臺北高等行政法院判決
108年度訴字第926號
109年2月20日辯論終結
原 告 莊晴雅
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）住同上
訴訟代理人 汪海淙
何嘉福
李文凱
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國
108年4月25日府訴一字第1086101803號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告所有之臺北市○○區○○○路00巷00號0樓建築物（下 稱系爭建築物），領有96使字第0538號使用執照，位於都市 計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第8302 7894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區 細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市 計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571 200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段） 附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區） 內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市 計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用， 不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽 徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以10 6年5月4日北市都築字第10633133400號函（下稱系爭行政指 導函）通知原告略以，系爭建築物涉違規作住宅使用，請確 保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向 稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率。嗣被告查得 系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5月21日 北市都築字第10734470700號（下稱系爭勘查函）通知原告 ，將於107年6月8日派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建 築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資 料，將據以作為非住宅使用認定之依據，惟屆期未獲原告配
合無法進入，被告乃以107年6月12日北市都築字第10760010 09號函（下稱系爭陳述意見函）通知原告檢附具體事證並陳 述意見，未獲回應。被告乃以系爭建築物違規作為住宅使用 ，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都 市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業 區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁 處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月 11日北市都築字第10760614651號裁處書（下稱原處分）處 原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內 停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告猶 為不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則、臺北市依 照都市計畫法授權發布之行政命令，皆無任何限制商業區 不得作為住宅使用之明文規範，原處分及訴願決定顯然違 反憲法第23條所要求之法律保留原則，原處分及訴願決定 應予撤銷：
1.按都市計畫法第79條第1項前段規定之處罰，必須人民違 反都市計畫法明文規定課予人民之義務，或直轄市依照都 市計書法所明確授權就都市計書事項發布之命令。上揭規 定之適用前提在於「有礙商業之便利、發展或妨礙公共安 全及衛生」，本件商業區建築物當住宅使用，根本不會妨 礙商業之便利、發展。都市計畫法第35條與都相關規定， 並無明文禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用，又 都市計畫法第79條第1項前段規定之構成要件，乃以違反 被告依都市計畫法所發布之「行政命令」為限，不包含臺 北市政府制定之自治條例。縱認為自治條例可涵攝在內， 被告所訂臺北市都市計畫施行自治條例（下稱施行自治條 例）第10條之1規定亦無針對商娛區建物作為住宅使用行 為的處罰規範。
2.追溯最早出現「不得供作住宅使用」文字之都市計畫，應 為83年計畫案，然查計畫案「不得供作住宅使用」之限制 ，顯然與當時82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管 制規則第21、22、23、24條等，允許多戶住宅使用規定相 抵觸，依照法律優位原則，自屬無效。再者，都市計畫法 第32條第2項授權施行自治條例第26條另訂土地使用分區 管制自治條例（下稱使用分區管制自治條例）。縱使認都 市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用區施以管制 ，但依施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於管制 自治條例內明訂。然使用分區管制自治條例根本沒有限制
商娛區不得作為住宅使用，故自不應援引該條規定作為法 律保留之根據。
3.查臺北市政府根據都市計畫法第85條概括授權規定，訂定 施行自治條例，又根據施行自治條例第26條概括授權規定 ，訂定土地使用管制自治條例。此種雙重概括授權縱使採 最寬鬆的認定標準，在都市計畫法下，獲得授權的最後子 法也只到管制自治條例而已，如逾越規範以外之限制，當 然違反授權明確性原則，也違反法律保留原則。（二）原告買受使用系爭建築物之行為，係延續建商所規劃建造 之建物格局、設備等，則自原告買受系爭建築物使用後， 已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法。次按行政罰法第8 條規定，原告等人買受使用系爭建築物之行為，僅為事實 上狀態之繼續而非行為之繼續，故判別原告有無具備故意 過失，以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」 為準。是以，被告稱已透過行政指導函要求原告等人停止 違規使用，原告於接受行政指導時已有違規故意云云，當 無可採。
（三）按行政程序法第15條第1項規定，關於權限委任，必須法 有明文授權始得為之。查都市計畫法第79條第1項前段明 定裁處權限主體為當地地方政府，且並無任何得為權限委 任之規定，則臺北市政府以104年4月29日府都築字第1043 3041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫 法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，於法相違。 被告實不具作成原處分之權源，原處分應予撤銷。（四）原處分違反誠信原則及信賴保護原則：
按都市計畫法第79條明定之行政主體其實係臺北市政府， 而非被告，是臺北市政府委由被告執行而已，自應將臺北 市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。檢視稅捐處稅 單上之提示說明，得知若建物係作為住家使用，得以住宅 稅率課徵房屋稅等稅賦，原告乃依法向稅捐處申請變更為 住家用稅率，而稅捐處亦依法同意變更，原告於系爭建築 物設戶籍，戶政機關亦均無告知或提出質疑。故原告信賴 ，實不具故意過失。被告嗣後竟以原告適用住家用稅率為 依據裁罰原告，顯違反誠信原則及信賴保護原則。（五）原處分違反行政自我拘束原則（禁反言原則）： 觀諸與本件爭議相同且位處同一區段之「宜華國際股份有 限公司旅館式住宅」（即萬豪酒店）開發案，於94年間， 被告以商業區建築物之商務機能與居住機能混合為都市多 元化發展趨勢，並無任何有礙商業之便利，也不違反都市 計畫之目的為由，允許開放為住宅使用。然而，爭建築物
名稱設定為「飯店寓所」，同樣是作為住宅使用。再觀「 潤泰京彩」建案，與系爭建築物同為一般事務所，非住宅 區做住宅使用的爭議，但臺北市政府卻能替建商財團尋找 採用合法的法規依據，准許免辦理變更，顯違反平等原則 及行政自我拘束原則。
（六）原處分違反比例原則及有利不利一體注意原則： 建商一開始即將系爭建築物作為住家出售，且原告於買受 當時因無法得知都市計畫書有不得作為住宅之限制，關於 使用分區之劃分及限制，一般市民查詢方式是土地及建物 之相關資訊土地建物登記薄謄本，而這類的資訊卻要在10 7年3月5日起，經由土地建物登記簿謄本之調閱才足以知 悉。在被告都市計畫便民資訊，雖可以由地籍套繪都市計 畫使用分區圖得到相關資訊，但該資訊也要在104年9月1 日起方得以查悉。足徵系爭都市計畫對人民所為之規制， 根本不能期待人民遵守。又都市計畫法並未賦予被告有強 制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任 何配合領勘、現勘之義務。被告核照、發照程序有嚴重瑕 疵，自有違誤。另使用分區管制自治條例係於100年7月22 日公布施行，晚於原告購買使用系爭建築物時點，是原告 依使用分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使 用至新建止或依使用分區管制自治條例第94條第4款規定 ，准許原告改為妨害較輕之使用。
（七）原處分違反法律不溯及既往原則：
查原處分所據之法令依據為105年計畫案、裁處作業原則 、臺北市政府104年4月29日公告等，均在原告買受系爭建 築物之後，自不得溯及既往適用。被告於107年3月5日才 開始於土地及建物登記謄本參考檔加註「不得作住宅使用 」；再者，被告為準備開罰，並於107年6月26日公布「大 彎北段執照查詢專區」且製作「大彎北段土地使用分區不 得做住宅使用告知單」，由此證明，於此之前被告並未完 整揭露大彎北段資訊，未善盡告知之義務，原告取得系爭 建築物之時點，確實無法得知未來修法之規定，自有違不 溯及既往原則。原告願意與被告協商解決問題，請求合意 停止訴訟。
（八）聲請調查證據：聲請向臺北市政府函調105年計畫擬定、 審議討論、層報核定之所有文件資料，蓋施行自治條例及 使用分區管制自治條例均無「商娛區不得做住宅使用」之 限制，且為何「做住宅使用」會有礙商業之便利、發展， 均未見被告說明，有必要函調上揭資料，釐清105年計畫 案有無違反法律保留原則。並聲明：1.訴願決定及原處分
均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告所有系爭建築物其坐落土地均為臺北市中山區金泰段 94-6地號土地（街廓編號A5區，下稱系爭土地）。臺北市 政府83年計畫案明定街廓編號A5區（下稱系爭區域）係「 供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一 ，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物 使用組別容許表中，系爭區域亦無容許「獨立、雙併住宅 」或「多戶住宅」之使用。而系爭建築物所坐落系爭土地 ，位於系爭區域確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年 1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基 隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂 主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土 地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年管制要 點），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商 業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間 之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請 基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住 宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用） 比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組 別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比 照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別 。」另臺北市政府105年11月9日公告維持92年管制要點關 於系爭建築物所在系爭區域不得供住宅使用之規定，明定 「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商 業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空 間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北 市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。 」。且系爭建築物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖 分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作 住宅使用）」。從而，系爭建築物確不得作為住宅使用， 原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第 21條發布之83年計畫案及92年管制要點所定土地使用分區 之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市 政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依裁處作業原 則作成原處分，並無違法。
（二）原處分乃被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益 行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信 賴保護原則無涉。系爭建築物建案資訊及房仲出售資訊， 皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，不
得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件 。稅捐處對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何權限 ，自無拘束被告之效力。建造執照、使用執照係經主管建 築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築 物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信 賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅 使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本 即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有 遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為 「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定 再次加以說明，目的即係為了提醒原告應恪守規定，而非 法規之變動，與信賴保護原則無涉。
（三）系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案 及92年管制要點即已規定，依系爭建築物分別於登記為原 告所有之時間認定，自受前開規定之拘束，並無違反法律 不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日發布之裁處 作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依 據。又臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被 告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市 計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上 開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可 得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既 往原則無涉。系爭建築物所坐落之使用分區為商業區（供 一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及使 用分區自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，原 告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再 者，依使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規 定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認 定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其 土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使 用，仍應視各都市計畫之內容而定。
（四）被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告 係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力， 未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及 不利一體注意原則。系爭勘查函係於會勘日前已送達原告 。原告於收受系爭陳述意見函後均未陳述意見，亦未提出 系爭建築物未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調 查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使 用，並無違誤。復依裁處作業原則第5點規定，以原告所 有之系爭建築物面積所屬之級距作成原處分，於法並無不
合。稅捐處核定系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，係 依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違 反都市計畫法規核屬二事。原處分無違反誠信原則、行政 自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原 則、明確性原則等。
（五）原告收到系爭行政指導函猶未改善違規使用情形，於斯時 原告主觀上即有仍繼續要將系爭建築物違法作為住宅使用 之故意存在。之後被告通知原告系爭勘查函及系爭陳述意 見函，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告 捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，主觀上對於系爭建 築物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定 均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均 具有故意之違法。
（六）行政罰之裁處權因3年期間之經過而消滅，此期間係自違 反行政法上義務之行為終了時起算。原處分作成時，原告 仍於系爭建築物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使 用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅 可言。被告已與住戶協商，若已順利談成條件會簽署文件 。並聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。四、本院之判斷：
（一）按都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活的經濟、交 通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計 畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及 既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。此見都市計 畫法第3條及第5條之規定自明。都市計畫為達成計畫目標 ，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使 用分區管制即為都市計畫內容之一。都市計畫法第6條規 定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內 之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」；第 32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區 ，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前 項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程 度之使用管制。」；第35條規定：「商業區為促進商業發 展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利 。」；第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築 物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法 或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之 命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地 或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀
。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰， 並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀 之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理 人負擔。」。
（二）又都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫 公布實施後，應繼續完成細部計畫。細部計畫應以細部計 畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。其主 要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市） 都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽 期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會 審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。此為 都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項 第3款及第23條所明定。是在實施都市計畫範圍內土地之 使用分區管制，既應依上述法定程序確定，任何有關之公 民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提 出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計 畫一經公告確定，即發生規範之效力（司法院釋字第513 號解釋意旨參照）。可知都市計畫經法定審議程序者，其 區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公 告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區 域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公 告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點 均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所 發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用 違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項 所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件 （最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。（三）經查，原告所有系爭建築物坐落之系爭土地，依83年計畫 案明定街廓編號為A9區（即系爭區域）係「供一般商業使 用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（ 中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許 表中，系爭區域內亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶 住宅」之使用（行政訴訟卷第16頁）。而系爭建築物所坐 落系爭土地位於系爭區域，確實不得供住宅使用（行政訴 訟卷第19-20頁）。又92年管制要點明定「（四）街廓編 號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業 、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允 許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2 分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1 之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管
制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商 業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制 規則第一種商業區之使用組別。」（行政訴訟卷第24頁） 。另臺北市政府105年11月9日公告105年計畫案，維持92 年管制要點關於系爭建築物所在系爭區域街廓不得供住宅 使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『 商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零 售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅 使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商 業區之使用組別。」（行政訴訟卷第46頁）。且系爭建築 物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記 載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」（ 行政訴訟卷第53頁）。本件原告為系爭建築物之所有權人 ，本負有不得違反被告所發布之都市計畫細部計畫案管制 要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務， 其違反命令將系爭建築物作住宅使用，嗣經被告以系爭行 政指導函（原處分卷第1-4頁）通知原告系爭建築物違規 作為住宅使用事實之行為，已違反系爭建築物所在土地使 用分區之都市計畫規定，原告仍將系爭建築物充作住宅使 用迄今，且曾向稅捐處申報系爭建築物作住宅使用，並經 核定按住家用稅率課徵房屋稅在案等情，其行為自該當於 都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市 計畫法發布之命令，要屬無疑。該違法狀態存續，自構成 故意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位甚 明。被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，對於違反 行政法上義務人即原告，適用臺北市政府於106年10月5日 以府都築字第10637816000號函所發布裁處作業原則，依 系爭建築物面積，適用級距一之裁罰基準。是被告依都市 計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則規定，以原處分 處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使 用，於法並無不合。
（四）原告雖主張：原處分違反信賴保護、法律不溯及既往原則 ，依法應予撤銷云云，惟查：
1.按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬 法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓 有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律 地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之 事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（ 司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以 保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法
律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（ 司法院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（司法 院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊 考量外（司法院釋字第589號解釋參照），原則上固有決 定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人 民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司 法院釋字第717號解釋意旨參照）。再者，所謂信賴保護 原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引 起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體 表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更 而不復存在，始有適用（最高行政法院108年度判字第360 號判決意旨參照）。
2.依系爭建築物及其坐落之系爭土地之系爭區域，適用臺北 市政府83年計畫案，早已明定係商業區（供商業購物中心 使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用）使用，而非供住 宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋 段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域 亦無容許作住宅使用。迄臺北市政府於92年1月7日、105 年11月9日公告92年管制要點、105年計畫案規定，關於系 爭建築物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使 用之規定均仍維持不變等情，業如前述；又都市計畫法第 79條第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍 內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地 形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土 地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上 30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原 狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰 ，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原 狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管 理人負擔。」之後都市計畫法雖歷經多次修正，但該條文 僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同； 而臺北市政府發布裁處作業原則，係臺北市政府基於主管 機關之職責，為對轄區內大彎北段商業區及娛樂區作住宅 使用違反都市計畫法第79條第1項事件，裁處罰鍰時，能 合於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定 所訂定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之 地位，就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰， 為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則 」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內 容之修正。依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既
往適用之情形，原告自非得主張依法規而取得有利之法律 地位或有可合理預期取得利益之可言，原告主張原處分違 反信賴保護、法律不溯及既往原則云云，容有誤會。 3.原告曾向稅捐處申報系爭建築物作住宅使用，並經核定按 住家用稅率課徵房屋稅乙節，固為兩造所不爭執，然按實 現租稅構成要件之行為，依稅目不同，有為法律行為者， 有為事實行為者，無論法律行為或事實行為，如實現租稅 構成要件，縱然違反法律強制或禁止規定之行為，或違反 公序良俗之行為，亦表現納稅義務人之納稅能力，依法成 立稅捐債務，對此等行為依法課稅僅肯定其實現租稅構成 要件，原係實質課稅之一環，並未使該行為合法或正當化 。準此，稅捐處因原告將系爭建築物作住宅使用，而認符 合按住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課 稅，亦僅是基於實質課稅原則，肯定其實現租稅構成要件 而已，並未使原告非法使用系爭建築物之行為合法或正當 化。況臺北市都市計畫範圍內土地及建物之使用是否符合 都市計畫相關法令及土地使用分區管制之相關規範，臺北 市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告「 都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理在 案（見行政訴訟卷第7頁），故被告始為認定系爭建築物 是否合法使用之權責機關，而非屬稅捐處之權責，稅捐處 自無從代被告為認定。再者，原告於購買系爭建築物時， 縱認建商或房仲從未告知系爭建築物所在區域有「不得作 為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建築物係「住商 兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬原告與建商、 房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將原告誤信建商、房 仲廣告系爭建築物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被 告之行政行為所致。又查，系爭建築物之建物所有權狀主 要用途均會登載「商業用」，及使用執照上建物用途亦載 明「一般事務所」等文字，此有系爭使用執照存根附表影 本在卷可參（行政訴訟卷第67-68頁），並為本院職務上 已知之事實，該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用 」，亦應足以使原告知悉系爭建築物應供作一般事務所、 商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被 告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚 難認本件系爭建築物權狀或使用執照之核發有何違法或不 當之處，亦不足供原告援引為前述信賴之依據。從而，堪 認原告主張，顯非可採。
（五）原告另主張原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則（禁 反言原則）、有利及不利事項一體注意原則云云。惟查：
1.都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，都市計 畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布 實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1 項所明定。因此都市計畫除依循通盤檢討之機制，依據都 市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定 發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之 限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，故斷 非可容許原告泛稱被告怠於執行職務，違反誠信原則、行 政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意 原則等，以求豁免其上開違規行為之處罰，否則都市計畫 法制將蕩然無存，遑論計畫目的之達成。
2.再者，本件被告先分別以系爭行政指導函通知原告系爭建 築物涉違規作住宅使用，倘現況實際已非供住宅使用，請 至稅捐處辦理重新核定稅率事宜，復依系爭勘查函通知原 告，被告將派員至系爭建築物現場勘查，但未獲原告置理 ，亦未能進入系爭建築物調查，此有被告現場使用情形訪 視表在卷可考（原處分卷第9-11頁）。再以系爭陳述意見 函通知原告檢附具體事證陳述意見（原處分卷第13-15頁 ），亦未獲原告回應，故被告綜合斟酌前開調查事實及證 據之結果，始認定原告有系爭建築物違規作為住宅使用事 實。衡酌前開事證，可知被告曾現勘系爭建築物及按住家 稅率課徵房屋稅之事實，為了解原告是否已停止前述違法 使用之行為，立於都市計畫主管機關地位為調查，合乎行 政行為前需掌握正確事實之要求，且依系爭勘查函及勘查 行為，並未強制要求原告配合接受現場勘查，亦無其他違 法採證之情事，被告屢次發函請原告提供系爭建築物使用 現況之資訊，應屬了解原告是否有停止違法使用行為之必 要方法，屬任意性調查，並無違反行政調查需遵守之有利 及不利一體注意原則等要求，併此敘明。
（六）原告主張83年計畫案增加法律所無之限制，違反法律保留 原則；又依使用分區管制自治條例第93條第3款、第94條 第2款規定，主張系爭建築物應得繼續使用至新建時為止 ，故都市計畫法第79條第1項前段規定與使用分區管制自 治條例第94條規定相牴觸云云。惟查：
1.按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視 實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用 區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用 管制。」；「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定 ，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行 政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺
北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定施行自治條例 ，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項 規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序 之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」 從而，「土地分區管制自治條例」乃係依都市計畫法第85 條規定制定之施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可 知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業 、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實 際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆 諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書 及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地 制宜之功效。故臺北市政府所訂定之「土地使用管制自治 條例」關於商業區中第一種至第四種商業區之使用管制規 定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙 都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都 市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管 制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因 地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則 第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之 土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區