臺北高等行政法院判決
108年度訴字第976號
109年1月9日辯論終結
原 告 吳武順
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）住同上
訴訟代理人 汪海淙
高國峯
侯紹堂
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月24日府訴一字第1086101825號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○○路00巷00號4樓 建築物（下稱系爭建物），坐落之同區金泰段94-6地號土地 ，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都 二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段 ）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下 稱83年都市計畫）圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規 字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋 至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』 （北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（ 下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一 般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物係按住 家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月1日北市都築字第10633 611200號函（下稱106年5月1日函）通知原告改善，繼於107 年5月22日北市都築字第10735151200號函（下稱107年5月22 日函）通知原告，將於107年6月12日派員至系爭建物現場勘 查，惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年6月14日 北市都築字第1076001857號函（下稱107年6月14日函）通知 原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並 陳述意見，未獲回應。經被告審認原告並未提出系爭建物未 作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使 用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都 市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區
及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業 原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月3日北市都 築字第10760623101號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣 （下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使 用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴 訟。
二、原告主張略以：（一）都市計畫法第79條第1項前段明定裁 處權限主體為當地地方政府（於本件中即為臺北市政府）， 且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月 29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公 告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦 理，欠缺具體明確之法律依據，且已預設立場只為開罰大彎 北段市民而以裁罰方向處理此案，被告實不具作成原處分之 事務處理權限。（二）原處分違反信賴保護原則：原告購買 系爭建物當時，與賣方交涉過程，從未被告知系爭建物所在 區域有「不得作為住宅使用」之特別限制。尤其，原告當初 接收到的建案資訊，都是一般住宅之行銷手法話術，原告確 為不知情者，而非有故意欺瞞臺北市政府之情事。原告購買 系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄本、建物謄本上， 均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據臺北市 81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋 至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文亦無 （不得做住宅使用）之文字限制。原告相信公部門所核發之 憑證，理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律 意旨，自值保護。又原告前之所以申請變更為住家用稅率， 實係因臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）的法令宣導說明。 且原告申請變更稅率後，稅捐處不但未告知系爭建物所在區 域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原 告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎 。另戶政單位亦同意原告設戶籍，並公告學籍分發學區，原 告依戶政單位同意辦理戶籍遷入及分發就近學區，理解系爭 建物可作為正常住家使用。原告購買系爭建物之年代網路並 不發達，一般民眾無法得知「不得當住宅」之資訊，只能相 信公部門之審核辦理住宅相關之稅率、入戶籍及學區之分發 事項。倘若同為臺北市政府之公部門都不知應參照都計畫書 審核房屋稅率及設籍之申請，在網路不發達的年代，一般民 眾如何得知此區「不得當住宅」之規定？而臺北市土地使用 分區管制規則自72年4月25發布至今已36年之久，其中第21 條至第24條關於商業區之規範，直至97年皆明文認可商業區 得為「多戶住宅」使用；99年後採以負面表列，也無不允許
做住宅使用之限制，故原告理解系爭建物所在之商業區可作 住宅使用。再者，原告於108年6月3日向臺北市政府地政事 務所申請之土地及建物謄本亦無不得作住宅使用之字樣，然 被告於108年9月12日之答辯狀所附之本案建物標示部資料中 ，卻有加註「土地參考資訊…（略）…應依都市計畫規定用 途不得擅自變更住宅使用」。可見這類訊息是提醒臺北市政 府內部各單位處理相關業務時需注意之事項，對象並非一般 名眾。事實上，被告係於106年間為預備開罰做準備，始開 始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此 作為裁罰依據，其先射箭再畫靶的疏失違法之情，表露無遺 。本件實為違法性認識錯誤，原告不具故意過失，也無期待 可能性。（三）原處分違反法律不溯及既往原則：原處分所 據之法令為105年都市計畫、臺北市政府106年10月5日府都 築字第10637816000號令發布之裁處作業原則及104年4月29 公告等規定。然前揭法令規範，皆屬「新法規範」，而原告 申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已 終結者，依司法院釋字第574號解釋理由書意旨，自有禁止 法律溯及既往原則之適用。又被告稱「依臺北市土地使用分 區管制自治條例第21條至24條之第3款規定，均已明定第一 種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或 妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用」； 然此項規定是依99年6月23日修改之版本才增加之規定，晚 於原告購買系爭不動產之時間點，被告以發生在後之規定解 釋商業區亦非均得作為住宅使用，顯然違反法律不溯及既往 原則。再者，被告承認於106年9月7日才開始於建造執照上 所為「不得作為住宅使用」之註記；又被告為準備開罰，才 於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」並製作「大 彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，由此證明， 於此之前被告並未完整揭露大彎北段資訊，亦未善盡告知之 義務，原告取得系爭建物之時點，確實無法得知未來修訂之 法令函示增修之規定，自有違不溯及既往原則。（四）原處 分違反有利及不利事項一體注意原則、行政自我拘束原則（ 禁反言原則）、誠信原則、平等原則：被告作成原處分前， 並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序。監 察院糾正案文亦認臺北市政府自81、83年擬（修）訂基隆河 （中山橋至成美橋段）附近地區之都市計畫主要計畫及細部 計畫並公告實施後，迄今已逾20年，隨著產業景氣變化及時 空環境變遷，該地區都市計畫規劃內容、管制規定，與都市 發展現況有無落差，是否符合未來發展需求，均待就原計畫 內容為定期檢討與必要之修正，臺北市政府遲未依法辦理都
市計畫通盤檢討，顯有違失。再者，依都市計畫法第1條、 都市計畫書圖製作要點第2條等規定，都市計畫書是公部門 辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料， 其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分 了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用 分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無 法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制（按：若 為一般商業區，並無「不得做住宅使用」之特別限制）。況 以，被告亦無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅率 等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「 住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多 事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36 條、第43條規定。另觀諸與本件爭議相同且位處同一區段之 「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」（即萬豪酒店）開發 案，於94年間被告以商業區建築物之商務機能輿居住機能混 合為都市多元化發展趨勢，並無任何有礙商業之便利，也不 違反都市計畫之目的為由，允許開放為住宅使用；據此，大 彎北段作為住宅使用，並無妨礙商業之發展，被告實有違平 等原則，亦違反政府誠信。再觀「潤泰京采」建案定位，與 系爭建物同為一般事務所，也是非住宅區做住宅使用的爭議 ，但臺北市政府，卻能積極主動替建商財團尋找可用的法規 依據，並以建築法第73條規定，只要面積少於500平方公尺 ，准許免辦理變更，直接住宅使用！而系爭建物亦是小於50 0平方公尺之小坪數建物，理當可比照相同之規定免辦理申 請變更，直接住宅使用，被告卻差別待遇濫權裁罰，忽略有 利及不利應一體注意事項，顯違反平等原則及行政自我拘束 原則。又都市計畫法第79條第1項規定與臺北市土地使用分 區管制自治條例第94條第2款規定有齟齬之處，被告無法說 明何以原告不能依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條 第2款規定繼續使用，卻執意依都市計畫法第79條第1項規定 作成原處分，自有違誠信原則。（五）原處分違反法律保留 原則：自法條文義而言，自治條例與法律授權主管機關發布 之行政命令並不相同，都市計畫法第79條第1項前段規定之 構成要件，乃以違反原處分機關依都市計畫法所發布之「行 政命令」為限，不包含臺北市政府制定之自治條例。縱退步 言，認為自治條例可涵攝在內，觀諸臺北市都市計畫施行自 治條例，亦無禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用之 明文規定，僅有臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規 定，該自治條例中亦無針對商娛區建物作為住宅使用行為的 處罰規範。參臺北市土地使用分區管制自治條例第3條、第4
條規定，將商業區分為四種（按：該自治條例並未規範娛樂 區），而臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條 關於四種商業區「不允許使用」之規範等，僅禁止類如歌廳 、夜總會、俱樂部、電子遊戲場、舞場、夜店業等組別，但 皆未明文規範商業區不得作為住宅使用！再參77年7月18日 修正發布本之臺北市土地使用分區管制規則第30條，已明文 肯認商業區內得為住宅使用。又參諸臺北市土地使用分區管 制規則歷年度之版本及目前臺北市法規查詢系統網站（異動 時間：91年8月27日）所列臺北市土地使用分區管制規則第 21條、第23條、第24條規定，亦正面表列肯認商業區得為住 宅使用；至於99年6月23日修正發布後之臺北市土地使用分 區管制規則（現行名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例 ）相關規範，改採負面表列規定之方式，有關商業區娛樂區 「不允許使用」之規定亦未明文規範商業區不得作為住宅使 用。是遍觀中央法令或臺北市相關自治條例規定，均查無禁 止商業區作為住宅使用之法源依據。臺北市政府在法無明文 授權下（包括都市計畫法、臺北市都市計畫施行自治條例、 臺北市土地使用分區管制自治條例等均無授權），竟自行發 布都市計畫限制人民之財產權及居住自由，核該都市計畫性 質，顯屬臺北市政府未經法律授權，而逕依職權訂定頒布之 職權命令，自屬違法、違憲！另裁處作業原則之法律上性質 定位不明，卻據以限制人民之自由權利；以及83年都市計畫 ，在當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅 ，被告於83年都市計畫所為，係加諸法律所無之限制，均顯 然違反法律保留原則。（六）原告買受使用系爭建物之行為 ，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，則自原告買 受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效。即原告買受使用 系爭建物之行為，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續， 故判別原告有無具備故意過失，以及有無違法性認識之時點 ，應以「行為完成時」（即原告買受系爭建物時）為準。是 以，被告縱辯稱已透過行政指導要求原告停止違規使用，原 告於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」 有責性之判斷時點，當無可採。（七）故基於對合法信賴之 保護，以及輔導不知情民眾之目的，特別立法予以保障。如 建築物有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有 之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補 償，始為衡平。無論如何，被告即便認定原告違反105年都 市計畫中「限制不得做住宅使用」之管制，然依臺北市都市 計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條 例第93條、第94條規定，仍應容許被告繼續使用至新建止，
或是改為妨害較輕之使用，或給予適當之補償。又臺北市都 市計畫委員會（下稱臺北市都委會）已審議通過「中山區都 市計畫通盤檢討案」有條件開放住宅使用，在此同時裁罰居 民恐在政策執行上造成偏頗。再者，被告以裁罰處理此案， 目的只為迫使原告將系爭建物改作商業登記以為被告多年未 執行通盤檢討之行政違失解套。然原告並無真正之營業行為 與需要，亦無法繳納營業稅，一旦政府稽核仍屬不法應予撤 銷，問題又回到原點。故此裁罰並未真正解決問題，根本之 道仍需回歸通盤檢討，訂定有效之辦法才能真正解決此一爭 議等語。並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。三、被告則以：（一）臺北市政府以104年4月29日公告將其就都 市計畫法第79條之相關權限移轉至被告，故被告有權做成原 處分。（二）原處分無違反信賴保護原則：原告違反83年都 市計畫及92年都市計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物 作為住宅使用，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行 為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。 至建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空 間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更 非對外所為具有法效性之行政行為。原告申請房屋稅稅率變 更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認 定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物 作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於 系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處 從未對系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效 力可言。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機 關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途 均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。另被 告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用 」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即 係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保 護原則無涉。（三）原處分無違反法治國原則及法律不溯及 既往原則：83年都市計畫已明定系爭建物所在A5街廓係商業 區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；92年都市計畫 亦明定A5街廓不准許住宅使用；嗣105年都市計畫關於「不 准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內 容。因此，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於 83年都市計畫及92年都市計畫即已規定，系爭建物於104年4 月21日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反 法律不溯及既往原則。另裁處作業規則，僅為裁量基準，而 非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29
公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫 法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施 行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之 有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則 及法律不溯及既往原則無涉。另系爭建物所坐落之使用分區 為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條 第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定 劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律 關係等語，容有誤會。再者，依臺北市土地使用分區管制自 治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第 四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公 共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故 商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而 定。（四）原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁 反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：被 告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市 計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第 1010802709號函釋，被告本即有權依行政程序法第42條規定 辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並 未使用強制力。又被告107年6月12日現場使用情形訪視表影 本記載，被告所屬人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，總 幹事表示對講機無人回應，不能讓被告所屬人員上樓簽名或 蓋章；而原告等嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭 建物未作為住宅使用之具體事證，且原告亦自承系爭建物「 原告購買系爭不動產後，向來也作為住宅使用」，並申請按 住家用稅率課徵房屋稅獲准。故被告係斟酌調查事實及證據 之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。至 系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實 際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二 事。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機 關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途 均無住宅。（五）依臺北市政府95年1月3日府都規字第0941 9619501號函，有關臺北市土地使用分區管制規則（已修正 為自治條例）第93條及第94條「合法使用」定義如下：「臺 北市土地使用分區管制規則第93條、第94條係為保障原有合 法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定，有關 合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者， 或領有本府營利事業登記證者。…」，查系爭建物位於83年 都市計畫之A5街廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，而 原告係於97年3月11日產權登記所有，是以原告自不能以長
年有違法情節，主張就系爭建物得依上開規條規定繼續違法 使用。（六）被告做成原處分之前，曾發文建物所有權人即 原告，告知系爭建築物已涉違規作為住宅使用，違反都市計 畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相關規定 辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。原告至遲在 受到被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事之時，而原 告之後猶未改善違規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼 續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在。更遑論在之 後，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨 此而不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具 有將系爭建物違規作為住宅故意，且違反都市計畫法相關規 定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，並無違法性 認識錯誤。又原告係於97年3月11日取得系爭建物，依原告 所述當時買入即作為住宅使用，縱已在系爭建物作住宅使用 超過3年，惟其迄107年12月3日處分時，仍於系爭建物作為 住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續 進行中，自無裁處權罹於時效消滅之可言，資為抗辯。並聲 明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直 轄市為直轄市政府……。」行政程序法第15條第1項規定 ：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級 機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定 ：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權 限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府以104年4月29日 公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告 辦理，依前引行政程序法及臺北市政府組織自治條例條文 規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使 用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依 都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限， 合先敘明。
（二）次按都市計畫法第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以 細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土 地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定 後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主 要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管 直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第 1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。 （第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分 別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為
促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙 商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土 地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形， 違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法 所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得 處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬 元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或 恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按 次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他 恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用 人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直 轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；…… 。」臺北市政府依都市計畫法第85條之授權，於82年11月 2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」第10條第1項 第2款、第2項規定：「本市都市計畫地區範圍內劃定左列 使用分區，分別限制其使用：……二、商業區。……（第 2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或 特定專用區。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區 使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供 商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或 妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市 計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定 細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，……。」嗣於 100年7月22日將「都市計畫法臺北市施行細則」更名為「 臺北市都市計畫施行自治條例」，該自治條例第10條第1 項第2款、第2項及第10條之1第2款、第25條等規定之條號 及內容，與前揭施行細則條文一致。由此可知，臺北市政 府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地 區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第 1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍 內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築 物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所 定使用類別使用，若因故意或過失，而有違反細部計畫為 使用之情形，被告即得依都市計畫法第79條第1項規定裁 處罰鍰及限期令其停止為違法使用。
（三）查系爭建物坐落之土地，位於83年都市○○街○○號A5範 圍內，明定係商業區（供一般商業使用），為供地區性之 商業、一般零售服務業及辦公空間使用，而非供住宅使用 ，依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許 表，亦並未容許供住宅使用（見原處分卷一第11至20頁）
；又92年都市○○○○○○○○○街○○號A3-A13之商業 區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務 業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓 地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘 除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般 商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業 區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業 使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區 之使用組別。」（見原處分卷一第24頁）；復依105年都 市計畫，仍維持92年計畫案關於系爭建築物所在A5街廓不 得供住宅使用之規定，並未變更（見原處分卷一第46頁） 。而系爭建物所在地上10層、地下3層之大樓，係經臺北 市政府工務局於96年12月18日核發96使字第0538號使用執 照（見原處分卷一第67頁），是系爭建物自建造完成得使 用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作 住宅使用，原告將系爭建物作為住宅使用，與上開都市計 畫於系爭建物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政府 依都市計畫法發布之命令。又被告曾以106年5月1日函通 知原告：系爭建物坐落之土地，前經稅捐處現勘有供住宅 使用事實，始據以同意依住家稅率課徵房屋稅，惟依該分 區都市計畫書，不准作住宅使用；倘現況已非住宅使用， 請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告 將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資 料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率 ，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並 送達原告，亦有送達證書可稽（見原處分卷二第1頁、第4 頁）。是原告即知悉其將系爭建物供作住宅用途係屬違法 ，而仍使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務 之行為。被告依都市計畫法第79條第1項前段等規定，以 原處分對其裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停 止違規使用，尚無違誤。
（四）按關於信賴保護原則之適用，須符合：⒈信賴基礎：即行 政機關表現在外具有法效性之行政行為。⒉信賴表現：即 人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其 生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行 為乃屬「信賴表現」。⒊信賴在客觀上值得保護等要件。 而稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處 分，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使 用，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計 畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力
範圍，是原告主張系爭建物經稅捐機關核准按自用住宅稅 率課徵房屋稅之處分，已使其對於系爭建物可合法供作住 宅使用產生信賴云云，亦非可採。另土地及建築改良物之 所有權與他項權利登記制度，旨在確保不動產物權內容之 明確性，促進私經濟交易安全，地政機關並無義務在土地 及建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域 都市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載，都市計畫 法對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害 關係人自行查詢都市計畫法令，與建築物所在區域之都市 計畫。則原告再以系爭建物所有權狀未記載「不得作為住 宅使用」為由，主張其因而對系爭建物得作住宅使用產生 信賴云云，仍難採憑。再者，系爭建物所在大樓之使用執 照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，系爭建物位於 地上4層，該樓層之用途為一般事務所（見原處分卷一第 68頁），並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，故 亦不得作為原告信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎 。至於原告主張戶籍及學區將「大彎北段」納入一節，縱 然屬實，也無法變更系爭建物所在A5街廓不得供作住宅使 用的使用分區管制。此外，被告亦無任何表現於外之行政 行為，足使原告信賴系爭建物得作住宅使用，且其係因查 得原告向稅捐處申報系爭建物作住家使用，經核定按住家 用稅率課徵房屋稅，嗣通知原告將前往系爭建物現場會勘 ，惟未獲原告配合，復通知原告提出系爭建物未作住宅使 用之事證供核及陳述意見後（見原處分卷二第5至16頁） ，乃綜合上述事證，認定系爭建物違規作為住宅使用，因 而作成原處分，要無原告所指違反信賴保護原則、誠信原 則、禁反言原則、明確性原則，及行政程序法第7條、第9 條、第36條、第43條等規定之情事。況被告前即以106年5 月1日函就系爭建物合法使用進行行政指導，已如前述， 自斯時起，原告明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住 宅使用，其仍持續為自用住宅使用，自具有違章故意。而 行政罰法第8條但書關於減輕或免除處罰之前提要件，在 於欠缺違法性認識，亦即不知法律所禁止或要求應為之行 為為何而言，原告經行政指導後已明知系爭建物不得作為 住宅使用，對於法律所禁止之行為應有所認識，其仍將系 爭建物作為住宅使用，自無行政罰法第8條但書規定之適 用。原告另主張宜華公司另有與本件爭議相雷同之「宜華 國際股份有限公司旅館式住宅」開發案及「潤泰京采」案 ，均經臺北市政府修改都市計畫內中原不得作住宅使用之 限制，有違平等原則云云。惟該等因特定情事而變更都市
計畫細部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制 行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平 等原則適用之餘地，原告主張原處分違反平等原則，亦難 憑採。
（五）原告復主張原處分違反法律不溯及既往原則云云。惟按司 法院釋字第620號解釋理由，係對於新法規範之法律關係 跨越新、舊法施行時期之情形，應如何適用法律，予以闡 釋，即當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後 始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法 條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其 法律效果；除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定 」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或 設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自 公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之 司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務 ，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條 款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第 620號解釋理由參照）。查系爭建物坐落基地，自83年都 市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住 宅使用，92年、105年都市計畫亦無變更，然原告購買後 作住宅使用迄今，且經被告以106年5月1日函通知後，原 告即知悉系爭建物坐落土地，依都市計畫係不准作住宅使 用後，迄未改善，業如前述；則被告經臺北市政府以104 年4月29日公告，將該府關於都市計畫法第79條第1項之裁 罰權限委任其行使後，於107年12月3日作成原處分，依89 年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對原 告違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰 鍰，所適用之法律，於原告將系爭建物作住宅使用時，早 已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法 施行時期之情形，被告亦非將新訂生效之法規，適用於法 規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯既往原則及 司法院釋字第620號解釋意旨之情事。至臺北市政府於106 年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁處作業原則， 係該府為協助被告就違反都市計畫法第79條第1項規定案 件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，並非 被告裁處原告罰鍰之法律依據，被告參據該裁處作業原則 ，對原告裁處都市計畫法第79條第1項所定最低額罰鍰6萬 元，亦無違反法律不溯及既往原則可言。
（六）再按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得 視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使
用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使 用管制。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定 ，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行 政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺 北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計 畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本 法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再 予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自 治條例管理。」從而，臺北市土地使用分區管制自治條例 乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行 自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內 之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區， 並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用 區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當 係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明 「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺 北市政府所訂定之上開管制自治條例關於商業區中第1種 至第4種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範 內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都 市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就
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