臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第100號
109年3月5日辯論終結
原 告 江永田等12人（原告姓名及住所均詳如附表一所示
）
共 同
訴訟代理人 洪家駿 律師
被 告 銓敘部
代 表 人 周弘憲（部長）住同上
訴訟代理人 李佳珍
林建源
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告分別不服如附
表二所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第 2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論 者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者， 訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有 變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1 項、第2項、第3項第2款定有明文。本件原告起訴時原聲明 ：「1.撤銷原處分。2.維持原告的『原始退休公函』審定結 果。3.原處分侵奪原告『法律已經確定的退休所得』，請本 於職權予以撤銷，倘依法必須釋憲，請依據大法官審理案件 法暫停審判，先就『違反法律確定的效力』涉及牴觸憲法第 15條、第22條及第23條，聲請司法院大法官解釋之。」（本 院卷一第13頁），嗣經變更聲明為：「一、復審決定及原處 分均撤銷」。經核其聲明變更前後其請求基礎事實不變，且 被告亦無異議，而為本案之言詞辯論（參本院卷二第17 0頁 ），爰依前揭規定予以准許。
二、事實概要：
原告係退休公務人員，渠等退休案前經被告分別審定自民國 101年12月2日等日期退休生效（退休機關、退休生效日、退 休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額均詳如 附表二所示）。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法 ）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被
告爰分別以如附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新 計算渠等自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提 起復審，經如附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁 回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
我國公教人員退撫新舊制，法律皆明定政府有義務按月支付 原告退休所得，即由政府負最後支付保證責任。公務人員退 休法審定的退休所得是法律明定的勞務對價，制定或發布法 規之機關固得依法定程序予以修改或廢止法令，但立法者有 義務遵守憲法第23條規定，同時應符合平等原則守護民權。 爰歷年公務人員退休法之立法目的，旨在增強人才進用安穩 社會秩序、增進國家公共利益。政府無法證明其訂定，用以 審定退休所得之公務人員退休法，妨害公共利益或社會秩序 或國計民生，是另訂退撫法搶奪人民財產，違背憲法第23條 規定之立法原則，亦牴觸憲法第22條規定。再者，司法院釋 字730號更確認請領退休所得之權利，乃屬憲法第15條規定 保障之財產權。被告依107年7月1日施行之退撫法第36條、 第37條與第39條等規定（下稱系爭規定），侵奪原告退休所 得，明確牴觸憲法第15條規定。又司法院釋字717號係就已 廢止之行政命令作成解釋，並無授權得以苛扣99年公布公務 人員退休法明定的退休所得。原告依據訴願法提出訴願書， 被告卻不為訴願決定，原告退休生效後就不是公務人員，應 適用一般訴願程序，不適用復審程序。希望鈞院可以認定被 告所為決定是復審決定還是訴願決定。
㈡聲明：
1.復審決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
原告係於107年6月30日前退休生效，被告依系爭規定以原處 分，按其退休總年資、退休等級及得辦理優惠存款總金額， 重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之 每月退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。系爭規定 明定以原處分執行原告之每月退休所得調降事宜，確係依法 而為且所欲保障之公益者，實屬宏大，並不違背憲法第23條 之意旨。從而亦無牴觸憲法第22條規定。被告依系爭規定逐 年調降退休人員每月退休所得，並未違反憲法第15條所定之 財產權保障意旨。查原處分於107年6月30日前即已送達原告 而發生外部效力，惟原處分亦敘明，原告每月退休所得，應
自107年7月1日起，重新計算等語，因此，原處分之內部效 力係自107年7月1日才發生，與退撫法第95條第1項等針對系 爭規定之特定施行日期並無不合，是原處分確係依法而為。 另查部分立法委員針對退撫法規定提出釋憲聲請案，業經大 法官作出釋字第782號解釋，其中系爭規定所定逐年調降退 休（職）所得替代率及優惠存款利率部分，經宣告無涉法律 不溯及既往原則，亦與信賴保護原則尚無違背。 ㈡聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
五、爭點：
㈠原處分作成依據之系爭規定是否違反信賴保護原則、法律不 溯及既往原則？
㈡原處分作成依據之系爭規定是否違反憲法第22條、第23條規 定？
㈢原處分作成依據之系爭規定是否違反財產權保障？ ㈣原告依據訴願法提出訴願書，被告未在法定期限內為訴願決 定，是否違法？原告已非公務人員，是否應適用一般訴願程 序，不適用復審程序？
㈤被告於系爭規定生效前據以作成之原處分，是否無效？六、本院的判斷：
㈠前提事實
原告係退休公務人員，渠等退休案前經被告分別審定自101 年12月2日等日期退休生效（詳附表二）。嗣因退撫法於106 年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰以 原處分，按其退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7 月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，以上 事實有退休（職）所得重新計算附表等資料可查，並為兩造 所不爭，堪以憑認。
㈡按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲 法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民 之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司 法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之 法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋 拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。次 按退撫法於106年8月9日修正公布，並自107年7月1日施行。 立法委員林德福等多人，認相關修正違反法律不溯及既往原 則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權 、平等權、工作權及財產權等，聲請釋憲。司法院於進行言 詞辯論後，作成釋字第782號解釋：「公務人員退休資遣撫
卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保 障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無 違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服 公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款 、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條 第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、 比例原則尚無違背。」
㈢原處分並無違反財產權：
憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身 分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得 國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與 ，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不 同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是 否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。系爭 第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退 休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不 利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休 所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額 與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費 標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。是對原退休所 得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障 之生存權無違。
㈣原處分並無違反法律不溯及既往原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構 成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有 規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給 付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係， 如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關 係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新 法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事 實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新 法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。故原處分依 系爭規定，重新核算原告之每月退休所得，並無違反法律不 溯及既往原則。
㈤原處分並無違反信賴保護原則：
優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之 實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制 之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能 變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會 環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予
以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高 於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護 原則。故原處分依系爭規定，重新核算原告之每月退休所得 ，並無違反信賴保護原則及比例原則。
㈥再按公務人員保障法（下稱保障法）第4條第1、2項規定： 「（第1項）公務人員權益之救濟，依本法所定復審…之程 序行之。（第2項）公務人員提起之復審…事件…，由公務 人員保障暨培訓委員會…審議決定。」第25條規定：「（第 1項）公務人員對於服務機關或人事主管機關（以下均簡稱 原處分機關）所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損 害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基 於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。」其立法 理由表示：「……三、為明確界定非現職公務人員基於其原 任公務人員身分所生之請求權遭受侵害時，仍得依本法規定 提起復審，爰於第1項後段增列明定。」故得依保障法規定 向保訓會提起復審者，不以現職公務人員為限，非現職公務 人員基於其原任公務人員身分所生的請求權遭受侵害，雖不 具公務人員身分，仍得就該身分所生的公法上財產請求權受 侵害，提起復審，統一由保訓會審理，以收專業分工的效益 。又訴願法第1條規定：「人民對於中央或地方機關之行政 處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法 提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」上開保障法規 定為訴願法的特別規定，故於保障法上開規定適用範圍內所 生爭議，均應循復審程序救濟，不得依訴願法提起訴願。 ㈦憲法第18條規定人民服公職的權利，包含由此衍生享有的身 分保障、俸給與退休金等權利（司法院釋字第605號解釋參 照）。所稱退休金的權利，是指公職人員因服公職取得國家 為履行對其退休後生活照顧義務而為的給與，為具有財產權 性質的給付請求權（司法院釋字第782號解釋理由書段號68 至69參照）。公務人員依法退休後，享有退休金的公法上財 產給付請求權，這是基於其原公務人員身分所享有的權利。 如附表二所示之原處分是依107年7月1日生效的退撫法規定 ，重新審定原告自107年7月1日起的退休所得，是關於原告 等基於其原公務人員身分所生退休金請求權範圍的行政處分 。就此所生的公法上爭議，依保障法第25條第1項後段規定 ，自應循復審程序救濟。原處分關於向保訓會提起復審的救 濟教示，均已表明提起救濟之程序應循保障法規定提起復審 ，原告雖以訴願書格式提起訴願（如卷一第421至495頁）， 然既已表明不服且欲撤銷者為附表二所示之原處分，被告亦 以保障法所規定之復審程序審理，故原告主張本件應依訴願
程序進行、被告擱置不為訴願決定云云，顯係誤解法令規定 ，自無理由。
㈧查法務部99年7月13日法律字第0999027993號書函略以，以 書面方式作成之行政處分，除法律另有規定外，須經合法送 達後始發生外在效力（外部效力），並因而對處分相對人依 處分之內容發生內在效力（內部效力）。是以，行政處分之 外部效力與內部效力係屬二事，且內、外部效力生效時點並 非必然同一；倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力 發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該 規定內容於處分書內敘明，俾便處分相對人得以知悉因應。 再者，書面行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起， 依送達之內容對其發生效力，行政程序法第110條第1項定有 明文。所謂「依送達之內容對受送達之相對人或利害關係人 發生之效力」，係指處分機關基於從事行政處分單方法律行 為之意思決定，按所送達行政處分內容所表示之法效意思（ 規制內容），對法律行為對象（處分相對人或利害關係人） 發生之規制性法律效果。書面行政處分雖自送達相對人時起 ，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發 生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容 ，均是按送達之處分內容而發生。是故，行政處分內容所表 示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期 屆至，方始發生。由此可知，附有始期之行政處分，其規制 內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為 斷。在此情形下，書面行政處分所應記載之法令依據，自應 以始期屆至內部效力發生時之有效施行法令為基準，方得供 受送達者據以判斷，其規制內容是否合法。查退撫法係於10 6年8月9日經總統明令公布，其第95條第1項規定，除第7條 第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施 行。被告原處分係依總統已明令公布之法律（系爭規定）， 重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，並於107年 6月30日以前即已送達原告而發生外部效力，惟原處分亦敘 明，原告每月退休所得，應自107年7月1日起，重新計算等 語，因此，原處分之內部效力係自107年7月1日才發生，與 退撫法第95條第1項等針對上述規定之特定施行日期並無不 合，是原處分確係依法而為；從而原告訴稱原處分違反公法 行為時的效力，應予無效云云，洵屬渠等錯誤見解，核無足 採。
七、結論：原處分所依據之法律業經大法官作成合憲解釋，原處 分認事用法，核無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原 告之訴，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 3 月 19 日 臺北高等行政法院第四庭 審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉
法 官 張 瑜 鳳
附錄本判決引用的相關條文：
公務人員退休資遣撫卹法
第34條規定：「（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退 休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法 公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公 務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本 法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現 職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第 2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行 前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發 。」
第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其 公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、自107 年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自110年1月1日起 ，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其 公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退 休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按 該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18% 計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原 即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲 存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37 條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金 額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息 部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之 金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及 年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休 金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列 規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優 存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息 相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優 存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7 月1日至109年12月31日止，年息12%。2.110年1月1日至111年 12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日止 ，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與 公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金
額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼 領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計 得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。 但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼 領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存 款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付 優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次 退休金之比率計算。」
第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月 退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之 金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資， 照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後 每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1 年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第 3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附 表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於 選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金 比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法 公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得 ；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新 計算。」
第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條 規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者 ，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限 所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優 存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補 償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2 項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後 ，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即 低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最 低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金 與兼領月退休金比率計算。」
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 3 月 19 日 書記官 蕭 純 純