臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第255號
109年3月4日辯論終結
原 告 許劉樺林（即附表編號2至12號之被選定當事人）
訴訟代理人 邱政義 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 候友宜（市長）
訴訟代理人 李宗翰
王怡蘋
林晏廷
上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服
教育部如附表所示的訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起 訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當 事人脫離訴訟」行政訴訟法第29條第1項、第3項分別定有明 文。本件原告及如附表編號2-12所示選定人（下稱選定人） 等共計12人均經被告依公立學校教職員退休資遣撫卹條例（ 下稱系爭條例）重新計算退休給與，係有共同利益之人，經 上開12人選定原告為當事人進行訴訟，核無不合，應予准許 。選定人於完成選定後，即脫離本件訴訟。
貳、事實概要：
原告及選定當事人均經被告核定於民國107年6月30日前退休 生效。嗣因系爭條例於106年8月9日經制定公布並訂自107年 7月1日施行，被告爰以附表所示函及所附已退公立學校教職 員退休所得重新審定通知書（下合稱原處分），重新審定原 告等自107年7月1日起的每月退休所得。原告及選定人均不 服，分別向教育部提起訴願，並均經決定駁回，原告及選定 人仍不服，遂提起本件訴訟。
參、本件原告主張：
一、按釋字第730號解釋，公立學校教職員依法領取退休金之權 利，係受憲法第15條保障之財產權。又按100年施行之「公 務人員退休法」（下稱公退法）第32條第1項明文規定：「
退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付， 得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。」公務人員公保 養老給付優惠存款利息從此納入法律規範應為憲法保障之人 民財產權。惟「學校教職員退休條例」（下稱退休條例）未 如公退法將公保養老給付優惠存款納入規範。但從退休公務 人員及退休教職員公保養老給付優惠存款之制度沿革以觀， 退休公立學校教職員係依附並比照於退休公務人員之規定辦 理，二者並無軒輊，依憲法第7條規定之平等原則、釋字第 694號之意旨及系爭條例及公務人員退休資遣撫卹法均於73 條將請領退休金與優存利息並列為權利，銓敘部106年9月13 日部退四字第10642551001號函亦同斯旨。從而退休公立學 校教職員優惠存款之權利，當一如退休公務人員優惠存款之 權利，同受憲法第15條人民財產權之保障，自屬無疑。二、按釋字第577號、第620號、第751號解釋及最高行政法院90 年度判字第671號判決之意旨，主管機關審定退休支（兼） 領月退休金之退休人員，已終結其與國家間公法上任（聘） 用法律關係，完全實現退休當時退休法令所定支（兼）領月 退休所得構成要件，並取得退休法令所賦予之法律效果（請 領月退休所得之權利）。系爭條例條文對於施行前已終結之 事實或法律關係改變其原有之法律效果且不利於已退休人員 ，自屬違反禁止法律溯及既往原則。
三、又原處分所據之系爭條例第36條、第37條及附表三、第39條 之規定違反憲法位階之比例原則、誠信原則及不當聯結禁止 原則，應屬無效，被告據以做成之原處分，有不可維持之違 法情事，應予撤銷：
㈠、按系爭條例第36條對於優存利息以施行日起第一年半刪減 50%，二年半歸零方式立法，且因同條例第37條及附表三大 幅刪減退休所得替代率之結果，大量退休人員於施行日（10 7年7月1日）第1天其優存利息即歸零（同條例第39條規定： 退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍 超出附表三所定各年度替代率上限者，應先扣減優存利息） ，同條例第37條及附表三大幅刪減退休人員所得替代率，以 任職滿35年之人員為例，其第1年半所得替代率從原有之95% 調降至75%，爾後每年（期）調降1.5%，至10年半後（118年 起）調降為60%；退休人員其退休所得減少之比例達三成以 上，幾近四成者，甚為普遍，令人無法承受。如此立法，不 但使優存利息歸零，亦大量扣減月退休金，開創退休人員優 存利息歸零；月退休金被扣減之先例。非但與釋字第717號 解釋之意旨有違，更嚴重違反比例原則，應屬無效。㈡、政府以教育人員退撫基金將於2030年面臨破產為由大幅調降
已退休人員之退休所得，按公教人員退休法令甫於100年修 正施行，此期間國家財政健全穩定，且有稅捐超收情形。依 據財政部及金融監督管理委員會106年6月26日發佈的「我國 財政金融概況」指出：我國國有財產總值高達9兆4232億， 各級政府舉借之一年以上公共債務未償餘額6兆2143億，不 及GDP50%（日本248%、美國105.2%、加拿大91.5%)。沒有外 債，是世界各國少有的低。稅負占GDP12%，財政潛力無窮。 外匯存底4365億美元，高居世界第5位。又近10年中央政府 總預算，97年歲出編列1.6858兆元，到106年，增加到1.997 9兆元，10年間成長3121億元。社會福利支出，從10年前（9 7年）的2,968億元，增加到民國106年的4,773億元，10年間 增加1,805億元。民國106年又追加編列8,800億元的前瞻計 晝。況且政府已將我國定位為：「WTO已開發國家」足證政 府財政與經濟狀況良好。查教育人員退撫基金由銓敘部經營 管理並由考試院監理，學校教職員已盡其依法扣繳應負擔費 用之義務，基金如有經營管理不善或虧損情事，自應由政府 負完全責任，蓋以退撫基金之監、管，不論管理制度及實際 操作均係由政府完全掌控，系爭條例條文將其經營不善或虧 損責任轉嫁由全體退休人員以大量扣減其退休所得之方式承 擔，顯失公平，嚴重違反比例原則不待言。
㈢、基金如有經營不善或虧損之情形，政府應力謀檢討改進提高 經營績效以充裕財源，始為正辦，查公務人員（含軍公教） 退休撫卹基金管理條例第5條規定：「本基金之運用及委託 經營，由基金管理委員會擬訂年度計晝，經基金監理委員會 審定後行之，並由政府負擔保責任。本基金之運用，其三年 內平均最低年收益不得低於臺灣銀行二年期定期存款利率計 算之收益。如運用所得未達規定之最低收益者，由國庫補足 其差額。」近10年來中央銀行實施低利率政策，台灣銀行二 年期定存利息僅1%多，等同解除基金管理者之經營績效責任 ，足證其制度不健全，而未見改善。復查同條例第8條規定 ：「本基金…以收支平衡為原則，年度決算如有賸餘，全數 撥為基金。如基金不足支付時，應由基金檢討調整繳費費率 ，或由政府撥款補助，並由政府負最後支付責任。」準此， 對於基金經營不善之情事依法應由政府提高經營效率或提高 繳費費率或政府補助之途徑解決，政府不此之圖，系爭條例 條文卻以退休人員優存利息歸零並大砍月退休金方式立法， 已屬對退休人員優存利息及退休金之公法上財產請求權做出 不必要限制，非屬達成目的之最小侵害手段，嚴重違反比例 原則與憲法第23條規定有所牴觸。
㈣、查退休人員月退休所得係維持其老年經濟生活唯一之所繫，
且年齡越老，其消費需求越多大，大量減少其退休所得金額 不但侵害其財產權及生存權，而且否定了過去在工作崗位之 努力及對國家之貢獻，更嚴重衝擊退休人員退休生活之經營 與安排，損及人性尊嚴價值。同時對現職人員之退休所得亦 做嚴苛之立法。準此，政府不但規避了過去劣質管理應負的 責任，也為將來繼續劣質管理預留空間，使退休人員無安寧 之晚年，現職人員士氣低落不利久任，將來更難以羅致優秀 人才蔚為國用，如此惡性循環將使具有公益性目的之教職員 退休制度趨於瓦解崩盤，陷國家於萬劫不復之情境，其所採 取之手段所造成之損害與政府每年減少一百多億公庫支出之 利益相較，誠屬天壤之差，其嚴重失衡無以復加。明顯違反 比例原則牴觸憲法第23條規定。
㈤、按優存利息制度自64年起實施迄今已有40餘年之歷史，而退 休條例自33年實施以來已有74年之歷史，學校教職員均因信 賴該二制度於退休後可取得相當之退休所得，以確保其晚年 生活無憂因而於年輕時經考選後投入教職員工作，窮其一生 報效國家，服務社會。在職期間於在工作上及生活上受法令 之拘束尤較一般人民為嚴謹，雖無優渥之薪資，但期盼退休 後在經濟生活上無後顧之憂，今以系爭條例條文大砍其退休 所得，而且年齡越大領得越少，違反誠信原則，莫此為甚。 何來人道關懷之有？
㈥、按學校教職員係與政府間發生公法上任（聘）關係，被告核 定原告退休時，應給付原告退休所得之義務人為政府，換言 之，原告退休所得請求權之相對人為政府，而非退撫基金。 退撫基金係政府籌措退休準備金之機制，並非法人更無破產 之問題，其管理經營之良窳完全係屬政府本身之事務，斷不 能以退撫基金經營管理不善或虧損之情事，對抗退休人員依 法應領之退休所得。系爭條例條文之規定使政府法定應負之 「最後責任」形同虛設，致有欺騙霸凌退休人員之實。更何 況退撫新制施行前之月退休金係屬法定給與，根本與退撫基 金無關，政府卻以退撫基金破產為由，扣減退撫新制施行前 之法定給與，能嚴重違反誠信原則，應屬無效。被告據以作 成之原處分自屬不法，應予撤銷。按系爭條例第67條規定略 以，教職員退休後所領月退休金，得衡酌退撫基金財務投資 績效調低，不但使退休公務人員必須承受政府劣質經營管理 之風險；而且實質上已將退休金給付之義務由「政府」改變 為「退撫基金」，益可證政府存心違反誠信原則係一語中的 。
㈦、查85年1月31日前教職員舊制年資之退休金及優存利息係恩 給制，每年由政府編列公務預算發放，並未由退撫基金支出
一分錢，亦即與退撫基金毫無關係；然而公務人員退撫基金 （含軍公教）係編列基金預算，其經營管理不善，政府不尋 上述既定之法律途徑處理，卻採系爭條例條文立法之方式， 以扣減恩給制退休金及優存利息之手段，以遂行彌補基金虧 損與挹注退撫基金財源之目的（系爭條例第40條規定參照） ，明顯違反禁止不當原則之連結，應屬無效。
㈧、國家與軍公教人員間公法上之瞻養義務，不論恩給制或儲金 制之退休制度，均不能改變國家對退休人員之憲法上義務（ 釋字433、455、694號參照）。公務人員（含軍公教）退休 撫卹基金管理條例第8條明定由政府負最後支付責任，各世 代（包含上一代、這一代、下一代）的軍公教人員，每個人 都與國家發生上述公法上之關係，上下代之間，軍公教人員 彼此之間並無任何法律關係存在，系爭條例條文卻使政府不 履行法定義務，而以代際正義為藉口，大砍軍公教退休所得 ，誠為先射箭再畫靶推卸法律責任之舉，其嚴重違反不當聯 結禁止原則，應屬無效。
四、釋字第717號解釋認為「系爭規定僅係適用於其生效後國家 與退休公教人員、在職公教人員之間仍繼續存在之法律關係 ，並非溯及適用於系爭規定生效前業已終結之事實或法律關 係」。惟查上開國家與退休公教人員之間仍繼續存在之「法 律關係」係指按月請領月休所得之法律效果之法律關係，亦 即債之關係，而國家與在職公教人員之間仍繼續存在之法律 關係則為聘任法律關係，因為在職公教人員並未核定退休， 與國家間之聘任法律關係尚未終結，不可能發生按月請領退 休所得之債之法律關係，更無「溯及適用於系爭規定生效前 業已終結之事實或法律關係」可言。就國家與退休公教人員 而言，核定退休時其聘任法律關係已終結，釋字第717號此 段解釋透過不當連結之文字遊戲，將退休公教人員、在職公 教人員混為一談，違反「相同事件，應為相同之處理，不同 之事件，應為不同處理」之憲法平等原則，而釋字783號解 釋，係依循釋字717號解釋為據，均應予作變更解釋。五、釋字783號解釋稱：「按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人 民權利，或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生 效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原 則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期 ，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法 規別有規定外，應適用新法規。」（以上簡稱命題A）查上 述所稱「法律關係」一詞，係屬「構成要件」法律關係，亦 即教職員自到職日起，至核定退休生效日止期間之聘任繼續 性法律關係；此法律關係終結即係經主管機關依法核定退休
，且退休生效日屆至，此時，請領退休所得（含退休金、優 存利息等）之構成要件業已實現。換言之，核定退休生效日 屆至，在職教職員與國家間聘任法律關係終結，即為請領退 休所得之構成要件實現，退休所得請求權於核定退休生效日 發生。按系爭條例第36條、第37條及附表三、第39條第1項 規定，涉及限制或剝奪人民權利，將其適用於系爭條例生效 前業已終結之其與國家間聘任法律關係之業經主管機關依法 核定退休之人員，違反禁止法律溯及既往原則甚明。至於在 職人員其與國家間聘任法律關係仍存在，尚未核定退休，亦 即尚未實現退休法所規定之請領退休所得之構成要件，倘新 法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成 要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規 定外，應適用新法規。系爭條例對現職公教人員加以規範， 當無涉法律不溯及既往原則。復查釋字783號解釋又稱：「 此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且 於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之 溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（釋字第620號及第 717號解釋參照）」（以上簡稱命題B）此節所稱之「法律關 係」，對退休人員而言，係指按月請領月退休所得之繼續性 法律關係，亦即繼續性債之關係。承上所述，在職公教人員 經主管機關核定生效即係業已實現退休法所規定請領退休所 得之構成要件，因而發生法律效果，此時按月向國家請領退 休所得之繼續性法律關係，亦即繼續性債之關係因而發生， 此為「法律效果」之法律關係。換言之，只有業經主管機關 核定退休之人員，始與國家間發生請領退所得之繼續性法律 關係亦即繼續性債之關係。相對的，在職人員尚未經主管機 關核定退休，自無與國家間發生請領退所得之繼續性法律關 係亦即繼續性債之關係。綜上所述，從命題A導不出命題B之 結論，二個命題之間並無關聯性，係屬二件事，從而命題B 並無成立之依據。二個命題中均使用「法律關係」一詞，但 其內涵不同，就命題A「構成要件法律關係」而言，在職人 員與國家之聘任法律關係尚未終結，新法規變動不生溯及既 往問題；而業經核定退休之人員，其與國家間之聘任法律關 係業已終結，新法規適用之，則屬溯及既往。就命題B中「 法律效果法律關係而言」，係指業經核定之退休人員，其按 月向國家請領退休所得之繼續性法律關係，亦即繼續性債之 關係。而現職人員尚未核定退休，自無與國家發生按月向國 家請領退休所得之繼續性法律關係。但釋字717號及783號解 釋將構成要件「法律關係」，與法律效果「法律關係」透過 文字遊戲，致使現職人員與國家間聘任「法律關係尚未終結
」，與已核定退休之人員與國家間請領退休所得，即債之「 法律關係尚未終結」（完全付清）混為一談，而系爭條例規 定適用於已核定退休之人員，認為並無新法規之溯及適用， 無涉法律不溯及既往原則，手段上係以「法律關係」為媒介 ，做不當之連結，違反禁止不當連結之憲法原則，就結論而 言則屬違反「相同事件，應為相同之處理，不同之事件，應 為不同處理」之憲法平等原則。
六、並聲明：
㈠、附表之原處分及訴願決定均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
肆、本件被告則以：
一、原處分係依系爭條例第34條、第36條、第37條及第39條規定 ，重新審定原告每月退休所得，均屬依法行政且於法並無違 誤，且被告並無裁量空間。至原告所稱相關法令牴觸憲法及 違反相關法律原理原則等部分，並非被告權責及答辯範圍。二、並聲明：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
伍、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有原處分（本院卷第45-70頁）、訴願決定 （本院卷第71-122頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符 。本件所應審究之主要爭點為：原處分是否違反法律禁止溯 及既往原則、信賴保護原則、比例原則、誠信原則、不當聯 結禁止原則？
陸、本院之判斷：
依據釋字第185號解釋，司法院解釋憲法，並有統一解釋法 律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有 拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依 解釋意旨為之。再參照111年1月4日起生效的憲法訴訟法第 38條第1項規定，憲法法院之「判決，有拘束各機關及人民 之效力；各機關並有實現判決內容之義務。」其立法理由也 敘明：「依司法院釋字第一八五號解釋意旨，並參酌德國聯 邦憲法法院法第三十一條裁判拘束力之規定，明定憲法法庭 判決之效力，非僅及於聲請案件之當事人，而有對世效力。 」、「所稱各機關，包括中央各機關及地方自治團體之立法 及行政機關。」、「所稱【並有實現判決內容之義務】，例 如各法院應依憲法法庭判決之意旨為裁判、法令主管機關應 修正相關法令及行政機關應據以執行等均是…。」而關於公 立學校教職員退撫給與案，司法院大法官會議已在108年8月 23日做成釋字第783號解釋，有拘束全國各機關及人民之效
力，因此，本院應依釋字第783號解釋之意旨就本件相關部 分予以適用。
關於此次年金改革所引發的違憲爭議，其中所涉及的爭點包 括：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第4款、第5 款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障 金額之定義；第8條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之 基準；第19條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增 列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、 底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37 條、附表三及第38條，關於本條例施行前後退休者，年度退 休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1 項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領 金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前 段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項 第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違 反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受 規範對象之財產權、生存權、教育工作者生活保障、工作權 或平等權？」，業經釋字第783號解釋在案，解釋文與本件 相關者略以：
⑴、系爭條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工 作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產 權之意旨尚無違背。
⑵、同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生 存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。
⑶、同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第 36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律 不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背 。
⑷、相關機關至遲應於按同條例第97條為第1次定期檢討時 ，依本解釋意旨，就同條例附表三中提前達成現階段改 革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得 替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手 段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。 ⑸、同條例第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月 退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政 院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成 長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及 消費者物價指數調整之」，與同條例第36條至第39條設 定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相 關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變
動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金 或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。釋字第783 號解釋理由主要相關部分如下：
一、憲法對退休公立學校教職員之保障、退撫給與之性質、受保 障之程度與審查密度
㈠、憲法第165條規定國家應保障教育工作者之生活。其內容包 含國家為履行對公立學校教職員退休後生活照顧義務而為之 給與。公立學校教職員依系爭條例請領退休金（退撫給與） 之權利，屬於憲法保障之財產權（釋字第707號及第730號解 釋理由參照），然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障 之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退休公立學校教 職員在職時所提撥，而受不同層級之保障。
㈡、依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源 主要有三，（1）個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納 之提撥費用本息，（2）政府提撥：政府依法定比率按月繳 納之提撥費用本息，以及（3）政府補助：政府於（a）退撫 基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫 給與時，始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提 撥及政府補助款，均由退撫基金管理委員會統一管理，按政 府別（中央政府、地方政府）、身分別（政務人員、軍職人 員、公務人員、教育人員），分戶設帳，分別以收支平衡為 原則。基金財務獨立，用途限於退撫給與或與退撫給與相關 之支出（公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3 條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照）。又此三 態樣之提撥、補助數額得依計算確定，且可由退撫基金中分 離。
㈢、退撫給與中源自上開（1）個人提撥費用本息部分之財產上 請求權，基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性 ，應受較高之保障，就此部分，應採較為嚴格之審查標準。 立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上 幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。㈣、上開（2）關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部 分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基 金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息， 僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與 退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使 用，然因其財源源自政府預算，與上開（1）由個人薪給提 撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退 撫給與條件之情形，是否發給上開（2）政府提撥之費用本 息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。
㈤、至於上開（3）（a）與（3）（b）之財源，與政府就退撫舊 制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等） 之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財 政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權， 立法者得有相對較高之調整形成空間，法院審查相關立法是 否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆 之審查標準。
二、政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量㈠、查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各 個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布，84年7月1日施行 之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應 由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之 ，並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布， 85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定：「 教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休 撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84年8 月11日制定公布，86年1月1日施行之陸海空軍軍官士官服役 條例（下稱86年服役條例）第27條第1項規定：「軍官、士 官退伍除役給與，應由政府與現役人員共同撥繳費用，設立 基金負責支付之，並由政府負最後支付保證責任。」系爭條 例第8條第1項亦明定：「第6條所定退撫基金，由教職員與 政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支 付保證責任。」上開規定所載「由政府負最後支付保證責任 」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。 在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給 與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。㈡、上開84年施行之公務人員退休法、85年施行之學校教職員退 休條例、86年服役條例及系爭條例，未特別針對基金收支不 足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保 證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得 另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退 休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替 代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能 力等。
㈢、另由共同提撥制之精神而言，其制度設計之原意在使退撫基 金以自給自足及財務收支平衡之方式運作（公務人員退休撫 卹基金管理條例第8條參照）；此係與早期恩給制之下完全 由政府以預算支應退撫給與根本差異所在。倘退撫基金於遇 到收支平衡之困難時，未先嘗試採行上述開源節流措施，尋 求因應，而完全仰賴政府預算支應，將無異回到舊日之恩給
制；此反而有悖於共同提撥制之精神。是在共同提撥制之下 ，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、 延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休 所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。 從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」， 由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比 例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退 休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以 預算適時介入，以維持基金之運作。
㈣、綜上，政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流 手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為 撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採 行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及 比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之 規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革 選項當然違憲。
三、退撫給與並非遞延工資之給付
薪給與退休金給付請求權為服公立學校教職員職務所衍生之 權利。薪給為公立學校教職員在職時執行職務之對待給付， 乃本薪及職務加給、學術研究加給、地域加給之總和（教師 待遇條例第2條、第4條及第13條參照）。由於在職期間確定 ，薪給總額因而可得確定。退撫給與則為公立學校教職員因 服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休 金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係 以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法 辦理優惠存款契約而取得，與薪給無涉。同理，年資補償金 為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資 1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之薪給無關，亦難 謂其屬遞延工資。再者，勞退新制之勞工「個人退休金專戶 」，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受 僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退 休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額 本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條 、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付 ，然公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之 長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給 付。
四、第8條第2項規定，無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障 ，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違 背
㈠、系爭條例第8條第2項規定：「前項退撫基金費用按教職員本 （年功）薪額加1倍百分之十二至百分之十八之提撥費率， 按月由政府撥繳百分之六十五，教職員繳付百分之三十五。 」係關於共同撥繳費用之基準，由原8%至12%，提高為12%至 18%之規定。提高共同撥繳費用之基準，固將減少現職人員 每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之 負擔，然其係於系爭條例施行後，始對未來發生效力，並未 溯及適用於過去已完成之撥繳，自無聲請人所指摘之法律溯 及適用之情形，亦無聲請人所指侵害受規範對象工作權之問 題。
㈡、按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準，事涉基金整體 財務規劃與國家財政資源分配。就其對現職人員財產權之限 制是否違反比例原則之問題，基於財政規劃之專業能力、國 家機關之組織與分工及決定作成程序之考量，本院原則上尊 重政治部門就此事項所為之決策，採寬鬆標準予以審查。㈢、第8條第1項規定，依退撫新制年資計得之退撫給與，由現職 公立學校教職員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫 基金，負責支給。如前所述，此共同提撥制為收支平衡之財 務制度。自該制度實施起，即未依歷次精算報告之意見足額 提撥，而長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基 金所需財源，加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險 策略之本質等因素，致退撫新制施行越久，潛藏負債（即學 理上所稱之「未提存精算應計負債」）越增。此可由退撫新 制實施以來至105年之6次精算報告指出之最適提撥費率，與 實際提撥費率差距持續加大，足資說明。
㈣、退撫基金係退撫新制（自85年2月1日起施行）退休所得之財 源，退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏 負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時 ，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金 用盡年限之延長，自屬重要公共利益。立法者依法定程序將 撥繳費用之基準由原8%至12%，提高為12%至18%，除顧及退 撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔 能力，授權由行政院會同考試院，依據退撫基金定期財務精 算結果，共同釐訂調整實際提撥費率（第9條第1項參照）後 ，逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收 支平衡之最適提撥費率41.18%相較，系爭條例採取漸進手段 ，調高撥繳費用之基準至18%，與上述立法目的之達成間， 確有合理關聯。
㈤、綜上，第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之 保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚
無違背。
五、第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育 工作者生活之意旨尚無違背
㈠、系爭條例第4條第6款規定：「最低保障金額：指公務人員委 任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業 加給合計數額。」第39條第2項規定：「退休教職員每月所 領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障 金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金 額者，依原金額支給。」查最低保障金額之設定，係參酌釋 字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高 級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107 年7月為3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額。使因 系爭條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退 休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基 本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。㈡、按退休所得之計算基準有二：服務年資及依薪級與薪點計算 之本薪。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距 。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短， 或因其在職時之本薪較低所致，而非因系爭條例所造成。上 開第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之