臺北高等行政法院判決
108年度訴字第979號
109年2月13日辯論終結
原 告 邱美玲
盧葦純
阮蕙慈
盧世欽
共 同
訴訟代理人 劉禹劭 律師
複 代理 人 林明侖 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
劉巧媛
上列當事人間都市計畫法事件，原告各不服臺北市政府如附表編
號己所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
㈠原告分別所有如附表編號甲所示門牌號碼的建築物（下合稱 系爭建物），領有97使字第0157號使用執照（下稱系爭使用 執照），位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1 日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）的「 擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合 修訂主要計畫案」所附都市計畫圖說（下稱83年都市計畫圖 說）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱92 年1月7日公告）的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段 ）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中 山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要 點』案」（下稱92年都市計畫案）及105年11月9日府都規字 第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）的「修訂 臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分 區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規 定計畫案」所附都市計畫書（下稱105年都市計畫書，並與8 3年都市計畫圖說及92年都市計畫案合稱系爭都市計畫），
均明定系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得供作住 宅使用。之後被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下 稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，於是以如附表編 號乙所示函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保 建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅 捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到 次日起3個月後函請該處提供系爭建物的課稅資料，倘使用 現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續 作住宅使用，將續依相關規定辦理。
㈡之後被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故以如 附表編號丙所示函通知原告，將於107年6月11日派員至系爭 建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商 業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定的依 據等語；該函於107年5月30日送達，惟屆期未獲原告配合無 法進入。被告又以如附表編號丁所示函通知原告就系爭建物 涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語， 仍未獲回應。被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用 的具體事證供核，故以系爭建物違規作為住宅使用，違反系 爭建物所在土地使用分區的都市計畫規定，依都市計畫法第 79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區 作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（ 下稱裁處作業原則）等規定，以如附表編號戊所示裁處書（ 下合稱原處分）各處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限 於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願 ，經臺北市政府以如附表編號己所示訴願決定（下合稱訴願 決定）駁回，於是提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈原告購買系爭建物時，建商從未告知所在區域有不得作住宅 使用的特別限制，原告從未意識到系爭建物使用的限制，向 來作為住宅使用。原告之所以向稅捐處申請變更為住家用稅 率，是因稅捐處的法令宣導說明，該處不但未告知系爭建物 所在區域有不得作住宅使用的限制，亦同意變更，足使人民 信賴國家的行為，屬信賴基礎；又被告於建商申請建造執照 、使用執照時竟都沒有發現建商推出廣告鼓吹良好居住環境 ，則原告信賴政府的把關，購置系爭建物，構成信賴行為， 且與信賴基礎有因果關係；況81年5月19日府工都字第81030 112號公告的「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫 擬（修）訂主要計畫案」內文或原告取得的所有權狀或謄本 上均無記載「不得作為住宅使用」等類似文字，被告是於10
6年9月7日始於系爭建物的使照上加註「不得作為住宅使用 」字樣，以此作為裁罰依據，其疏失違法之處表露無遺。原 處分違反誠信原則、信賴保護原則、禁反言原則及法安定性 原則（司法院釋字第717號、第525號解釋及行政程序法第8 條規定參照）。
⒉原處分的法令依據為臺北市政府105年11月9日公告、106年1 0月5日府都築字第10637816000號令發布的裁處作業原則、1 04年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月 29日公告）等，皆屬原告申請變更為住家用稅率事實終結後 的新法規範，原處分以新法對已終結的事實裁罰，違反法律 不溯及既往原則及法治國原則（司法院釋字第574號、第620 號解釋理由書參照）。
⒊依監察院105年8月9日院台內字第1051930636號函及都市計 畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2點規定意旨，一般民 眾無從充分了解都市計畫內容的義務與規定，僅能參考臺北 市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區的規 定，無從得知大彎北段有「不得作住宅使用」的特別限制（ 若為一般商業區，並無「不得作住宅使用」的限制）。被告 為準備開罰，方於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專 區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得作住宅使用告知 單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區的資訊均 未完整揭露，亦未充分告知民眾，自不能期待人民於購置不 動產時，能遵守未來修訂法令函示增修的規定。況被告無視 系爭建物經稅捐處同意變更為住家用稅率，以及原告長久以 來的信賴行為，未一體注意對原告有利的諸多事證，遽為不 利原告的決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等 規範，自屬違誤。
⒋裁處作業原則的法律定位不明，其具體針對大彎北段商業區 及娛樂區作住宅使用部分為規範，不符合行政程序法第159 條第1項規定對抽象、一般性事務為規範；其無法律授權， 卻限制人民權利，違反法律保留原則。又依臺北市都市計畫 施行自治條例第26條規定，管制措施須於土地使用分區管制 自治條例明訂，然臺北市土地使用分區管制自治條例沒有商 業區不得作住宅使用的限制。被告雖以105年都市計畫書為 處罰依據，然依臺北市土地使用分區管制自治條例第21至24 條規定，以有礙商業發展或妨礙公共安全及衛生為前提，但 系爭建物作住宅使用，不會妨礙商業發展，且105年都市計 畫書也沒有說明為何會妨礙商業發展或公共安全及衛生，據 此作成的原處分自應撤銷。
⒌83年都市計畫圖說及92年都市計畫書未曾出現「大彎北段」
等與系爭建物有關的關鍵字，縱原告購屋前詳閱都市計畫書 ，亦無法知悉該都市計畫與系爭建物有關。況依77年7月18 日臺北市土地使用分區管制規則第21、30條及82年11月2日 臺北市土地使用分區管制規則第21至24條、第30條規定，均 明文肯認商業區得作住宅使用，可見被告83年都市計畫圖說 是增加法律所無的限制，違反法律保留原則。
⒍縱認系爭建物作住宅使用違反都市計畫，然依臺北市土地使 用分區管制自治條例第93、94條規定，違規作住宅使用的狀 態應得繼續使用至新建止。又依臺北市一定規模以下免辦理 變更使用執照管理辦法規定，一戶小於500平方公尺，即便 使用用途與使用執照記載不符，仍可合法使用，免辦理變更 使用執照。被告未適用該規範，逕依都市計畫法第79條規定 作成原處分，有違誠信原則及比例原則。
⒎都市計畫法第79條第1項規定著重在違規行為，屬行為責任 ，縱認原告違法，違法行為也於原告買受使用系爭建物時終 結，應自此時起算裁處權時效，後續的使用只是狀態繼續。 因此，原處分已逾越3年的裁處權時效。
⒏原告縱有違反行政法上義務，亦非出於故意或過失，亦欠缺 違法性認識，而應不予處罰或免除其處罰。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違 反臺北市政府依都市計畫法第21條發布系爭都市計畫所定土 地使用分區的管制，而有違反直轄市政府依都市計畫法所發 布命令的情形，原處分並無違誤。
⒉原告違反系爭都市計畫，將位於都市計畫商業區的建築物作 為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授 益行政處分的撤銷、廢止或行政法規的廢止、變更，與信賴 保護原則無涉。且被告並無任何表現在外具有法效性的行政 行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用的信賴基礎 。至於建商出示的室內設計圖等居家使用設施及相關房仲出 售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性的行政行 為，不得作為信賴基礎。房屋稅率的認定，是針對房屋「實 際使用情形」，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於 系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙的權限，故稅捐處 從未對系爭建物為合法住宅使用的處分，自無拘束被告的效 力可言。另原告繳納相關水費、電費及電信費的繳費基準， 亦與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得 以此作為信賴基礎。至於建商申請的建造執照及使用執照，
是經主管建築機關依建築法規核發，其使用執照核准建築物 用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。 原告稱其取得的所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」 等類似文字，然法律已有明確規定的事項，人民本即應遵守 ，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守的義務 。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住 宅使用」的註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明， 目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規變動，與信 賴保護原則無涉。
⒊系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市計畫圖 說及92年都市計畫案即已規定，系爭建物於如附表編號甲所 示日期登記為原告所有後，自受都市計畫法第32條第1項及 臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第1項及第2項規定 的拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另裁處作業原則僅 為裁量基準，而非直接限制人民權利義務的依據。又臺北市 政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當 時始公布都市計畫法第79條規定，都市計畫法第79條於89年 1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂的法 規對規範對象有利法律地位或可得預期利益有影響的情形， 與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉（司法院釋字第57 4號解釋理由書意旨參照）。83年都市計畫圖說及92年都市 計畫案均已明定系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不 准許作住宅使用，105年都市計畫書就此部分並無變更，原 告主張系爭不動產買賣於105年之前，原處分違反法律不溯 及既往原則云云，並非可採。系爭建物所坐落的使用分區為 商業區（供一般商業使用），係屬依都市計畫法第32條第1 項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定 的其他使用區域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條 例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種 商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安 全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業 區非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。 ⒋被告為確認系爭建物的使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都 市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字 第1010802709號函釋意旨，被告本即有權依行政程序法第42 條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘的方式進 行，並未使用強制力，未違反比例原則及有利及不利一律注 意原則。再者，被告已通知原告，將於107年6月11日派員至 系爭建物現場會勘，該函並於會勘日前合法送達，然依被告 107年6月11日現場使用情形訪視表記載，被告所屬人員至系
爭建物訪視時，電鈴需靠卡感應，管理員表示住戶不在家； 而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作 為住宅使用的具體事證。被告斟酌調查事實及證據的結果， 認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。又依裁處作 業原則第5點規定，原告所有的系爭建物面積如附表編號甲 所示，屬級距一或二，被告依都市計畫法第79條第1項前段 及裁處作業原則等規定，以原處分各處原告6萬元罰鍰，並 限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無不合，亦與行 政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、 明確性原則無違。另裁處作業原則係依據主要建物面積、是 否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義 務性之裁量，並無違法。原告主張原處分違反誠信原則、禁 反言原則及法安定性原則，難謂有理。
⒌臺北市都市計畫經核定後，皆依前開規定於期限內發布公告 ，並張貼於府公告欄、都市計畫所在的區公所以及刊登於府 公報，並將發布地點及日期刊登報紙，被告自90年起，亦皆 將都市計畫書圖公告於被告網站供人查閱。系爭建物確不得 作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依 都市計畫法第21條發布的83年都市計畫圖說及92年都市計畫 案所定土地使用分區管制，而有都市計畫範圍內建築物使用 違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令的情形。 ⒍原告至遲在受被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事， 之後猶未改善違規使用情形時，主觀上即有仍繼續要將系爭 建物違法作為住宅使用的故意。遑論在原處分作成前，原告 都有可決定不作為違規使用的決定權，惟原告均捨此而不為 ，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭 建物違規作為住宅的故意。系爭建物坐落土地既已於系爭都 市計畫明定不允許作住宅使用，原告將系爭建物作住宅使用 ，已影響都市計畫視實際需要對於土地的使用管制，自非法 所許。原告應可認定在經被告告知有違規情形後，猶未改善 違規情形，自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識 。原告是於如附表編號甲所示日期取得系爭建物即作為住宅 使用，縱已使用超過3年，惟其迄107年12月10日處分時，仍 將系爭建物作為住宅使用，而違背土地分區管制的使用，其 違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅可言。 ⒎被告在合比例原則下，審酌原告違反行政法上義務行為應受 責難程度（原告主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用一事 且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法 作為住宅使用，原告主觀均具有故意之情事），所生影響（ 系爭建物坐落區域應依都市計畫法作為商業區並供地區性之
商業一般零售服務業及辦公空間之使用，但原告占據此區域 作為住宅使用，影響都市計畫內明訂為建設本地區或為未來 臺北市現代化購物商業娛樂中心等計畫），因違反行政法上 義務所得之利益（裁罰順序係依使用執照領得先後順序依序 裁罰），考量受處罰者之資力（個人資力部分得由行政機關 例外予以考量，而此等資力因素是否予以考量，裁量機關有 權決定），被告無裁量違法。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院經與兩造確認本件的爭點：
㈠原告有無違反都市計畫法第79條第1項規定？包括： ⒈系爭都市計畫是否違反法律保留原則及法律優位原則？ ⒉系爭都市計畫是否違反正當行政程序？
⒊系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，是否屬於都市計 畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」？ ㈡如㈠為肯定，則原告有無故意或過失？
㈢如㈡為肯定，則原告是否符合行政罰法第8條但書所規定「 得減輕或免除處罰」的要件？
㈣如㈢為否定，則被告有無裁罰的權限？
㈤如㈣為肯定，則被告得否以裁處作業原則作為處分的依據？ ㈥如㈤為肯定，則原處分是否逾越行政罰的裁處權時效？ ㈦如㈥為否定，則原處分是否違反法規不溯及既往原則？ ㈧原處分是否違反信賴保護原則？
㈨原處分是否違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則 、有利不利事項一律注意原則、比例原則及明確性原則？五、本院的判斷：
㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有臺北市 政府104年4月29日公告（乙證2）、系爭建物登記謄本（乙 證3）、83年都市計畫圖說（乙證4）、系爭建物坐落的臺北 市○○區○○段79-8地號土地（下稱系爭土地）的土地使用 分區與街廓編號對照圖（乙證5）、92年都市計畫案（乙證6 ）、105年都市計畫書（乙證7）、系爭建物坐落系爭土地都 市計畫使用分區（乙證8）、系爭建物使用執照存根（乙證1 0）、訴願決定書（詳附表編號己）、原處分（詳附表編號 戊）可查，堪認為真正。
㈡原告已違反都市計畫法第79條第1項規定： ⒈系爭都市計畫並未違反法律保留原則及法律優位原則： ⑴依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制定 的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫 的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項，且於88年1
月27日地方制度法制定公布前，依憲法第118條授權制定的 直轄市自治法（已於88年4月14日廢止）第11條第10款規定 ，上述事項也屬於直轄市自治事項。而都市計畫法第6條規 定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之 土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第 1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就 左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23 條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由 內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內 政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定 實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及 發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」第26條第1項 規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬 定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發 展情況，並參考人民建議作必要之變更。」第27條第1項本 文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時， 當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所， 應視實際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（第1項 ）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2 項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不 同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發 展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。 」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政 府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」
⑵臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市 施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱 本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項）本 市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用 。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必 要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1規定 ：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建 築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業 之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條 規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要 時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用……等 事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規定：「本 府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之 使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都市計畫法 第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂土地使用 分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正公布時，
僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」，第10條及 第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」及「如下 」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」，第26條 的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分區管制自 治條例」。）臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺 北市施行細則」第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分 區管制規則」第3條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內 劃定左列使用分區：……二、商業區：㈠第一種商業區。㈡ 第二種商業區。㈢第三種商業區。㈣第四種商業區。……（ 第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之 。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正時，將名 稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將「左列」 修正為「下列」外，其內容均未變更。）
⑶基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以 擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計 畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權， 對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫 的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項 。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及 其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1 項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利、 發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同規則 （條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用 區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政 府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條 規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項 ，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的 使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地 使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外，臺北市政府 依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規 定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商業區」外，尚 得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區」。因此，臺 北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以建築商場（店 ）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商 業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發 布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類別，以限制該 商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說並不是所有「 商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的 內容而定。
⑷臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，其附件一
「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用 分區與都市設計管制要點」一之㈢明定包括街廓編號A7區是 「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用） 」（乙證4），而不是得供作住宅使用的「第一至四種商業 區」，系爭建物所坐落的系爭土地，就位於街廓編號A7區（ 乙證5）；之後臺北市政府92年1月7日公告的92年都市計畫 案及105年11月9日公告的105年都市計畫書內所修訂的管制 要點，均維持系爭建物所在A7街廓屬於「商業區（供一般商 業使用）」，不得供住宅使用的規定（乙證6、7）。上述管 制命令，是臺北市政府依據都市計畫法基於都市計畫法第6 條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理 使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其 後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項 、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治 條例）」第3條規定，於細部計畫內所劃定「不得供住宅使 用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，與法律保留原 則並無違背。原告以「臺北市土地使用分區管制規則（自治 條例）」第21條至第24條針對「第一至四種商業區」所規定 的使用限制，並不包括供住宅使用為理由，主張系爭都市計 畫上述管制命令，違反法律保留原則等語，實不足採。 ⑸至於內政部87年10月14日（87）台內營字第8708034號函釋 意旨略以：「……二、查貴市土地使用分區管制規則為都市 計畫之地方單行規章，貴市都市計畫係屬地方行政計畫；復 查都市計畫之制定程序及書、圖、表之製作，都市計畫法及 其相關法令均有明確規定。準此，貴市都市計畫土地使用管 制事項自應符合貴市土地使用分區管制規則之規定，其因管 制規則之修正致未能符合時，自應儘速配合辦理都市計畫變 更，在完成都市計畫變更程序前，除各使用分區內之土地及 建築物業依原發布實施之都市計畫規定使用管制外，應適用 新修正之管制規則規定」，其前提是都市計畫土地使用管制 事項，不符直轄市政府所訂定土地使用分區管制規則的規定 。然而，如前所述，系爭都市計畫關於A7街廓的使用分區管 制規定，既然沒有違反都市計畫法第6條、第22條第1項第3 款、第32條第2項、「都市計畫法臺北市施行細則」（含其 後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項 、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治 條例）」第3條等規定的情形，自然沒有上述函釋的適用， 更沒有牴觸法律優位原則的問題。
⒉系爭都市計畫亦未違反正當行政程序：
⑴司法院釋字第709號解釋意旨固然揭示：土地及合法建築物
所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施都 市更新事業的情形，主管機關對私人所擬具的都市更新事業 概要（含劃定更新單元，下同）所為的核准，以及對都市更 新事業計畫所為的核定，是主管機關依法定程序就都市更新 事業概要或都市更新事業計畫，賦予法律上拘束力的公權力 行為，其法律性質均屬就具體事件對「特定人」所為的行政 處分（行政程序法第92條第1項規定參照）。惟因108年1月3 0日修正公布前（下同）的都市更新條例第10條第1項有關主 管機關核准都市更新事業概要的程序規定，未設置適當組織 以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資 訊及適時陳述意見的機會，與憲法要求的正當行政程序不符 ；且同條例第19條第3項、第4項規定，並未要求主管機關應 將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外的其他土地及 合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公 開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見的陳述 及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納的理由作 成核定，連同已核定的都市更新事業計畫，分別送達更新單 元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制 登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求的正當行政 程序。
⑵憲法上正當法律程序原則的內涵，應視所涉基本權的種類、 限制的強度及範圍、所欲追求的公共利益、決定機關的功能 合適性、有無替代程序或各項可能程序的成本等因素綜合考 量，由立法者制定相應之法定程序（司法院釋字第689、709 號解釋理由書參照）。主管機關對私人所擬具的都市更新事 業概要（含劃定更新單元）所為的核准，以及對都市更新事 業計畫所為的核定，其法律性質均屬行政程序法第92條第1 項所定對「特定人」所為的行政處分，已如前述。可知，其 影響的範圍包括更新單元內所有居民的法律權益（核准都市 更新事業概要），以及土地或建築物所有權人或其他權利人 的權利（核定都市更新事業計畫），處分的相對人及法律上 利害關係人，均屬侷限於更新單元或更新地區內的「特定人 」。因此，無論是要求主管機關確保利害關係人知悉都市更 新事業概要相關資訊及適時陳述意見的機會，或將都市更新 計畫相關資訊，分別送達予更新單元內土地及合法建築物所 有權人，並於舉辦聽證後再行核定，且於核定後，連同已核 定的都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法 建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登 記請求權人，在客觀上均無事實上的困難。
⑶然而，依都市計畫法第3條規定，所稱都市計畫，是指在一
定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、 文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作 合理的規劃而言。且依同法第13條第1款、第22條第1項、第 23條第1、3、5項、第18條、第19條第1項及第21條第1項等 規定，直轄市的細部計畫，原則上是由直轄市政府以主要計 畫書圖為準則，擬定細部計畫書圖，表明「計畫地區範圍、 「居住密度及容納人口」、「土地使用分區管制」、「事業 及財務計畫」、「道路系統」、「地區性之公共設施用地」 、「其他」等事項，於各該直轄市政府公開展覽30天及舉行 說明會，並應將公開展覽及說明會的日期及地點登報周知， 任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名 稱及地址，向該管直轄市政府提出意見，由該管政府都市計 畫委員會予以參考審議，再連同審議結果及細部計畫一併報 請直轄市政府核定（91年5月15日修正公布前則是由內政部 核定），當地直轄市政府應於核定公文之日起30日內，將細 部計畫書、圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知， 且應於1年內將道路及其他公共設施用地、土地使用分區的 界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。可知 ，直轄市政府擬定細部計畫後，已有公開展覽、舉行說明會 及蒐集公民意見等提供公眾知悉相關資訊及適時陳述意見的 機制，且須經由主管業務機關首長或單位主管、有關業務機 關首長或單位主管或代表、具有專門學術經驗之專家及熱心 公益人士所組成的都市計畫委員會審議（內政部依都市計畫 法第74條第2項規定授權所訂定的「各級都市計畫委員會組 織規程」第4條規定參照），並無司法院釋字第709號解釋所 稱「未設置適當組織審議」而違反正當行政程序的情形。又 因直轄市政府所擬定的細部計畫，涉及一定地區內有關都市 生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要 設施的發展及對土地使用的合理規劃，影響的層面既深且廣 ，本質上屬於法規的一種，而與都市更新計畫概要的核准及 都市更新計畫的核定等行政處分，其性質顯不相同，只是因 為其中具體項目有可能直接限制一定區域內特定人或可得確 定多數人的權益或增加其負擔，基於有權利即有救濟的憲法 原則，司法院釋字第156號、第742號解釋，允許人民就該具 有一般處分性質的部分提起行政爭訟，以資救濟。因此，如 果要求主管機關於擬定細部計畫後，如同司法院釋字第709 號解釋針對都市更新計畫概要及都市更新計畫一般，要求主 管機關踐行將細部計畫相關資訊分別送達予所有利害關係人 ，並於舉辦聽證後再行審議核定，且於核定後，分別送達所 有利害關係人等行政程序，不但耗費的行政成本難以估計，
而且因為無法確定受影響的利害關係人範圍，在客觀上根本 難以實現。從而，本院認為都市計畫法關於細部計畫的擬定 、公開展覽、舉行說明會、蒐集公民意見交由都市計畫委員 會審議後，核定發布實施等規定，已綜合考量基本權的種類 、限制的強度及範圍、所欲追求的公共利益、決定機關的功 能合適性、有無替代程序或各項可能程序的成本等因素後， 由立法者所制定的相應法定程序，而有相當的可行性及合理 性，並沒有違反憲法上正當行政程序原則的內涵。系爭都市 計畫均為細部計畫，臺北市政府依據當時都市計畫法所定程 序擬定、審議、核定及發布實施，並未違反正當行政程序。 ⒊系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，屬於都市計畫法 第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」： ⑴都市計畫法第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地 或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反 本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布 之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地 或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬 元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。… …」是為落實依都市計畫法所擬定、發布的都市計畫，對計 畫範圍內土地與其上空間的合理使用規劃，以改善都市居民