都市計畫法
臺北高等行政法院(行政),訴字,108年度,75號
TPBA,108,訴,75,20200220,1

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第75號
109年1月20日辯論終結
原 告　戴運鑫



訴訟代理人　謝良駿　律師
被 告　臺北市政府都市發展局

代　表　人　黃景茂（局長）
訴訟代理人 秦其隆（兼送達代收人）

汪海淙
何嘉福
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國
107年12月4日府訴二字第1072091895號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
1.訴外人高笠桁於臺北市○○區○○街00號1樓（下稱「系爭 建物」）經營「市招：MADEAACHIC」，經臺北市商業處（下 稱商業處）於105年12月20日派員至該址進行稽查，認定高 笠桁於系爭建物經營「布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零 售業、其他零售業」，乃當場製作商業處協助營業態樣認定 訪視表（下稱「營業態樣認定訪視表」），並經高笠桁簽名 確認後，以105年12月27日北市商三字第10538987900號函移 請被告處理。
A.案經被告審認高笠桁之營業態樣歸屬（行為時）臺北市土 地使用分區管制自治條例第5條等規定之「第19組：一般 零售業甲組。（14）呢絨、綢緞、及其他布料，（19）估 衣」及「第20組：一般零售業乙組（14）資訊器材及週邊 設備。」而系爭建物之土地使用分區為第3種住宅區，臨 接寬度6公尺之計畫道路，依該自治條例第8條等規定，第 3種住宅區得附條件允許作「第19組：一般零售業甲組。 （14）呢絨、綢緞、及其他布料，（19）估衣」（核准條 件：設置地點應臨接寬度8公尺以上之道路。限於建築物



第1層及地下1層使用。營業面積應、在500平方公尺以下 ）使用；第3種住宅區得附條件允許作「第20組：一般零 售業乙組（14）資訊器材及週邊設備。」（核准條件：設 置地點應臨接寬度10公尺以上之道路。限於建築物第1層 及地下1層使用。營業面積應在500平方公尺以下）使用， 然系爭建物臨接道路寬度均不符上開核准條件，被告以高 笠桁有違反都市計畫法等規定之情事，乃以106年1月6日 北市都築字第10541392200號函知高笠桁應改善。 B.嗣商業處於107年3月14日再次派員前往系爭建物稽查，發 現原告於系爭建物經營布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品 零售業，乃現場製作營業態樣認定訪視表，並經原告之員 工林瑀喬簽名確認後，以107年3月20日北市商三字第10 732867001號函請被告處理。
2.嗣被告審認原告之營業態樣歸屬（行為時）臺北市土地使用 分區管制自治條例第5條等規定之「第19組：一般零售業甲 組。（14）呢絨、綢緞、及其他布料，（19）估衣」，違反 都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之 1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條等規定，乃依都 市計劃法第79條第1項及臺北市政府處理建築物及其基地違 反都市計劃法第79條第1項事件查處作業程序第3類第1階段 規定，以107年5月14日北市都築字第10734367700號裁處書 （下稱「原處分」）處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起3 個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經臺北市政府 107年12月4日府訴二字第1072091895號決定訴願駁回，原 告不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
1.系爭建物於61年3月10日建築完竣、於同年月24日核發使用 執照，其所有人即張忠實、張添福、張添進、張清池等4人 （下稱系爭建物所有人等4人）自61年3月24日起分別共有迄 今。又系爭建物所有人等4人之母親即張周紅綢於上址領有 63年5月9日北市建一商號63字第82858號營利事業登記證（ 營業項目：日用品買賣），以獨資之「合義什貨店」經營日 用品買賣，業於80年4月8日核准歇業在案，有臺北市商業處 104年6月11日北市商三字第10434630300號函可稽。 A.系爭建物所有人等4人於79年間，並無租賃所得，有系爭 建物所有人張忠實79年度綜合所得稅結算申報書可稽。又 都市計畫法臺北市施行細則（原名；現名為「臺北市都市 計晝施行自治條例」）嗣後於65年2月4日始發布，臺北市 遲於72年4月25日始依前揭施行細則第26條規定之授權而 制定發布「臺北市土地使用分區管制規則，（原名；現名



為「臺北市土地使用分區管制自治條例」），將臺北市都 市計畫範圍內劃定個別使用分區，原則上並無溯及既往之 明文規定；僅於第93條、第94條設有新、舊法交接之明文 規範。
B.凡此俱見，本件原告是否有都市計畫法第34條所稱建築物 之使用違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令之情節 ，該命令解釋上應以72年4月25日制定發布之「臺北市土 地使用分區營制規則」為據。從而，參諸72年4月25日制 定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」第93條、第94 條，於該規則發布施行後，不合該規則規定之原有土地及 建築物，可區分為三類；設於各種分區內不合格分區之土 地及建築物使用規定，而不屬於第一類、第二類者，則為 第三類。第三類之土地及建築物，得無限期為原來之使用 ；於停止使用滿二年者，則不得再繼讀為原來之使用。又 鑑於72年4月25日以前，臺北市土地使用並無任何分區管 制之限制，是參諸法規不溯及既往之旨趣，所謂「原來之 使用」解釋上係指得為於72年4月25日制定發布「臺北市 土地使用分區管制規則」以前之狀態為使用，即於該規則 發布以前既已存在之建築物，其使用可不受該規則有關分 區管制之限制。
2.系爭建物一直維持原來之使用。
A.自80年4月起至81年10月間、自81年11月起至83年11月間 、自83年12月起至84年8月間、自84年9月起至85年11月間 ，系爭建物所有人等4人將系爭建物分別出租予承租人戴 勝郎從事「二撇鹹粥」、李見秋從事「宜蘭海產」、陳麗 華從事咖啡簡餐、范騰支從事咖啡簡餐等商業使用。礙於 年代久遠，租賃契約雖已不復存在，惟承租人戴勝郎、李 見秋、陳麗華、范騰支等人均分別給付租金予系爭建物所 有人等4人之事實，此有系爭建物所有人張忠實80至85年 度綜合所得稅結算申報書可考；又自81年11月起至83年11 月間，承租人李見秋有向系爭建物所有人等4人承租爭建 物作普業使用，營業項目為「宜蘭海產」，有承租人李見 秋所出具之107年3月24日證明書可參；針對系爭建物自80 年至85年間，確實有出租供他人供營業使用，經營項目分 別為鹹粥、海產及咖啡簡餐等節，復有系爭建物鄰人即許 秀英、朱德欽、朱良達、鄒福華、高經瑰所出具之107年3 月23日證明書、詹添旺所出具之107年3月25日證明書可稽 。上開證據資料足以證明自80年4月起至85年11月間，系 爭建物所有人等4人確實有系爭建物分別出租予承租人戴 勝郎從事「二撇鹹粥」、李見秋從事「宜蘭海產」、陳麗



華從事咖啡簡餐、范騰支從事咖啡簡餐等商業使用之事實 存在。
B.自85年12月起至90年12月間，系爭建物所有人等4人將系 爭建物出租予承租人趙宇從事「阿囉哈小吃店」之商業使 用。礙於年代久遠，租賃契約雖已不復存在，惟丞租人趙 字有給付租金予系爭建物所有人等4人之事實，此有系爭 建物所有人張忠實85至90年度綜合所得稅結算申報書可考 ；另承租人趙宇亦於系爭建物申請營業設籍「阿囉哈小吃 店」，有財政部國稅局大安分局104年6月24日財北國稅大 安營業字第1041853082號函可參。上開證攄資料足以證明 自85年12月起至90年12月間，系爭建物所有人等4人確實 有系爭建物出租予承租人趙字從事「阿囉哈小吃店」商業 使用之事實存在，已徵明確。
C.自91年2月起至96年1月間、自96年2月起至98年4間、自98 年5月起至106年2月間，系爭建物所有人等4人將系爭建物 分別出租予承租人胡毓豪、陳冬法、高振瑞從事商業使用 ，有91年1月31日房屋租賃契約、96年2月2日房屋租賃契 約、98年5月1日房屋租賃契約、98年10月12日房屋租賃契 約、102年2月23日房屋租賃契約、104年2月2日房屋租賃 契約可參。又承租人胡毓豪、陳冬法、高振瑞等人均分別 給付租金予系爭建物所有人等4人之事實，此有系爭建物 所有人張忠實91、92、94、95年度綜合所得稅結算申報書 、96年度財政部臺北市國稅局綜合所得稅核定通知書、10 0、101、102、103、104、105年度綜合所得稅結算申報書 可考；另承租人胡毓豪、陳冬法、高振瑞自91年2月起至1 06年2月間，均分別於系爭建物有申請營業設籍之事實， 有財政部國稅局大安分局104年6月24日財北國稅大安營業 字第1041853082號函可參。上開證據資料足以證明自91年 2月起至106年2月間，系爭建物所有人等4人確實有系爭建 物出租予承租人胡毓豪、陳冬法、高振瑞從事商業使用之 事實存在。
3.自106年7月起迄今，系爭建物所有人即將系爭建物出租予原 告從事「小貓飾品店」之商業使用，有106年7月15日房屋租 賃契約可參。又原告有給付租金予系爭建物所有人等4人之 事實，此有系爭建物所有人張忠實106年度綜合所得稅電子 結算申報收執聯可考。上開證據資料足以證明自106年7月起 迄今，系爭建物所有人等4人確實有系爭建物出租予原告從 事商業使用之事實存在。
A.再參諸系爭建物已自61年9月1日起向臺灣電力股份有限公 司臺北市區營業處申請安裝用電用途為其它商業之營業供



電（臺灣電力股份有限公司臺北市區營業處107年3月22日 北市費核證字第107000506號函）；依臺北市稅捐稽徵處 大安分處現存資料，自73年7月1日起迄今，系爭建物之房 屋稅，均以房屋使用情形供營業用之較高稅率為繳納，期 間未曾間斷，此有臺北市稅捐稽徵處103年6月30日北市稽 大安乙字第10354139000號函可參。故系爭建物自63年5月 迄今均作商業使用，期間未曾停止使用甚明。
B.被告與訴願決定未查上情，迺將「原來之使用」錯誤解釋 為「依臺北市土地使用分區管制規則（臺北市土地使用分 區管制自治條例）規定之使用」乙節，核與「法規不溯及 既往」之基本原則相悖，俱見將都市計晝法第34條所稱直 轄市政府依都市計晝法所發布之命令，誤以現行（100年7 月22日修正公布）臺北市土地使用分區管制自治條例為據 ，其適用法律顯有錯誤，原處分誠屬違法無訛。 C.原處分有關6萬元罰鍰部分雖已執行但仍有回復原狀之可 能，本件撤銷訴訟無變更為確認之必要。並聲明：原處分 及訴願決定（臺北市政府107年12月4日府訴二字第107209 1895號訴願決定書）應予撤銷。訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：
1.按臺北市土地使用分區管制自治條例第94條之規定，設於各 種分區內不合各分區之土地及建築物使用規定而不屬於第一 類、第二類者「自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新 建止。」其目的除在保障人民於法規公布實施前原有使用之 權益外。然為維護大多數民眾之生活、環境品質，促進城市 之進步發展，該權益之保障並不得無限上綱，仍應予適當之 管制，故於該條文明訂原使用「於停止使用滿二年者，不得 再繼續為原來之使用」之規定。原告謂於上開規定72年4月 25日公告發布前既已存在之建築物，其使用可不受該規則有 關分區管制之限制，實屬原告對法令之誤解，不足採據。 2.依臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函：「 …至於『停止使用』之認定標準應以於該地點實際從事該活 動之終止時間為準，得以本府註銷營利事業登記證作為認定 標準。」經查臺北市商業處104年6月11日北市商三字第1043 4630300號函檢附「合義什貨店」營利事業核准登記及歇業 資料顯示，該商號業於80年4月8日核准歇業（註銷登記）在 案，確有停止使用之事實；次查財政部臺北國稅局大安分局 104年6月24日財北國稅大安營業字第1040460489號函檢附「 ○○街OO號1樓」歷年辦理稅籍登記之營業主體、設立日期 、營業項目及停復業異動資料，由此異動資料亦可見80年4 月8日至86年4月1日止，並無稅籍資料可考，期間確已停止



營業使用滿二年以上，故不適用臺北市土地使用分區自治條 例第93條、第94條規定，尚無違誤。
3.依被告99年1月19日北市都規字第09930374800號函：「… 結論有關管制規則93、94條認定合法使用部分，雖98年4月 13日廢除營利事業登記制度，經與會單位討論，仍得參考過 去本府所核發營利事業登記資料加以參考認定，…有關停止 使用部分，雖稅籍資料未檢核本市土地使用管制規則，無從 作為合法使用之認定，但因設籍課稅係作為該行號或公司作 為該使用存續之最佳證明文件之一，故停止使用得採稅捐資 料加以配合認定，…」，又原告以系爭建物所有權人之綜合 所得稅結算申報書、房屋租賃契約、用電證明、房屋稅課稅 清單等稅務文件佐證案址持續作「21組：飲食業」或「19組 ：一般零售業甲組」使用，惟本局尚無從由上開綜所稅、租 賃契約、房屋稅等文件判斷該段期間案址實際營業使用項目 ，且依臺北市商業處104年10月5日北市商三字第1043757910 0號函及財政部臺北國稅局大安分局104年9月25日財北國稅 大安營業字第1042469165號函均顯示系爭建物於80年4月至 85年11月期間並無營業人稽查或稅務查訪紀錄，再言原告所 提財政部臺北國稅局大安分局104年6月24日財北國稅大安營 業字第1041853082號函亦無80年4月至85年11月之營業稅稅 籍資料可稽，即有營業中斷滿2年以上（含2年）之情形，故 原告所提稅務文件僅得說明系爭建物曾經出租與人使用，不 等同於系爭建物於80年4月至85年11月期間仍持續作「21組 ：飲食業」或「19組：一般零售業甲組」使用，自不符臺北 市土地使用分區自治條例第93條、第94條之意旨（原有建築 物繼續為原來之使用或改為妨害較輕微之使用）。 4.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。四、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參本院卷p45-48） 、訴願決定（參本院卷p49-59）、使用執照（參本院卷p31 ）、使用執照存根（參本院卷p33-35）、建物登記第二類謄 本（參本院卷p37-38）、營利事業登記證（參本院卷p39） 、臺北市商業處104年6月11日北市商三字第10434630300號 函（參本院卷p41）、門牌證明書（參本院卷p43）、綜所稅 結算申報書（參本院卷p61-108）、證明書（參本院卷p109 -121）、財政部北區國稅局大安分局104年6月24日財北國稅 大安營業字第1041853082號函（參本院卷p123-124）、房屋 租賃契約（參本院卷p125-138、141-143）、協議書（參本 院卷p139）、支票影本及收據（參本院卷p140）、台電臺北 市區營業處107年3月22日函（參本院卷p145）、臺北市稅捐



稽徵處103年6月30日北市稽大安乙字第10354139000號函（ 參本院卷p147-148）等為證，其形式真正為兩造所不爭執， 堪信為真。
2.兩造爭點為：原告於系爭建物是否存有違反都市計畫法第34 條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地 使用分區管制自治條例第8條等規定之事實？
五、本院判斷：
1.本件應適用之法條：
A.都市計畫法第4條：「本法之主管機關：在中央為內政部 ；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市） （局）政府。」第34條：「住宅區為保護居住環境而劃定 ，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及 衛生。」第79條：「（第1項）都市計畫範圍內土地或建 築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本 法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布 之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土 地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上 三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處 罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復 原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或 管理人負擔。…」
B.臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1：「…前條各使 用分區使用限制如下：1.住宅區：以建築住宅為主，不得 為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音 、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛 生之使用。…」第26條：「市政府得依本法第32條第2項 規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序 之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」 C.臺北市土地使用分區管制自治條例【原名稱：臺北市土地 使用分區管制規則，100年7月22日修正】第5條【100年7 月22日修正】：「（第1項）本市都市計畫範圍內土地及 建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組： …17第17組：日常用品零售業。…19第19組：一般零售業 甲組。20第20組：一般零售業乙組。…（第2項）前項各 款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。」第 5條【108年2月23日修正，現行法】：「本市都市計畫範 圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，訂定 之組別及使用項目如附表。」第8條【100年7月22日修正 】：「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：…二、附



條件允許使用…㈤第17組：日常用品零售業。…㈦第19組 ：一般零售業甲組。㈧第20組：一般零售業乙組之科學儀 器、打字機及其他事業用機器、度量衡器（但不包括汽車 里程計費表）、瓦斯爐、熱水器及其廚具、家具、裝潢、 木器、藤器、玻璃及鏡框、樂器、手工藝品及佛具香燭用 品、玩具、電視遊樂器及其軟體、資訊器材及週邊設備。 …」第8條【108年2月23日修正，現行法】：「在第三種 住宅區內得為下列規定之使用：…二、附條件允許使用… ㈤第17組：日常用品零售業。…㈦第19組：一般零售業甲 組。㈧第20組：一般零售業乙組之㈤科學儀器、㈥打字機 及其他事業用機器、㈦度量衡器。但不包括汽車里程計費 表、㈧瓦斯爐、熱水器及其廚具、㈨家具、寢具、木器、 藤器、㈩玻璃及鏡框、手工藝品、祭祀用品及佛具香燭 用品、電視遊樂器及其軟體、資訊器材及週邊設備。 …」第93條【100年7月22日修正】：「適用本自治條例後 ，不合本自治條例規定之原有土地及建築物，為便利管制 ，區分為下列三類：一、第一類：嚴重破壞環境品質者： …二、第二類：與主要使用不相容者：…三、第三類：設 於各種分區內不合各分區之土地及建築物使用規定，而不 屬於前二類者。」第93條【108年2月23日修正，現行法】 ：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地 及建築物，區分為下列三類：一、第一類：嚴重破壞環境 品質者：…二、第二類：與主要使用不相容者：…三、第 三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規 定，而不屬於前二類者。」第94條【100年7月22日修正， 現行法】：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、 中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：一、第一類 、第二類者，市政府得視情況依規定限期令其變更使用或 遷移。二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續 使用至新建止。三、第一類與第二類於停止使用滿一年及 第三類於停止使用滿二年者，不得再繼續為原來之使用。 四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。 五、原有不合規定使用之建築物，因災害損壞時，除位於 公共設施保留地外，准予修繕但不得新建、增建、改建。 」第97條之5【100年7月22日修正】：「本自治條例所稱 附條件允許使用者，其核准標準由市政府定之，並送臺北 市議會備查。」第97條之5【108年2月23日修正，現行法 】：「本自治條例所稱附條件允許使用者，其附條件允許 使用標準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」 D.臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第1條：本



標準依臺北市土地使用分區管制自治條例第97條之5規定 訂定之。」第2條：「臺北市各使用分區附條件允許使用 之組別及使用項目如附表。」（節錄）
┌──┬──────────┬───────────┬───┐
│分區│使用類別 │核准條件 │備註 │
├──┼──────────┼───────────┼───┤
│住三│第十九組：一般零售業│設置地點應臨接寬度八│ │
│ │甲組……（十四）呢絨│ 公尺以上之道路。 │ │
│ │、綢緞及其他布料。…│限於建築物第一層及地│ │
│ │…（十九）估衣。……│ 下一層使用。 │ │
│ │ │營業樓地板面積應在 │ │
│ │ │ 500平方公尺以下。… │ │
└──┴──────────┴───────────┴───┘
E.臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則：處理原則 違規案件按違規情節輕重及設立時點區分處理方式為A、B 、C等3類：……㈡B類『新設立店家，屬不符該分區﹝附 條件﹞允許使用者』：本原則公告後設立，該違規使用係 臺北市土地使用分區管制自治條例或都市計畫書等相關法 令列為附條件允許但不符核准條件者。C類「既存違規使 用，屬不符該分區『附條件』允許使用者」：本原則公告 前已存在，該違規使用係臺北市土地使用分區管制自治條 例或都市計畫書等相關法令列為附條件允許但不符核准條 件者。前項之設立時點，得函請使用人舉證，並依商業登 記、稅籍資料及其他足以證明之書件、圖像...等認定之 。」第4點：「作業程序本府各權責機關稽查業管場所， 有實際營業或行為，且確認其態樣者，得通報本府都市發 展局（以下簡稱都發局），依臺北市土地使用分區管制自 治條例、臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準或 都市計畫書等相關規定，以下列方式辦理：屬本原則第3 點第1款、第2款者，由都發局通知使用人，說明使用事實 、法令規定及文到二個月後經權責機關查察通報有違規營 業事實或行為者，由都發局逕依都市計畫法相關規定及『 臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第 1項事件查處作業程序』查處並通報權責機關。另函請相 關單位就噪音、環保、衛生、交通、消防及公安等事項依 權管法令加強管理…。」
F.臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第 79條 第 1 項事件查處作業程序規定：（節錄）
┌─────┬────────────────────┐
│ │第三類 │




├─────┼────────────────────┤
│分類 │其他（非屬於第一類或第二類者）。 │
├─────┼────────────────────┤
│第一階段 │處違規使用人新臺幣6萬元罰鍰，限期3個月內│
│ │停止違規使用，並副知建築物（或土地）所有│
│ │權人。 │
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G.臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告 ：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委 任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。…公告事 項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市 發展局辦理，以該局名義行之。」
2.本案涉及中央法規與地方法規層層授權規範，以及在地方法 規尚未形成自治條例法規化之前規範間，如何定性。 A.都市計畫法62年9月6日修正公布全文87條時，於該法第85 條即授權由直轄市政府訂定該市之施行細則。而台北市政 府基於該授權，於72年4月25日發佈訂立都市計畫法臺北 市施行細則（該施行細則於100年7月22日地方法規化，修 正公布名稱為「臺北市都市計畫施行自治條例」）；該施 行細則第26條明文，得依都市計畫法第32條第2項規定將 使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用 管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。 B.臺北市政府基於「都市計畫法臺北市施行細則第26條」之 該授權，而於72年4月25日訂立臺北市土地使用分區管制 規則（該規則於100年7月22日法制化，修正公布名稱為「 臺北市土地使用分區管制自治條例」）；該管制規則【72 年間之規則】「（15）呢絨、綢緞」及「（34）餐館」均 列為（第14組）一般零售業。而於【82年間之規則】改為 「第19組一般零售業甲組之（14）呢絨、綢緞、（19）估 衣」；另72年間規則所稱之「第14組（34）餐館」列為（ 第21組之小吃店業）。
C.臺北市政府於72年4月25日發佈訂立都市計畫法臺北市施 行細則之同時，基於該細則第26條之授權，於同日訂立臺 北市土地使用分區管制規則；這是基於中央法規所授權另 定之法規命令（都市計畫法臺北市施行細則），而由該法 規命令的法規位階是法律，所以形式上而言，該細則第26 條授權訂立之行政規則（臺北市土地使用分區管制規則） 。但嚴格的實質上觀察，這是所謂依法律授權訂立法規命 令之相對法律保留原則之下，該法規命令（都市計畫法臺 北市施行細則）是法律之位階，是否經授權訂立（臺北市



土地使用分區管制規則）。因為都市計畫法第85條是授權 規定，形式上而言，似乎並無轉委任之授權，參照釋字第 524號解釋（僅授權訂立子規範，不能據以訂立孫規範） ；但參酌釋字第394號解釋，依法律整體解釋，應可推知 立法者經由同法第32條第2項之規定，有意授權主管機關 ，就使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之 使用管制，並另訂土地使用分區管制規則者，就整體都市 計畫而言，由國土、區域、縣市、鄉鎮、街區而至建築， 就整個都市計畫之理解而言，應足以認定關於都市計畫法 經由都市計畫法臺北市施行細則，再轉授權訂立臺北市土 地使用分區管制規則，就相關管理或處置措施而言，是合 於相關法規之立法意旨。但裁罰性之行政處分，固與上開 事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件 與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法 規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23 條法律保留原則之意旨。故臺北市土地使用分區管制規則 ，無涉於裁罰部分，仍屬相對法律保留之範疇，而非僅為 行政規則之位階；是可以適當限制人民之基本權如營業權 。
D.又「都市計畫法臺北市施行細則」、「臺北市土地使用分 區管制規則」又於100年7月22日同時地方法規法制化，均 修正為地方自治法規，為「臺北市都市計畫施行自治條例 」及「臺北市土地使用分區管制自治條例」；參見納稅者 權益保護法第3條「（第1項）納稅者有依法律納稅之權利 與義務。(第2項)前項法律，在直轄市、縣（市）政府及 鄉（鎮、市）公所，包括自治條例。（第3項）主管機關 所發佈之行政規則及解釋函令，僅得解釋法律原意、規範 執行法律所必要之技術性、細節性事項，不得增加法律所 未明定之納稅義務或減免稅捐。」，就「臺北市都市計畫 施行自治條例」及「臺北市土地使用分區管制自治條例」 均為直轄市之自治條例，為同一位階之地方自治之法律， 不僅可以適當限制人民之基本權如營業權，必要時亦得為 裁罰性行政處分之法規構成要件或處罰之依據。 E.這些法規定性之分析，是為了原告主張「系爭建物一直維 持原來之使用。尤其是82年間臺北市土地使用分區管制規 則之修正，關係到原告所稱自83年12月起至84年8月間、 自84年9月起至85年11月間，系爭建物分別出租予承租人 陳麗華、范騰支從事咖啡簡餐等商業使用，該等事實是否 存在，及該商業使用是否影響到臺北市土地使用分區管制 規則所稱之原來之使用。大致上，「都市計畫法臺北市施



行細則」、「臺北市土地使用分區管制規則」於100年7月 22日同時地方法規法制化，均修正為地方自治法規，為「 臺北市都市計畫施行自治條例」及「臺北市土地使用分區 管制自治條例」；就自治條例法制化之前是本案要處理「 是否系爭建物一直維持原來之使用」的爭議，而之後是本 案要確認「系爭建物違反土地使用分區管制之使用」的處 罰依據。
3.因此，在上開法規尚未納入地方法規成為自治條例之前，都 市計畫法第34條「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及 建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」而「 臺北市都市計畫施行自治條例」之前身「都市計畫法臺北市 施行細則」【82年間】第10條「（第1項）本市都市計畫地 區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用。1.住宅區。 2.商業區。3.工業區。4.行政區。5.文教區。6.倉庫區。7. 風景區。8.保護區。9.農業區。除前項使用分區外，必要時 得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1「前條各 使用分區使用限制如左：1.住宅區：以建築住宅為主，不得 為大規模之商業、工業及其他經本府認定足以發生噪音、震 動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使 用。（以下略）」，相較於都市計畫法第34條，都市計畫法 臺北市施行細則」【82年間】之法規，與目前現行法相同規 範，似乎較有彈性，住宅區不是完全禁絕工商業，而是以住 戶或居民之生活機能為考量，自生活機能健全之下，容許適 當的商業及工業在住宅區立足，而由地方自治政府為控管， 是合於其中央法規之母法都市計畫法的規範本旨。 A.故臺北市政府基於「都市計畫法臺北市施行細則第26條」 之該授權，而於72年4月25日訂立臺北市土地使用分區管 制規則（參見本院卷p414之附表；詳細規範內容，參見本 院卷p417-p461）【72年間之規則】將「（15）呢絨、綢 緞」及「（34）餐館」均列為（第14組）一般零售業，而 允許條件均須經臺北市政府核准，是於法有據的。而【82 年間之規則】第8條則規定附條件允許使用：如第17組日 常用品零售業、第18組零售市場、第19組一般零售業甲組 、第21組飲食業等，而允許條件為設置地點之建築物第一 層，應臨接寬度8公尺以上之道路。但系爭房屋面臨的是6 公尺之道路，是不合於允許條件的。
B.參照上開【72年間之規則】參見本院卷p417：其中第5條 ，就都市計畫範圍內之土地及建物之使用，依其性質、用 途而分組，如第12組日常用品零售業、第13組市場、第14 組一般零售業（包括：15呢絨綢緞，34餐館）、第15組特



種零售業（包括：2建築材料、8化工原料 0、）、第16組 日常服務業（包括：2理髮、6織補）、第17組一般服務業 （包括：1職業介紹所、家畜醫院）。【77年間之規則】 就分組而言，大致上與72年之規則相當；參見本院卷p425 -426：如第12組日常用品零售業、第13組市場、第14組一 般零售業、第15組特種零售業料、第16組日常服務業、第 17組一般服務業、第18組一般事務所、第38組公害最輕微 工業、第39組公害較輕微之工業。而至【82年間之規則】 就分組而言，參見本院卷p429-430；82年間之規則（實際 內容與89年3月13日臺北市政府發布之「臺北市土地使用 分區管制規則第五條土地及建築物使用組之使用項目」相 當），如第17組日常用品零售業、第18組零售市場、第19 組一般零售業甲組、第20組一般零售業乙組、第21組飲食 業、第22組餐飲業、第24組特種零售業甲組、第25組特種 零售業乙組、第26組日常服務業、第27組一般服務業、第 28組一般事務所；以及第49組農藝及園藝業、第50組農業 及農業建築、第51組公害最輕微之工業、第52組公害較輕 微之工業、第53組公害輕微之工業、第54組公害較重之工 業、第55組公害嚴重之工業、第56組危險性工業。 C.這足以明顯反映，就都市計畫範圍內之土地及建物之使用