高雄高等行政法院判決
108年度訴字第243號
民國109年1月16日辯論終結
原 告 長虹光學企業股份有限公司
代 表 人 陳志龍
訴訟代理人 李文福 律師
被 告 經濟部工業局安平工業區服務中心
代 表 人 黃進介
訴訟代理人 林昭禮
侯景文
蔡佳紋
上列當事人間使用費事件，原告不服經濟部中華民國108年5月20
日經訴字第10806304680號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分（被告民國107年12月4日安工字第107708 1751號函）關於污水處理費新臺幣541,364元部分撤銷。二、被告應返還原告新臺幣595,500元。三、原告其餘之訴駁回。
四、訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。 事實及理由
壹、程序方面
按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第 2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論 者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第 2項定有明文。原告起訴狀所載訴之聲明原為：「一、先位 聲明：確認原處分關於異常COD使用費新臺幣（下同）32,86 0元及違規加重使用費492,990元部分均無效。二、備位聲明 ：訴願決定及原處分關於異常COD使用費32,860元及違規加 重使用費492,990元部分均撤銷。」嗣於本院民國108年10月 17日準備程序變更聲明為：「一、先位聲明：（一）確認原 處分（被告107年12月4日安工字第1077081751號函）關於異 常COD使用費32,860元及違規加重使用費492,990元部分均無 效。（二）被告應返還原告595,834元，及自108年8月8日起 至清償日止按年息百分之5計算之利息。二、備位聲明：（ 一）訴願決定及原處分（被告107年12月4日安工字第107708 1751號函）關於異常COD使用費32,860元及違規加重使用費4
92,990元部分均撤銷。（二）被告應返還原告595,834元， 及自108年8月8日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。 」再於本院108年12月19日準備程序更正聲明為「一、先位 聲明：（一）確認原處分（被告107年12月4日安工字第1077 081751號函）關於污水處理費541,364元部分無效。（二） 被告應返還原告595,834元及自108年8月8日起至清償日止， 按年息百分之5計算利息。二、備位聲明：（一）訴願決定 及原處分（被告107年12月4日安工字第1077081751號函）關 於污水處理費541,364元部分，應予撤銷。（二）被告應返 還原告595,834元及自108年8月8日起至清償日止，按年息百 分之5計算利息。」被告對於原告所為上開變更，當庭表示 無意見，揆諸前揭規定，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
原告前向被告申准聯接使用污水下水道系統，嗣被告於107 年11月間3次派員至原告之廢（污）水放流口進行水質採樣 ，其中11月20日、11月21日2次所採取之水質樣本經化驗其 COD（化學需氧量）值分別為222mg/L、189mg/L，合於進廠 限值400mg/L，另同月19日所採取之水質樣本經化驗其COD值 為10,991mg/L，則遠超過前揭進廠限值。被告依據上開檢測 結果，以107年12月4日安工字第1077081751號函附編號1DZ0 00000000000/2DZ000000000000號繳款單（下稱原處分）， 核定原告應繳納107年11月份污水處理系統使用費541,364元 、一般公共設施維護費2,578元，合計共543,942元。原告不 服前揭繳款單關於污水處理系統使用費部分，提起訴願，遭 決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告先位聲明主張被告未經法律授權，應無制訂管理規章 之權源，其所制訂之「安平工業區下水道使用管理規章」 （下稱安工區管理規章），違反行政程序法第150條第2項 規定，其內容有懲罰性規定（第21條）、剝奪人民財產權 ，亦為無效之行政命令規章。又下水道法之主管機關為內 政部（下水道法第3條），經濟部缺乏事務權限，且有明 顯重大之瑕疵，依無效之法規命令而為之行政處分，依行 政程序法第111條第6款、第7款規定，屬於無效之行政處 分，依同法第110條第4項規定，自始不生效力。縱認被告 具有制訂安工區管理規章之法律權源，然而，安工區管理 規章經被告證實係法規命令，被告就此部分，除發文予原 告等用戶，宣稱該規章為其所制訂外，並未刊登政府公報
或新聞紙，已經被告於準備程序時陳明在卷。是故，縱使 被告有制訂安工區管理規章之權源，既未經核定及合法公 布，依行政程序法第110條第2項規定尚未發生效力。 2、安工區管理規章之母法為下水道法，下水道法第25條第2 項規定：下水道用戶排洩下水，超過標準者，下水道機構 應限期責令改善。被告雖予原告限期改善之機會，卻又立 即處罰，自有超越法律之濫用行政權。況且，原告已依被 告通知，在期限內完成改善，其附條件之法律行為，條件 已經成就，應不得再行處罰，被告仍向原告課徵異常使用 費及加重違規使用費計525,856元部分，亦屬行政權濫用 。又下水道法關於使用費之規定，僅於第四章第26條及第 27條規定使用費及滯納金，被告於安工區管理規章第21條 第1項增設用戶排放廢（污）水之懸浮固體、化學需氧量 、重金屬PH值超過下水水質準時，其異常使用費或加重違 規使用費之計收方式，均屬超越母法而牴觸法律，依行政 程序法第158條第1項第1款規定為無效之法規命令，明顯 違反法律授權之行政處分，依憲法第172條、中央法規標 準法第11條、行政程序法第111條第7款規定，該行政處分 無效。原告於先位聲明提起確認無效訴訟，惟如先位聲明 理由不能成立，請就備位聲明所提撤銷訴訟審認。 3、被告除依規定向原告收取污水處理廠使用費外，再以違規 為條件，課徵違規處理費，又以加重違規為條件，加徵違 規處理費，屬懲罰性之課予人民義務。對人民違反行政法 上義務之行為，處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之 限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。以 命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律 保留原則之意旨（司法院釋字第394號、第402號、第619 號解釋參照）。安工區管理規章第21條不僅超越母法，其 對人民課以4倍及15倍處理費，依上揭大法官解釋意旨， 應屬裁罰性之行政處分，其未以法律規範，遽以自訂行政 規章，對原告課徵高額處理費，當然違法。
4、被告調查證據違反行政院環境保護署公告之「事業放流水 採樣方法」第6點第3項：採樣前，採樣容器（或圓筒）及 樣品保存容器應依照環境檢驗器皿清洗及校正指引（NIEA -PA106）或附表所列清洗方式進行清洗，及第9點第3項： 採取適當之空白樣品，以判定樣品設備及在運送中是否遭 受污染等之處理採樣及保存與品質管制事宜。被告工作人 員於107年11月19日至原告公司採樣時，並未依規定將容 器進行清洗，即行取水，亦未採取空白樣品為判定樣品是 否遭受污染使用，程序上嚴重違反規定。被告自行認定事
實及證據，任意課徵費用，未由公證之第三方鑑定證物， 即遽以為之課罰依據，其就證據之審認不合程序正義。又 原告係被告污水處理廠用戶，僅將污水送至污水處理廠處 理，尚未使用任何下水道，且被告既已向污水處理廠用戶 收取污水處理費，更要求用戶先行將廢水處理達水質標準 ，再送污水處理廠，否則即屬違規或加重違規，不具合理 性。且被告至今仍未向原告告知此次排放水不合標準之行 為，對環境造成多大之危害，為何必須課予1日高達525,8 56元之巨額罰款，即屬欠缺處罰之必要性。縱使原告確有 瞬間不合水質標準，然課徵4倍違規使用費及15倍加重違 規使用費，明顯不合比例原則，又原告苟真有下水水質不 合規定，其期間不及1日，僅瞬間違規，即課予525,856元 之重罰，亦不合比例原則。
5、被告原處分關於課徵污水處理費541,364元部分，原告認 係依無效規章或違法或逾越或濫用權利之行政處分，而提 起訴訟。於原告起訴後，被告向法務部行政執行署臺南分 署，聲請就本件污水處理費541,364元及滯納金54,136元 （另扣解繳手續費250元及必要費用84元）共計595,834元 ，對原告財產予以強制執行，並已於108年8月7日，在原 告台灣中小企業銀行安平分行帳戶轉帳扣款執行完畢。在 此情事變更下，原告依行政訴訟法第7條，合併追加提起 給付訴訟。既然被告所依據之法規命令無效，則其就該處 分函中關於污水處理費全部之行政處分，應認為全部無效 ，已非訴願時所主張之異常、違規與加重計收污水處理費 525,856元部分而已。而是被告處分函中污水處理費541,3 64元部分，暨該部分滯納金54,136元及執行發生之手續費 250元、必要費用84元，共計595,834元，為給付訴訟之標 的。爰依行政訴訟法第7條、第8條、第196條規定及民法 第179條不當得利返還請求權之法律關係，請求被告返還 ，並依民法第203條規定，自被告向原告扣款日（即被告 受領日）之翌日起，按年息百分之5計算利息。（二）聲明︰
1、先位聲明：
⑴確認原處分關於污水處理費541,364元部分無效。 ⑵被告應返還原告595,834元及自108年8月8日起至清償日止 ，按年息百分之5計算利息。
2、備位聲明：
⑴訴願決定及原處分關於污水處理費541,364元部分，應予 撤銷。
⑵被告應返還原告595,834元及自108年8月8日起至清償日止
，按年息百分之5計算利息。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、被告依產業創新條例第50條第1項第1款成立工業區服務中 心，並依同條例第53條第2項規定之授權，就課徵性質上 屬於特別公課之廢（污）水處理系統使用費，區分符合進 廠限值之基本使用費與不符合進廠限值之加值使用費等不 同課徵標準，擬定屬法規命令性質之安工區管理規章，核 係為管制安平工業區廠商廢（污）水之排放及下水道廢（ 污）水處理系統之使用，並藉以維護與改善安平工業區下 水道系統及安平工業區水域之水質，及充作安平工業區開 發管理基金，符合產業創新條例第1條及第49條第2項、第 3項第4款之立法目的，其授權之目的、內容及範圍尚稱具 體明確，且未逾越母法授權之範圍，核與法律授權明確性 原則無違，自可援引適用。
2、被告為安平工業區管理機構及下水道機構，係依產業創新 條例、下水道法、安工區管理規章及相關費率表等規定， 據原告之廢（污）水排放情形，執行收取污水處理系統使 用費之行政職務而作成系爭繳款單；而系爭繳款單載有相 對人（即原告）名稱及地址、應繳納之一般公共設施維護 費及污水處理系統使用費金額、繳款期限、收款銀行帳號 與戶名、逾期不繳納加徵之滯納金等事項，並蓋用機關專 用章及記載負責人姓名後，送達原告收受，該繳款單已直 接影響原告之權利義務，並對之發生效力，應係被告就收 取污水處理系統使用費事件所為對外直接發生法律效果之 單方行政行為，自屬行政處分。
3、工業區之管理機構得向區內各使用人收取污水處理系統使 用費。另在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行 細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所 用之文字，而應就該法律本身之立法目的及其整體規定之 關聯意義為綜合判斷。下水道法第8條第1項及第26條第1 項規定係對工業區管理機構依排放下水之水質水量收取下 水道使用費之明文規定。則依據下水道法第19條第1項之 概括授權規定而訂定之安工區管理規章，為使區內污水處 理系統正常運作，維護區內所有廠商權益，訂定下水水質 標準，並依下水水質、水量訂定費率、一般及加重計收標 準等規定，亦難謂有逾越母法之授權意旨，又公告之安工 區管理規章係由經濟部工業局所轄下61處工業區所執行之 依據，屬全國一致執行性事務。
4、原告向被告申准聯接使用污水下水道系統，嗣被告於107
年11月間4次派員至原告之廢（污）水放流口進行水質採 樣，分別為11月6日、11月19日、11月20日及11月21日， 其中11月6日、11月20日、11月21日3次所採取之水質樣本 經化驗其COD（化學需氧量）值分別為242mg/L、222mg/L 、189mg/L，合於進廠限值400mg/L，另同月19日所採取之 水質樣本經化驗其COD值為10,991mg/L，則遠超過進廠限 值，且上開4次之採樣係於原告廠區內採樣井取樣，採樣 過程亦有原告人員會同採樣，並於採樣紀綠表簽名確認， 為原告所不否認，原告如對採樣程序有意見，原告現場人 員得隨時表示意見，經核上開採樣程序符合法定程序，故 採集樣品已具代表性，堪足認定。又被告檢驗室為經「財 團法人全國認證基金會（TAF）」認證之實驗室（認證編 號：1749）許可之環境檢驗測定機構，上開檢測結果應屬 可信。再者，原告於107年9月20日經被告同意聯接使用， 並函文告知其應依安工區管理規章之規定事項辦理相關事 宜。是原告對製程廢（污）水排放應遵守相關規範，應知 之甚詳，本應善盡企業責任符合安平工業區污水處理廠之 下水水質標準進行操作，故原告自應依安工區管理規章第 14條、第21條規定，就排放之廢（污）水超過進廠限值之 水量及水質，負有給付加計使用費之義務。
5、至原告訴稱安工區管理規章不予限期責令改善之機會顯然 牴觸下水道法之規範，應屬無效之規章一節。按「下水道 用戶排洩下水，超過前項規定標準者，下水道機構應限期 責令改善；其情節重大者，得通知停止使用。」為下水道 法第25條第2項所明定。且按安工區管理規章第20條及第 21條規定，已同時明定下水道管理機構對用戶違反本規章 或下水水質標準之處理及用戶排放廢（污）水超過下水水 質標準時使用費之計徵，兩者無所謂先後執行順序，即於 違規事實發生就同時必須產生之執行方式，被告前已以10 7年11月19日安工環字第1077081114號簡便行文限期107年 11月28日以前請原告改善完成，並無不予限期改善之情形 。又前揭規定係規範用戶排放廢（污）水有違反下水水質 標準等情事，管理機構應限期令其改善，尚非謂管理機構 不能就用戶違規排放廢（污）水之情形逕行計收違規使用 費及加重違規使用費，所訴容有誤解。另原告僅於105年 至107年間即有4次排放水質超過下水水質標準之違規紀錄 ，雖原告稱30年一向守法也難以保證所操作製程排放之廢 （污）水均未有違規之情事發生。且被告針對用戶排放水 質超過下水水質標準時，其通知改善作業程序及污水處理 系統使用費計徵方式，並無不一。原告僅因本次所排放之
廢（污）水逾越下水水質標準過高，致其污水處理系統使 用費較高，即稱安工區管理規章牴觸母法，實屬臨訟編詞 之訴。
6、本件廢污水樣本查驗之作業程序，自106年6月23日經經濟 部工業局工業區環境保護中心（下稱環保中心）以工環檢 字第1068002474號函示應適用行政院環境保護署制定之「 事業放流水採樣方法」，並依其相關規定執行採樣作業， 俾利採樣過程能達合法、合理、公平、公開之目標，否則 會嚴重影響分析結果的正確性。被告於107年11月19日上 午8時58分派員至原告進行排放之廢（污）水當月定期採 樣作業，由原告代表全程會同且確認採樣，被告採樣人員 於採集水樣後立即量測水樣之pH值與溫度，並登載於採樣 分析紀錄表後，請原告會同人員簽名確認後，立即以採樣 車送回污水廠經「財團法人全國認證基金會（TAF）」認 證之實驗室，並填寫廠商樣品接收轉碼、檢項會知表，由 實驗室樣品管理員負責樣品之接收與登錄，實驗室人員於 當日上午11時完成樣品收樣程序，並立即進行水質分析， 經當日檢測人員依行政院環境保護署公告之「水中化學需 氧量檢測方法－重鉻酸鉀迴流法（NIEA W515.54A）」檢 測方法進行分析，測得化學需氧量（COD）值為10,991mg/ L，遠超過進廠限值，足以認定該水樣水質異常屬實，其 檢測結果自足作為核算污水費之依據，實無原告所稱稽查 採樣未經具有公信力的第三人為證據之認定及球員兼裁判 之情形。原告主張於經被告通知改善後，自行採樣請求複 檢，承辦人員即刻受理，檢測並無超標，接受陳復，與事 實明顯不符，被告僅基於服務廠商宗旨，協助廠商於改善 完成後水質是否符合水質標準初步判定之參考依據，僅就 化學需氧量項目進行簡易測定，並無水質分析檢測之事實 ，且樣品並不符合被告採樣及收樣作業程序，故此樣品並 無從依據出具水質分析數值報告，故無原告訴稱水質已符 合標準之說，且依安工區管理規章規定縱查獲違規當日改 善完成者，仍需以1日計徵違規處理費用。
7、被告係經臺南市政府於82年10月27日公告為下水道管理機 構，涵蓋雨水、污水下水道之建設管理，所以安平工業區 污水下水道系統排水區域、開始使用日期、接管程序及下 水道使用管理規章乃由被告（當時為臺彎省建設廳安平工 業區管理中心）依循下水道法程序於86年1月24日公告， 及區內廠商排入污水下水道之限值標準，被告於86年1月 12日以安管字第1032號函正式公告知會全區廠商，另其相 關污水處理系統營運維維護費率係於88年3月2日由經濟部
核定後自88年1月1日起實施，惟因88年7月1日臺灣省精省 緣故，被告於88年8月31日重新公告安工區管理規章並自 88年9月1日起實施，是安工區管理規章乃依據下水道法第 19條規定訂定，係依規定通知下水道已可使用及辦理接用 程序，自得開徵使用費，並本件污水處理系統使用費費率 係依產業創新條例第53條第2項之授權，報經經濟部88年3 月2日經（88）工字第88260113號函核定訂定，乃為法律 授權而由行政機關訂定之法規命令，並未逾越母法授權之 目的、內容及範圍，與授權明確性無違，亦無違反平等原 則及信賴保護原則。另有關下水道使用管理規章之法令性 質，立法理由係為防治區內水污染並維護污水處理系統操 作之完善所訂定之，被告於108年10月25日以安工字第108 7081563號函請環保中心釋疑，環保中心於108年11月5日 函釋下水道使用管理規章及工業區污水處理廠系統使用費 費率計算表之法律性質及位階，應屬法規命令（106年度 高等行政法院法律座談會提案及研討結果、最高行政法院 107年度判宇第23號判決參照）。又行政規則無須對外公 告，僅為內部作業之參考，對外不生效力，與人民的權利 義務無關，與現行的下水道使用管理規章之特徵顯然不同 。故下水道使用管理規章非行政規則，應無疑問。 8、被告向原告收取污水處理系統使用費之違規使用費（異常 COD處理費）及加重違規使用費合計共525,856元，係依安 工區管理規章之規定辦理，安工區管理規章涉及公物（安 平工業區下水道）之一般使用，其法律本質乃行政程序法 第92條第2項之一般處分。由內政部107年7月25日內授營 環字第1070812681號函可知，無論依行政程序法有關一般 處分之規定，或依下水道法第19條第1項之規定，安工區 管理規章之生效，得以書面處分送達或公告方式為之，非 必以刊登政府公報或新聞紙為之。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）被告訂立之安工區管理規章是否生效？
（二）被告未限期責令原告改善，逕計收違規使用費及加重違規 使用費，有無違誤？
（三）被告對原告計收4倍異常使用費（處理費）及15倍違規加 重使用費（處理費），有無違反比例原則？
（四）被告採樣及檢測程序有無瑕疵？
五、本院的判斷︰
（一）前提事實︰
如爭訟事實欄所示之事實，有被告107年11月19日、20日
、21日廠商取樣分析紀錄表（處分卷第25、62-63頁）、 107年11月19日安工環字第1077081114號簡便行文（處分 卷第31頁）、原處分（本院卷第31至37頁）、訴願決定（ 本院卷第19至29頁）等附卷可稽，應堪認定。（二）應適用的法令︰
1、產業創新條例第50條第1項第1款：「產業園區應依下列規 定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建 築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、中央主 管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由 各該主管機關成立，並得委託其他機關或公民營事業成立 或經營管理。」
2、產業創新條例第53條第1項及第2項：「（第1項）依第50 條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用 ：一、一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。 三、其他特定設施之使用費或維護費。（第2項）前項各 類費用之費率，由管理機構擬訂，產業園區屬中央主管機 關開發者，應報中央主管機關核定；屬直轄市、縣（市） 主管機關、公民營事業開發者，應報直轄市、縣（市）主 管機關核定。」
3、產業創新條例施行細則第2條第1款：「本條例用詞之定義 如下：一、產業園區：指依本條例核定設置之產業園區與 依原促進產業升級條例編定、開發之工業區，及依原獎勵 投資條例編定之工業用地、開發之工業區。」
4、下水道法第9條：「中央、直轄市及縣(市)主管機關，為 建設及管理下水道，應指定或設置下水道機構，負責辦理 下水道之建設及管理事項。」
5、下水道法第19條第1項：「下水道機構，應於下水道開始 使用前，將排水區域、開始使用日期、接用程序及下水道 管理規章公告週知。」
6、安工區管理規章第1條：「安平工業區服務中心為下水道 機構，並依產業創新條例第50條規定成立之管理機構（以 下簡稱本機構），為安平工業區下水道系統之使用管理， 依據下水道法第19條第1項規定訂定本規章。」 7、安工區管理規章第14條第1項第3款、第2項：「（第1項） 用戶使用下水道，其使用費之計收方式如下：……三、一 般用戶及特定用戶得按單一費率乘以水量計收。（第2項 ）前項使用費計算公式，由本機構訂之，並報請中央工業 主管機關核定後公告之。」
8、安工區管理規章第21條第1項第2款：「用戶排放廢（污） 水之懸浮固體、化學需氧量、重金屬、pH值超過下水水質
標準時，其異常或違規使用費之計收方式如下：……二、 用戶未主動通知，經本機構查獲違規排放廢（污）水者： （一）收費水質：本機構查獲用戶排放廢（污）水當日， 經採樣檢測所得之水質。（二）收費日數：自查獲違規排 放當日起至本機構經用戶通知改善完成，且查驗其排放水 質符合下水水質標準之前1日止，查獲違規當日改善完成 者，以1日計。（三）收費水量：依前款第3目認定之。（ 四）違規使用費計收方式：1、懸浮固體、化學需氧量、 重金屬、pH值以水質水量分級費率計算公式計收違規使用 費。2、除上述水質標準外之不符合項目，依違規情節輕 重按次計收違規使用費。（五）加重違規使用費：屬用戶 違規排放者，除依第1目至第4目計收違規使用費外，本機 構另依附表『用戶違規情節輕重認定標準』規定，以當月 日平均水量及查獲不符合下水水質標準之懸浮固體、化學 需氧量、重金屬之水質，以水質水量分級費率計算公式所 算金額之3至15倍，加重計收違規使用費。」 9、安工區管理規章第22條第1項：「本機構按月向用戶計收 之使用費，依所排放廢（污）水符合下水水質標準之水質 、水量，加計第21條第1項第1款、第2款或第3款及第23條 異常或違規排放廢（污）水之水質、水量經分級計費後之 總和。」
（三）關於先位聲明部分：
1、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由 書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未 給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所 要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、 善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規 定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。 」行政程序法第111條定有明文。所謂無效之行政處分， 係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、 嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安 定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各 國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情 形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕 疵說」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之 例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵 者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形 。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依 當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力
判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之 ，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判 斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上 般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯 之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於 維持法安定性之必要，則不令該處分無效，在該處分被正 式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院10 8年度判字第82號判決參照）。
2、查原告主張原處分具有無效事由者，無非係以原處分所依 據之安工區管理規章違反法律保留原則且未經刊登政府公 報而屬無效之法規命令，故依據該無效之法規命令所為之 原處分，依行政程序法第111條第6、7款規定亦屬無效之 行政處分等語，為其主要論據。惟按所謂行政處分，係指 行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施 而對外直接發生法律效果之單方行政行為（參行政程序法 第92條第1項），且行政處分於送達、通知或使其知悉時 起即發生處分效力（同法第110條），若該處分復無行政 程序法第111條之無效情事時，該處分於具備處分要件後 ，即應推定其適法且有效。縱使行政處分有違法情事（例 如：不適用法令、適用法令錯誤、違反程序或方式規定、 裁量濫用或萎縮等是），亦僅是受處分人、利害關係人得 循行政爭訟程序或原處分機關、上級機關依法撤銷，只要 在未經有權機關予以撤銷前，其仍屬有效並推定適法之行 政處分。至於行政處分所依據之法規命令是否存有無效事 由，與行政處分本身無效之判斷，則屬二事，亦即，行政 處分之效力本應與其所依據之法規命令效力，分別以觀， 況法規命令縱有無效情事，亦僅是其所憑據之行政處分存 有適用法令不當之違法情事而應予撤銷，尚非謂行政處分 當然無效。行政處分是否無效，仍應就行政處分本身是否 存有重大、明顯之瑕疵以為論斷。經查，被告原處分係以 原告於107年11月19日排放之廢污水超逾安工區污水處理 廠下水水質標準，經被告通知限期改善後，已於翌日、21 日因採樣合格而改善完成，惟關於原告107年11月19日異 常排放行為部分，被告乃爰依安工區管理規章第21條第1 項第2款規定，除計收基本污水處理費外，另計收違規期 間之違規使用費及加計加重違規使用費共541,364元等語 ，並附繳款單、收費明細乙節，有原處分一份在卷可證（ 見本院卷第31至37頁），又參酌安工區管理規章第1條、 第14條規定，被告既為該產業園區之管理機構及指定之下 水道機構，並有權向產業園區之用戶收取下水道使用費，
則被告依同規章第21條第1項第2款規定收取違規使用費之 行政處置，並無存在明顯可見之重大瑕疵。乃原告前揭主 張原處分具有無效事由者，均係指責原處分所依據之安工 區管理規章，而非指責原處分本身，揆諸前揭規定之說明 ，原告逕依據行政程序法第111條第6、7款規定以安工區 管理規章無效為由，遽認原處分亦當然無效云云，洵屬無 據。從而，原告先位聲明訴請確認原處分無效，並以原處 分當然、自始、絕對無效為由，併依行政訴訟法第7、8條 規定，請求被告應返還原告依原處分所繳納之污水處理費 541,364元、滯納金54,136元、執行手續費250元及必要費 用84元（合計595,834元）及自行政執行扣繳翌日即108年 8月8日起至清償日止，按年息百分之5計算利息部分，為 無理由，不應准許。
（四）關於備位聲明部分：
1、按法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定 人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，為 行政程序法第150條第1項所明定。另依中央法規標準法第 7條規定，各機關基於法律授權訂定之命令應發布，並即 送立法院，再依行政程序法第157條第3項規定，法規命令 之發布，應刊登政府公報或新聞紙。據此，自行政程序法 施行後，法規命令之發布，未刊登政府公報或新聞紙者， 不生發布之效力，而法規命令既未發布，自不生效力（參 見學者林錫堯著，行政法要義四版，第204頁；另最高行 政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議 文亦明確表示：各機關基於法律授權訂定之命令應發布， 且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定， 法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命 令之「生效要件」）。是以行政程序法第157條第3項既係 規範法規命令發布之生效要件，則在該要件未完成前，法 規命令即未生效。依此，主管機關自不得依據尚未生效之 法規命令對人民課予公法義務或以其違反公法義務而對之 處罰。
2、次按「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公 法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發 生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施 之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者， 為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之 設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」復為行政程 序法第92條所明定，該條第2項前段為對人之一般處分， 後段則為對物之一般處分。此外，一般處分另有特別規定
，如書面之一般處分經公告或刊登政府公報或新聞紙者， 得不記明理由（行政程序法第97條第4款）、一般處分之 送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之（同法第 100條第2項）。是以一般處分之送達，並不以刊登政府公 報或新聞紙為必要。依此，從前揭一般處分與法規命令之 定義觀之，二者仍有區別實益。法規命令之相對人為不特 定之多數人，內容為一般性的抽象規範，而一般處分之相 對人雖非特定，然依一般性特徵可得確定其範圍，且其內 容係就具體事件所為之決定或措施，即其事實關係須為具 體而明確。亦即行政處分係以「特定」人與「具體」事實 關係為其特徵，與法規命令係以「一般」人與「抽象」事 實關係為規範對象有所區別。在判斷相對人是否特定，應 以行政行為發布時為基準時點，判斷受行政行為規制之對 象客觀上是否已然確定或可得確定（處分），抑或具有開 放性而仍有繼續擴增之可能（法規命令）；在判斷事實關 係是否具體，原則上得以規制效力是一次完成（處分）或 具有反覆實施之作用（法規命令），作為輔助判斷之標準 （最高行政法院102年度裁字第1129號、103年度裁字第 1356號裁定要旨參照）。
3、經查，被告係於82年10月27日經臺南市政府公告為下水道
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