臺北高等行政法院判決
108年度訴字第751號
109年1月16日辯論終結
原 告 許允傑
古玉英
共 同
訴訟代理人 田振慶 律師
吳彥鋒 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）住同上
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
劉巧媛
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月10日府訴三字第1086101451號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○路000號9樓建築物 （權利範圍各2分之1，下稱系爭建物），坐落之同區○○段 83-1地號土地，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83 年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（○○ 橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」 都市計畫（下稱83年都市計畫）圖說，及臺北市政府105年 11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基 隆河（○○橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設 計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」 都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在 商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系 爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月14日北市 都築字第10632747400號函（下稱106年4月14日函）通知原 告改善，繼於107年8月13日北市都築字第1076025079號函（ 下稱107年8月13日函）通知原告，將於107年9月6日派員至 系爭建物現場勘查，惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃 以107年9月12日北市都築字第1076035553號函（下稱107年9 月12日函）通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定， 檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。經被告審認原告並未
提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物 違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市 計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區 ○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條 第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年 12月22日北市都築字第10760680701號裁處書（下稱原處分 ）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回， 遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）原告並無都市計畫法第79條第1項之 構成要件該當：被告主張系爭建物不得作為住宅使用之依據 ，應係83年都市計畫及臺北市政府92年1月7日府都二字第09 126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（○○橋至成美橋 段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（ ○○橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制 要點』案」（下稱92年都市計畫）。查前述都市計畫中關於 「土地及建築物之使用限制」之內容，實已直接限制人民對 於土地及建築物之使用，並將直接影響人民之財產利益及居 住自由，依此可認其屬於發生具體法律效果之行政行為，應 屬行政處分之性質。此外，就此行政行為作用之對象而言， 雖非針對人民擁有之個別土地有所決定，而係就各該地區之 土地決定之，然各該地區內個別地號土地歸屬何人所有，均 可透過登記簿冊查得，是以其發生效力之範圍係由一般性特 徵可得確定其範圍，依據行政程序法第92條第2項前段規定 ，系爭公告之法律性質應可定性為行政處分中之一般處分。 而都市計畫法第79條第1項係以違反「本法（都市計畫法） 」或「依本法（都市計畫法）所發布之『命令』」，為處罰 其行為之構成要件。故倘若行為係違反「依都市計畫法所為 之行政處分」者，則應不在此構成要件之涵攝範圍。故假設 原告使用系爭建物之行為，縱有違反83年都市計畫、92年都 市計畫關於「土地及建築物之使用限制」內容者，亦係屬於 違反「行政處分（一般處分）」之行為，而非「違反依本法 所發布之『命令』」之行為。此外，依都市計畫法其他條文 規定，亦無直接限制系爭建築物不得作為住宅使用之「明文 規定」，故原告之行為並無該當都市計畫法第79條第1項之 構成要件。退萬步言，縱83年都市計畫、92年都市計畫關於 土地及建築物之使用限制部分，其性質應屬法規命令而非行 政處分（一般處分）者，惟都市計畫法第19條、第23條第5 項、第28條所定之審議程序等規定，與都市更新條例第19條 第3項之規定，均同樣未要求主管機關應將該計畫相關資訊
，對計畫單元內受分區使用限制之土地及建築物所有權人分 別為送達。利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機 關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證等不符正 當行政程序，而有侵害人民居住自由及財產權之情形。據此 ，92年1月29日修正公布之都市更新條例第19條第3項規定既 業經司法院釋字第709號解釋宣告違憲，則規範內容相仿之 都市計畫法第19條內容，亦應屬不符正當行政程序而有違憲 法所保障人民之居住自由及財產權，自亦屬違反憲法之法規 命令，是依行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效 之命令。再者，都市計畫法第32條第1、2項僅授權主管機關 得於都市計畫中「劃定使用分區」，至於各使用分區中關於 土地及建築物之使用限制，則應依都市計畫法第39條規定， 於各地方政府之「都市計畫法施行細則」為明確規範。據此 可知，關於「土地及建築物使用限制」之內容，本應屬於「 施行細則」或「土地使用分區管制規則」之規定範疇，而非 個別都市計畫所能個別限制（否則將造成人民認知與法規範 有嚴重落差，此亦為造成本案爭議之最大原因）。況於83年 都市計畫、92年都市計畫訂定時，「臺北市都市計畫施行自 治條例」當時之名稱為「都市計畫法臺北市施行細則」，其 位階僅為「命令」而非「法律」，故都市計畫法臺北市施行 細則第25條縱有授權得於都市計畫訂定土地及建築物之使用 限制，亦顯然非屬法律之授權。是83年都市計畫、92年都市 計畫中，關於「土地及建築物使用限制」之內容，顯然已逾 越都市計畫法之授權範圍，而欠缺法律之授權，且其內容涉 及剝奪或限制人民之自由、權利，故依行政程序法第158條 第1項第2款規定，應屬無效。（二）原處分違反信賴保護原 則：原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀上，均無記載 「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據臺北市81年5月 19日府工都字第81030112號「配合基隆河（○○橋至成美橋 段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文亦無（不得做 住宅使用）之文字限制，原告理解系爭建物可作為正常住家 使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。事實上，被告係於 106年9月7日為預備開罰做準備，始開始於系爭建物使用執 照上加註「不得作為住宅使用」之字樣。又原告前之所以申 請變更為住家用稅率，實係因臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐 處）的法令宣導說明。且原告申請變更稅率後，稅捐處不但 未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限 制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國 家行為，自屬信賴基礎無疑。（三）原處分違反法律不溯及 既往原則：原處分所據之法令為105年都市計畫、臺北市政
府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之裁處作 業原則及104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下 稱104年4月29公告）等規定。然前揭法令規範，皆屬「新法 規範」，而原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規 範」制訂前早已終結者，依司法院釋字第574號解釋理由書 意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用。（四）原處分違 反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利 事項一體注意原則、明確性原則：被告作成原處分前，並未 審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序，復經監 察院糾正。再者，依都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作 要點第2條等規定，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定 及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民 眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容 之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概 略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知○○○段有 「不得做住宅使用」之特別限制（按：若為一般商業區，並 無「不得做住宅使用」之特別限制）。被告是為準備開罰， 才於107年6月26日公布「○○○段執照查詢專區」，並製作 「○○○段土地使用分區不得做住宅使用告知單」。被告亦 無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，無視 原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使 用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為 不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條 規定。（五）原告縱有違反行政法上義務之行為，亦非出於 故意或過失，而應不予處罰或免除其處罰：依臺北市一定規 模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法第3條規定，該 「附表一」之說明，若使用樓地板面積未達500平方公尺者 ，則「G2類（一般事務所）」得變更為「H2類（集合住宅、 住宅）」，且不用辦理變更使用執照。據此可知，系爭建物 樓地板面積僅為157.43平方公尺，故依前揭規定，雖系爭建 物使用執照用途記載「G2類（一般事務所）」，惟仍可變更 為「H2類（集合住宅、住宅）」使用，且不用辦理變更使用 執照。此外，系爭建物使用執照於變更登記欄位，雖有「不 得擅自變更作為住宅用」等文字，惟該等文字係於106年9月 7日始增列註記，自難以期待原告於取得系爭建物時，即有 「不得作為住宅使用」之認識。此外，原告取得系爭建物當 時，於被告之網頁亦無從查詢得知系爭建物不得作為住宅使 用之資訊，故原告即便竭盡當時一般之查詢方式，亦難以期 待原告對於系爭建物有不得作為住宅使用之認識。又原告買 入系爭建物之後遷入戶籍，先經戶政事務所准予登記，嗣又
經稅捐處核准依「自用住宅稅率」課稅，同屬一個臺北市政 府左手認為是自用住宅而課稅，而右手認為住家使用為違法 而應受罰，實屬一般人民無法理解之行政行為。故原告基於 臺北市政府其他行政行為，已足令原告信賴系爭建物得為住 宅使用，而毫無違法之認識，核屬難以避免之違法性認識錯 誤（禁止錯誤）。據此，倘若依「故意理論」者，則「禁止 錯誤」應可排除構成要件之故意或過失，依行政罰法第7條 規定應不予處罰；倘若依「責任理論」者，則此「禁止錯誤 」得減輕或免除責任，依行政罰法第8條規定，得視情節免 除其處罰。（六）被告係依裁處作業原則而為原處分裁罰罰 鍰額度之基準，然細譯裁處作業原則之內容，可知其罰鍰之 裁罰基準，係僅以「主要建物登記面積」為單一標準，分為 5個不同級距，機械式依各級距裁處「固定」之罰鍰。惟各 該住戶除「使用面積」不同外，其「使用期間」、「主觀上 認知」、「客觀上影響」、「有無所得利益（例如建商）」 、「各住戶之資力」等情形，亦絕非全部相同。據此，被告 本即應依行政罰法第18條第1項規定，審酌上開差異事實， 藉此評定各具體案件之「審酌違反行政法上義務行為應受責 難程度（故意或過失，甚或禁止錯誤）」、「所生影響（有 無嚴重影響商業發展）」、「因違反行政法上義務所得之利 益（是否為建商違法售屋）」、「得考量受處罰者之資力」 等情，並作為裁量罰鍰之標準，原處分顯有「裁量怠惰」之 違誤等語。並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。三、被告則以：（一）原處分無違反信賴保護原則：被告並無任 何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭 建物作為住宅使用之信賴基礎。至建商出示之室內設計圖、 於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房 仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行 政行為。又房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情 形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使 用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用， 並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對系爭建物為合法住宅 使用之處分，自無拘束被告之效力可言。至建商申請之建造 執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核 ，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用， 原告不足以產生合理信賴。另被告106年9月7日開始於建造 執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫 相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規 定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。（二）原處分 無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：83年都市計畫已
明定系爭建物所在A9街廓係商業區，為供一般商業使用，未 容許供住宅使用；92年都市計畫亦明定A9街廓不准許住宅使 用；嗣105年都市計畫關於「不准許住宅使用」之規定並無 變更，而係延續原管制要點之內容。系爭建物於100年5月19 日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律 不溯及既往原則。另裁處作業規則，僅為裁量基準，而非直 接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29公告 僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第 79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後 即有適用。至系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般 商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土 地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區 域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤 會。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第 24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用 ，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得 公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作 為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。（三）原處分 無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及 不利事項一體注意原則、明確性原則：被告為確認系爭建物 之使用情形而辦理現場會勘事宜，係採取函請原告配合查勘 之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之 比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。又被告 107年9月6日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員 至系爭建物訪視時現場大門深鎖，總幹事表示對講機無人回 應，不能讓被告所屬人員上樓簽名或蓋章；而原告嗣後未依 被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具 體事證，且原告亦自承系爭建物「原告購買系爭不動產後， 向來也作為住宅使用」，並申請按住家用稅率課徵房屋稅獲 准。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭 建物作為住宅使用，並無違誤。至系爭建物按住家用稅率課 徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅 ，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建物領有之建 造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核 ，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅。原告主張難謂 有理。（四）原告該當於都市計畫法第79條第1項所定處罰 要件：按直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區 的使用管制程度，而頒行的管制要點屬於都市計畫法第79條 所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍 內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市
計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發 布之命令此一要件。又臺北市都市計畫經核定後，皆依都市 計畫法第21條第1項規定於期限內發布公告，並張貼於臺北 市政府公告欄、都市計畫所在之區公所以及刊登於本府公報 ，並將發布地點及日期刊登報紙。且被告自90年起，皆將都 市計畫書圖公告於被告機關網站供人查閱。另有關83年、92 年之都市計畫於擬定、審議、核定至發布實施之過程中民眾 參與方式，查都市計畫法自62年修正起，其第19條及第21條 已有明載舉行說明會、陳情及通知方式。臺北市政府亦於78 年12月12日頒訂「臺北市舉辦都市計畫座談、說明會作業要 點」之規定。（五）原告主觀上有無故意或過失，抑或是否 具有不法意識，亦均應以行政處分作成時之事實及法律為判 斷基準為是。被告在對原告作成原處分前，曾於行政指導函 、領勘函及十日陳述函通知原告，皆於說明內提醒並告知被 原告該分區都市計畫書規定不准作住宅使用，則原告經被告 合法通知後，原告猶繼續將系爭建物「違法作為住宅使用情 形迄今」之事實，此時原告實難謂無不法意識。故原告在嗣 經被告告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀 態持續下去，原告應可認定在經被告告知有違規情形後，猶 未改善違規情形，原告自斯時起主觀上應具有違法故意及具 有不法意識。另系爭建物係位於「商業區（供一般商業使用 ，不得作住宅使用）」於83年都市計畫及92年都市計畫內均 已明定其坐落之使用分區內不得作為住宅使用，自不適用臺 北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法，面 積500平方公尺以下免辦理變更使用執照。（六）為有效並 積極處理監察院糾正函文，被告針對○○○段商業區違規作 住宅使用事件作成裁處作業原則，核其基準係就違法情節態 樣，依建物登記面積訂定不同級距，以及經限期停止違規使 用後是否遵期改正等因素，訂定裁罰金額原則及管制措施， 為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀 合理。又被告在合比例原則下，審酌原告違反行政法上義務 行為應受責難程度（原告主觀上對於系爭建物繼續作為住宅 使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍 繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之情事），所 生影響（系爭建物坐落區域應依都市計畫法作為商業區並供 地區性之商業一般零售服務業及辦公空間之使用，但原告佔 據此區域作為住宅使用，影響都市計畫內明訂為建設本地區 或為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心等計畫），因違反 行政法上義務所得之利益（裁罰順序係依使用執照領得先後 順序依序裁罰），考量受處罰者之資力（個人資力部分得由
行政機關例外予以考量，而此等資力因素是否予以考量，裁 量機關有權決定，被告無裁量之違法。（七）原告主張都市 計畫法第19條等關於都市計畫審議、核定之程序違反憲法上 之正當行政程序，其83年、92年都市計畫據以發布，應屬無 效之命令並聲請大法官解釋一節，查主管機關擬定都市計畫 發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討 予以變更，人民原則上並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討 變更之權利，故應如何達成憲法要求之正當行政程序之內涵 ，及應採何種達成方式始屬有效保障人權之必要手段，與都 市更新間固然密切相關，然都市計畫關於擬定、審議及核定 之行政程序，應如何充分納入公眾參與之機制，及現行都市 計畫法第19條等人民程序參與之規定是否已足夠等問題，容 有立法上合理為政策形成、思辯之空間，都市計畫與都市更 新間於性質、效力、擬定程序及影響範圍等，容有顯著差異 ，尚非可遽予相提並論等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁 回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直 轄市為直轄市政府……。」行政程序法第15條第1項規定 ：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級 機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定 ：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權 限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府以104年4月29日 公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告 辦理，依前引行政程序法及臺北市政府組織自治條例條文 規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使 用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依 都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限， 合先敘明。
（二）次按都市計畫法第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以 細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土 地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定 後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主 要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管 直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第 1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。 （第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分 別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為 促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙 商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土
地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形， 違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法 所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得 處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬 元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或 恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按 次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他 恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用 人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直 轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；…… 。」臺北市政府依都市計畫法第85條之授權，於82年11月 2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」第10條第1項 第2款、第2項規定：「本市都市計畫地區範圍內劃定左列 使用分區，分別限制其使用：……二、商業區。……（第 2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或 特定專用區。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區 使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供 商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或 妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市 計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定 細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，……。」嗣於 100年7月22日將「都市計畫法臺北市施行細則」更名為「 臺北市都市計畫施行自治條例」，該自治條例第10條第1 項第2款、第2項及第10條之1第2款、第25條等規定之條號 及內容，與前揭施行細則條文一致。由此可知，臺北市政 府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地 區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第 1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍 內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築 物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所 定使用類別使用，若因故意或過失，而有違反都市細部計 畫為使用之情形，被告即得依都市計畫法第79條第1項規 定裁處罰鍰及限期令其停止為違法使用。
（三）查系爭建物坐落之土地，位於83年都市○○街○○號A9範 圍內，明定係商業區（供一般商業使用），為供地區性之 商業、一般零售服務業及辦公空間使用，而非供住宅使用 ，依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許 表，亦並未容許供住宅使用（見原處分卷一第11至20頁） ；又92年都市○○○○○○○○○街○○號A3-A13之商業 區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務
業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓 地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘 除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般 商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業 區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業 使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區 之使用組別。」（見原處分卷一第24頁）；復依105年都 市計畫，仍維持92年計畫案關於系爭建築物所在A9街廓不 得供住宅使用之規定，並未變更（見原處分卷一第45頁） 。而系爭建物所在地上10層、地下2層之大樓，係經臺北 市政府工務局於100年1月27日核發100使字第0032號使用 執照（見原處分卷一第65頁），是系爭建物自建造完成得 使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供 作住宅使用，原告將系爭建物作為住宅使用，與上開都市 計畫於系爭建物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政 府依都市計畫法發布之命令。又被告曾以106年4月14日函 通知原告：系爭建物坐落之土地，前經稅捐處現勘有供住 宅使用事實，始據以同意依住家稅率課徵房屋稅，惟依該 分區都市計畫書，不准作住宅使用；倘現況已非住宅使用 ，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被 告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅 資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅 率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語， 並送達原告，亦有送達證書可稽（見原處分卷二第1至11 頁）。是原告即知悉其將系爭建物供作住宅用途係屬違法 ，而仍使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務 之行為。被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業 原則，因系爭建物面積為157.43平方公尺（見原處分卷一 第7頁），應適用級距三之裁罰基準，以原處分對其裁處1 0萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，尚 無違誤。
（四）又都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫 公布實施後，應繼續完成細部計畫。細部計畫應以細部計 畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。其主 要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市） 都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽 期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會 審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。此為 都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項 第3款及第23條所明定。是在實施都市計畫範圍內土地之
使用分區管制，既應依上述法定程序確定，任何有關之公 民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提 出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計 畫一經公告確定，即發生規範之效力（司法院釋字第513 號解釋意旨參照）。可知都市計畫經法定審議程序者，其 區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公 告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區 域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公 告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點 均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所 發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用 違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項 所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件 （最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。是 原告行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反 直轄市政府依都市計畫法發布之命令，原告主張其縱有違 反83年都市計畫、92年都市計畫關於「土地及建築物之使 用限制」內容者，亦係屬於違反「行政處分（一般處分） 」之行為，而非「違反依本法所發布之『命令』」之行為 云云，亦非可採。另外，都市計畫法原則上係賦予主管機 關就都市計畫範圍內之土地，遵循都市計畫法規定之法定 程序，本諸其行政專業及計畫高權之地位，依職權實施土 地利用規劃與管制之公權力行為，屬都市更新之上位規範 ，故應如何達成憲法要求之正當行政程序之內涵，及應採 何種達成方式始屬有效保障人權之必要手段，與都市更新 間固然密切相關。然都市計畫關於擬定、審議及核定之行 政程序，應如何充分納入公眾參與之機制，及現行都市計 畫法第19條等人民程序參與之規定是否已足夠等問題，容 有立法上合理為政策形成、思辯之空間，都市計畫與都市 更新間於性質、效力、擬定程序及影響範圍等，容有顯著 差異，尚非可遽予相提並論。是原告援引司法院釋字第70 9號解釋，主張都市計畫法第19條內容，亦應屬不符正當 行政程序而有違憲法所保障人民之居住自由及財產權，自 亦屬違反憲法之法規命令云云，並無可採。
（五）再按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得 視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使 用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使 用管制。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定 ，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行 政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺
北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計 畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本 法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再 予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自 治條例管理。」從而，臺北市土地使用分區管制自治條例 （100年7月22日修正名稱為「臺北市土地使用分區管制規 則」，下稱「分區管制自治條例」）乃係依都市計畫法第 85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授 權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫得 劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予 劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度 之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫 透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」 時，能發揮因地制宜之功效。準此，系爭都市計畫關於土 地使用限制之內容當係依據都市計畫法前述條文授權之範 圍內為核定、發布。況臺北市政府所訂定之「分區管制自 治條例」固已有關於商業區中第一種至第四種商業區之使 用管制規定，仍不妨礙臺北市政府於擬定都市計畫細部計 畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作 更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地 使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法 臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區 管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得 視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定 。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施 ，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前 開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋 。故系爭83年、92年都市計畫因應○○○段都市計畫區域 建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求 ，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使 用管制規定，應符合前述都市計畫法之規定及立法意旨。 原告主張系爭83年、92年都市計畫關於「土地或建築物使 用限制」之內容，顯然欠缺都市計畫法之授權，應屬無效 云云，亦無足採。
（六）至於信賴保護原則之適用，須符合：⒈信賴基礎：即行政 機關表現在外具有法效性之行政行為。⒉信賴表現：即人 民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生 活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為 乃屬「信賴表現」。⒊信賴在客觀上值得保護等要件。而 稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分
，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用 ，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫 法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力範 圍，是原告主張系爭建物經稅捐機關核准按自用住宅稅率 課徵房屋稅之處分，已使其對於系爭建物可合法供作住宅 使用產生信賴云云，亦非可採。另土地及建築改良物之所 有權與他項權利登記制度，旨在確保不動產物權內容之明 確性，促進私經濟交易安全，地政機關並無義務在土地及 建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域都 市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載，都市計畫法 對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關 係人自行查詢都市計畫法令，與建築物所在區域之都市計 畫。則原告再以系爭建物所有權狀未記載「不得作為住宅 使用」為由，主張其因而對系爭建物得作住宅使用產生信 賴云云，仍難採憑。再者，系爭建物所在大樓之使用執照 ，載明其坐落基地之使用分區為商業區，系爭建物位於地 上9層，該樓層之用途為一般事務所（見原處分卷一第66 頁），並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，故亦 不得作為原告信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎。 至於原告主張戶政機關准許原告設戶籍一節，縱然屬實，