難謂上開函對原告產生集會結社權或其他權利之損害
。至106年9月26日函係被告回復原告106年9月19日所提有關 藥學系系友會准予籌組之事由，及許君隱匿原告發起人身分 等爭議，建議循司法途徑處理，其性質僅係單純之事實敘述 及理由說明之觀念通知，非對原告所為之行政處分，原告提 起訴訟，自非法之所許。為此，求為判決：駁回原告之訴。五、本院之判斷：
㈠關於原告訴請撤銷106年8月22日函部分： ⒈按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當 ，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有 規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其 他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民 因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律 上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願 逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者 ，得向行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18 條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，須行政處分之 相對人及利害關係人，始得以政府機關之行政處分違法，經 訴願未獲救濟，提起撤銷訴訟。此所謂利害關係人乃指有法 律上之利害關係者而言，不包括事實上之利害關係者在內（ 改制前行政法院75年判字第362號判例參照）。是以，若依 其主張陳述，不足以顯現出行政處分有違法並損害其權利或 法律上利益之可能者，提起撤銷訴訟，即非屬適格之原告。 ⒉次按憲法第14條結社自由之規定，乃在使人民利用結社之形 式以形成共同意志，追求共同理念，進而實現共同目標，為 人民應享之基本權利，司法院釋字第479號解釋參照。是以 ，結社自由乃憲法保障人民之基本權利，而人民團體法乃憲 法第14條之具體落實規範，目的在鼓勵人民參與國事、服務 社會，並規範人民團體之設立、管理及團體自治等行政事項 。
⒊再按人民團體法第8條第1項規定：「人民團體之組織，應由 發起人檢具申請書、章程草案及發起人名冊，向主管機關申 請許可。」第9條規定：「（第1項）人民團體經許可設立後 ，應召開發起人會議，推選籌備委員，組織籌備會，籌備完 成後，召開成立大會。（第2項）籌備會會議及成立大會， 均應通知主管機關，主管機關得派員列席。」查許君以其為 發起人代表，於106年8月14日向被告送件籌組藥學系系友會 ，經被告以106年8月22日函准予籌組，有臺北市社會團體申 請書、被告106年8月22日函在卷可憑（本院卷第50頁、被告 答辯卷第17頁）；且原告自陳許君刪除其發起人身分，所檢 送的發起人名冊並未將其列名其中。基此可知，原告並非向
主管機關即被告提出申請許可籌組藥學系系友會之發起人， 自非106年8月22日函之相對人，且因其非該籌備會之發起人 ，尚難認有法律上之利害關係。另原告如符合該系友會章程 所定之會員資格，亦得填具入會申請書申請入會，以達其與 其他會員形成共同意志，追求共同理念，進而實現該團體的 共同目標，並不會因其非發起人即不得成為藥學系系友會會 員。且綜觀人民團體法全文意旨，固有要求人民團體經許可 設立後，應召開發起人會議，推選籌備委員，組織籌備會， 籌備完成後，召開成立大會，及通知主管機關派員列席籌備 會會議及成立大會等法定義務，但並未賦予人民團體之發起 人有高於會員之表決權、選舉權、被選舉權與罷免權等權利 ，原告自無因106年8月22日函致其結社權或其他法律上權益 受侵害或限制之理。又原告僅泛稱106年8月22日函將導致其 於法律上喪失發起人權能之效果，未具體說明「發起人權能 」之權利或法律上利益為何。原告本人之權利或法律上之利 益，既未因106年8月22日函而直接受有損害，揆諸前開規定 及說明，原告就106年8月22日函即非得提起本件撤銷訴訟之 適格原告，自欠缺權利保護必要。
㈡關於原告訴請撤銷106年9月26日函部分： ⒈按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定 駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正： ……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第 107條第1項第10款定有明文。又同法第5條規定，人民因中 央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作 為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害 者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行 政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。所謂申請，係指 人民就某一特定具體之事件，依法請求行政機關為特定行政 行為之公法上意思表示，人民提出申請，係因其依法對行政 機關享有公法上請求權，得請求行政機關為一定行政行為， 乃透過申請行使其權利；至於公法上請求權之發生，可能是 依據法規明文、解釋法規規定、類推適用私法規定或法理， 或依據行政處分或行政契約，或依據憲法而發生；而所謂「 應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作 為義務，卻違反此一作為義務而言。是課予義務訴訟須人民 有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當 ；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請 求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關 作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建 議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」，此時
受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該 陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘 述或說明而生法律效果，自非行政處分；若無行政處分存在 或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟 ，否則原告提起之訴訟即不合法，且不能補正，行政法院應 依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回之。 ⒉再按「社會團體之組織，應由發起人檢具申請書、章程草案 及發起人名冊等向主事務所所在地之直轄市、縣（市）政府 申請許可。」「（第1項）發起人（以團體為發起人者，其 代表）須年滿20歲，並應有30人以上，且無人民團體法第8 條第2項所定消極資格者。（第2項）發起人應於發起人名冊 親自簽名或蓋章，並具結無前項消極資格情事，自負法律責 任。……」社會團體許可立案作業規定第1點第1項及第2點 定有明文。上開規定係規範人民申請設立人民團體組織時應 備置特定資料以向主管機關申請設立許可，復就發起人資格 為消極之限制，並無課予主管機關實質調查是否尚有其他人 未列名於發起人名冊之法律上作為義務。另遍觀人民團體法 及社會團體許可立案作業規定，均無賦予人民直接享有請求 主管機關就他人已申請許可核准之人民團體予以廢止或撤銷 他人籌備許可之權利者。則依上開說明，原告106年9月19日 2件未列字號函，以藥學系系友會自105年11月15日召開發起 人會議及第1次籌備會議至106年9月26日召開第2次籌備會議 ，已過6個月籌備期限為由，陳請被告廢止藥學系系友會設 立許可，及以許君隱匿其為發起人之身分及相關資料而向被 告申請獲准籌設藥學系系友會之行為已涉違法為由，向被告 陳請依法查處，確認106年8月22日函為無效，並撤銷藥學系 系友會之籌備許可，自非屬依法申請之案件，故被告以106 年9月26日函復原告，有關其反映許君隱匿其發起人身分及 相關資料等節，因非屬被告權管範疇，如有爭議請其逕循司 法途徑處理，應僅屬單純之事實敘述及理由說明，非屬行政 處分。原告以106年9月26日函為行政處分而提起撤銷訴訟請 求撤銷，為起訴不備其他要件，且依其情形為無法補正，並 無闡明轉換為訴請課予義務訴訟之必要，應予駁回。六、綜上所述，原告訴請撤銷106年8月22日函，欠缺權利保護必 要，原告徒執前詞，訴請撤銷，為顯無理由，應予駁回；又 原告訴請撤銷之106年9月26日函，非屬行政處分，原告對之 提起撤銷訴訟，為不合法，亦應駁回。訴願決定以原告非10 6年8月22日函之利害關係人，且106年9月26日函為單純之觀 念通知為由，訴願決定不受理，於法並無不合。本件原告之 訴為一部顯無理由、一部不合法，為求卷證齊一及訴訟經濟
，爰併於本件判決中予以裁判。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部顯無理由、一部不合法，爰 依行政訴訟法第107條第1項、第98條第1項前段，判決如主 文。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真
法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 3 月 31 日 書記官 黃玉鈴