臺北高等行政法院判決
108年度訴字第672號
109年1月16日辯論終結
原 告 余何秀穗
胡婷婷
洪淑美
林瑞騰
共 同
訴訟代理人 詹晉鑒 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
劉巧媛
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月9日府訴三字第1086101441號、同日府訴三字第108610144
7號、同日府訴三字第1086101410號及108年4月11日府訴一字第
1086101387號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論 期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行 政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定 ，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：
(一)原告所有之門牌號碼臺北市○○區○○○路000號O樓之O、 ○○○路OOO號O樓之O、○○○路OOO之O號O樓、○○○路OO O號O樓之O等建築物（下稱系爭建物），領有94使字第0023 號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年 6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋 至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都 市計畫（下稱系爭83年都市計畫）、92年1月7日府都二字第 09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美 橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河
（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管 制要點』案」都市計畫（下稱系爭92年都市計畫），及臺北 市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修 訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用 分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區 規定計畫案」都市計畫（下稱系爭105年都市計畫），均明 訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用 。
(二)嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核定按住家用稅 率課徵房屋稅，乃以106年5月24日北市都築字第1063411890 0號、第10634117500號、106年5月23日北市都築字第106342 73700號、106年5月17日第10633923800號函通知原告改善， 繼於107年2月14日北市都築字第10730188700號、第1073018 7300號、107年2月6日第10730184200號、107年2月8日第107 30185700號函通知原告，將於107年3月12日、107年3月8日 、107年3月2日、107年3月6日派員至系爭建物現場勘查，惟 屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3月15日北市都 築字第10732334400號、107年3月13日北市都築字第1073233 4300號、107年3月8日北市都築字第10730191600號、107年3 月9日北市都築字第10730193100號函通知原告就系爭建物涉 及違反都市計畫法等相關規定，檢附具體事證並陳述意見， 未獲回應後。經被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使 用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反 系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法 第79條第1項前段規定，以107年11月29日北市都築字第1076 0416691號、同年月27日北市都築字第10760416581號、同年 月30日北市都築字第10760418141號、同年月26日第1076041 6431號裁處書（下稱原處分）分別處原告余何秀穗、胡婷婷 、洪淑美、林瑞騰新臺幣（下同）6萬元、6萬元、6萬元、6 萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告 不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。三、原告主張略以：
(一)被告裁罰的重點是事實狀態的延續，而非行為之延續。此益 徵原告之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持 其事實上效果而已。原告買受使用系爭建物之行為，係延續 建商所規劃建造之建物格局、設備等，而臺北市政府對建商 所為毫無管制作為，原告所為僅為狀態之繼續，非行為之繼 續。則自原告買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效， 原處分當屬違法。
(二)相關規定實無限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處
分及訴願決定違反法律保留原則，應予撤銷。縱使認為都市 計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制， 但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措 施須於土地使用分區管制自治條例內明訂。然遍觀臺北市土 地使用分區管制自治條例，根本沒有限制商娛區不得作為住 宅使用，故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。(三)大彎北段商業宅現象存在已久，於該地區開發初期，大小建 案即如雨後春筍般的林立，建商、代銷公司、房仲無不於各 大媒體上強力放送，鼓吹市地重劃、河道截彎取直、百貨商 場進駐、商圈繁榮、採買方便、生活機能極佳、綠地水岸視 野風光、兼具住宅品質與商業發展等賣點，相關建案的樣品 屋也均係採住家格局規劃，以行銷一般住宅之手法，吸引大 批民眾購屋進駐。然被告機關於該等建案申請核照、發照程 序時，竟未依照法規確實做稽查，放水讓建商取得執照。(四)又原告檢視臺北市政府稅捐稽徵處稅單上之便民服務提示說 明，得知若建物係作為住家使用，得以較優惠稅率課徵房屋 稅等稅賦，乃依法向臺北市政府稅捐稽徵處申請變更為住家 用稅率，而臺北市政府稅捐稽徵處亦依法同意變更。甚至， 在105年8月4日監察院糾正臺北市政府後，原告向臺北市稅 捐稽徵處申請變更稅率，臺北市稅捐稽徵處竟仍准許變更。 另外，原告於系爭建物設戶籍，戶政機關亦均無問題或提出 質疑。就此等臺北市政府之左右手機關行為，原告當然亦會 信賴。
(五)原告取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用 」之類似文字。被告係於106年9月7日，為預備開罰做準備 ，始開始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣， 並以此作為裁罰依據，其先射箭再畫靶的疏失違法之情，表 露無遺。臺北市政府讓原告長期適用住家用稅率、設戶籍， 嗣後卻又以此為據裁罰原告，顯違反行政自我拘束原則、禁 反言原則。
(六)關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷的查詢方式， 其一是土地及建物之相關資訊是土地建物登記簿謄本，而這 樣的資訊卻要在107年3月5日起，原告經由土地建物登記簿 謄本之調閱才足以知悉，所居住建物之主要用途是商業區； 該土地參考資訊檔欄位，才能看到該建築物是規定不能作為 住宅使用。另臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7 月22日公布施行，晚於原告購買使用系爭建物時點。是原告 依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定，自 得繼續使用至新建止。又即便認為本件無臺北市土地使用分 區管制自治條例第94條第2款規定之適用，依臺北市土地使
用分區管制自治條例第94條第4款規定，亦應准許原告改為 妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止原告為原本之使 用。原處分直接禁止原告繼續使用，除違反相關法令明文規 定外，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則，應予撤銷 。
(七)原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明。蓋被告認定 原告將系爭建物作為住宅使用係以原告目前適用住家用稅率 為據，則是否只要原告變更稅率後，即屬非住宅使用而無違 規使用情形？抑或係原告必須搬離系爭建物始屬停止違規使 用？又或者原告必須將系爭建物內關於家具、衛浴設備等空 間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止違規 使用？以上皆無法從原處分內容中得知，自有違明確性原則 。
(八)原告買受系爭建物時點皆在前，依都市計畫法第41條、臺北 市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制 自治條例第93條、第94條規定等，原告使用相關建築物縱有 不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或 改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償。(九)被告並未舉出任何實證證明原告有違法使用之行為，而臺北 市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件 處理作業要點之相關規定，也並未強制要求一律房屋使用情 形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建物係按住家用稅 率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。又 本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民 所為之規制，也並無任何期待可能性可言等語。並聲明求為 判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、訴訟費用由被告負 擔。
四、被告抗辯略以：
(一)原告系爭建築物，其坐落土地均為臺北市中山區金泰段81 -17地號土地，依系爭83年都市計畫案，明定街廓編號A8區 係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表 一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物 使用組別容許表中，A8區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「 多戶住宅」之使用。而系爭建築物所坐落臺北市中山區金泰 段81-17地號土地，即係位於街廓編號A8區，故系爭建築物 確實不得供住宅使用。
(二)原告違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於都市 計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命 停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規 之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。被告並無任何表現
在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建築物 作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都 未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字 眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、 廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非 被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行 政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎 ，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。
(三)關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫 案及92年計畫案即已規定，系爭建築物分別於94年6月8日、 94年3月17日、102年5月21日、96年3月22日登記為原告余何 秀穗、林瑞騰、胡婷婷、洪淑美所有後，自受前開規定之拘 束，並無違反法律不溯及既往原則。
(四)依被告107年3月12日、107年3月6日、107年3月8日及107年3 月2日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭 建築物訪視時現場大門深鎖，保全人員拒絕按對講機；而原 告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為 住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果 ，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。再查， 被告已通知原告余何秀穗、林瑞騰、胡婷婷、洪淑美，將 107年3月12日、107年3月6日、107年3月8日及107年3月2日 派員至系爭建築物現場會勘。依原處分卷附之送達證書影本 所示，該函係於會勘日前已送達，故原告主張並未受原處分 機關合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。(五)依「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反 都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」第5點規定， 因原告余何秀穗、林瑞騰、胡婷婷、洪淑美所有之系爭建築 物面積分別為34.10、18.53、18.53、35.59平方公尺，屬級 距一。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中 山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第 七十九條第一項裁處作業原則」等規定，以原處分對原告各 處新台幣6萬元之罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規 使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條 、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。(六)原告在嗣經被告機關告知有違規情形後，仍未改善違法情形 ，決意違法狀態持續下去，原告應可認定在經被告機關告知 有違規情形後，猶未改善違規情形，原告自斯時起主觀上應 具有違法故意及具有不法意識。則倘若一律可主張欠缺違法 故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被 告機關做成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及
公允之期待。
(七)依原告所述當時買入即作為住宅使用，縱已在系爭建築物作 住宅使用超過3年，惟其迄107年11月29日、107年11月26日 、107年11月27日、107年11月30日處分時，仍於系爭建築物 作為住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍 繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅之可言等語，資為抗 辯，並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)本件相關法規及其說明：
1、為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發 展，制定有都市計畫法；依該法第3條及第5條規定，都市計 畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、 保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並 對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預 計25年內之發展情形訂定之，而土地使用分區管制即為都市 計畫內容之一。同法第4條規定：「本法之主管機關：在中 央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為 縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市） （局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為 妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計 畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三 、土地使用分區管制。……」第23條第1項及第5項規定：「 （第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定 ，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實 施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。（第 5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分 別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理」第 32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業 等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用 區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分， 分別予以不同程度之使用管制。」第79條第1項規定：「都 市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石 、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局） 政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄 市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺 幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使 用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得 按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他 恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人 或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市
由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政 部訂定，送請行政院備案。」
2、次按依88年1月25日立法公布、自同年月27日起施行之地方 制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審 議及執行，屬於直轄市自治事項。上開都市計畫法第85條亦 授權直轄市政府訂定該法在直轄市範圍內施行之施行細則， 臺北市政府依此等自治權限與都市計畫法授權，於82年11月 2日以(82)府法三字第82084652號令修正發布「都市計畫法 臺北市施行細則」，其第10條第1項、第2項規定：「（第1 項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制 其使用：一、住宅區。二、商業區。三、工業區。四、行政 區。五、文教區。六、倉庫區。七、風景區。八、保護區。 九、農業區。（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定 其他使用分區或特定專用區。」第25條規定：「都市計畫地 區內，市政府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計 畫規定地區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保 留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停 車場及建築物之高度，及有關交通、景觀、防火等事項，並 依本法第23條規定程序辦理。」嗣於100年7月22日將「都市 計畫法臺北市施行細則」更名為「臺北市都市計畫施行自治 條例」，該自治條例第10條第1項、第2項、第25條等規定之 條號及內容，與前揭施行細則條文一致。
3、依上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序 為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分 區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施 生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使 用分區的使用管制程度，而頒行的管制要點屬於都市計畫法 第79條所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計 畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當 於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫 法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373 號判決參照）。是故，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布 之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者 ，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市 計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命 令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布 都市計畫細部計畫所定使用類別使用，並負有依其使用類別 而使用之狀態責任保持義務，若建築物若因故意或過失，而 有違反都市細部計畫為使用之情形，被告即得依都市計畫法 第79條第1項規定，對於違反行政法上義務人即建築物所有
權人，裁處罰鍰或限期令其停止為違法使用。
4、另被告為有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用 之違反都市計畫法案件，訂有大彎北段違規住宅裁處作業原 則，其第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月 9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂 區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺 北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由 都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文 到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫 法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：「為有效遏止 違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積 訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處 理，統一裁罰基準如下表（即如附表所示）……。」核其基 準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、以及經限期 命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂 定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同 一違規情事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、 技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告 據以裁罰以及作成管制處分，本院予以尊重。
5、再按行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將 其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府 組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主 管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺 北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺 北市政府權限委任被告辦理，依前引行政程序法及臺北市政 府組織自治條例條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內 土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布 命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事 務處理權限，原告主張被告不具有作成原處分之事務處理權 限云云，委無足採，先予敘明。
(二)經查，系爭建築物其坐落土地為臺北市中山區金泰段87-17 地號土地，此有系爭建築物登記謄本附於原處分卷可參（見 原處分卷2第7-14頁）；且位於街廓編號A8區（見原處分卷2 第24頁）；依臺北市政府83年計畫案，明定街廓編號A8區係 「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一 ，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使 用組別容許表中，A8區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多 戶住宅」之使用，此有臺北市政府83年計畫案附於原處分卷 可參（見原處分卷2第15頁-第24頁）。次查，臺北市政府92 年計畫案明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商
業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之 使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請 基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅 使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照 臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街 廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市 土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」此有臺 北市政府92年計畫案附於原處分卷可參（見原處分卷2第28 頁）。又臺北市政府105年計畫案維持92年計畫案關於系爭 建築物所在A8街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本 計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』， 供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主， 使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管 制自治條例第三種商業區之使用組別。」亦此有臺北市政府 105年計畫案附於原處分卷可參（見原處分卷2第49頁）。可 知系爭建築物確實不得供住宅使用。原告為系爭建築物之所 有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區 管制法令而為使用之狀態保持義務，當然更不得以自己之行 為，從事違法之使用。原告違背該等義務，將坐落商業區之 系爭建築物充為自用住宅使用，核為故意違反商業區管制法 令行為。從而，系爭建築物既不得作為住宅使用，原告將其 作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之 臺北巿政府83年計畫案、92年計畫案所定土地使用分區之管 制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依 都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第 1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使 用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點規定，以 原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止 違規使用，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
(三)按直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用 管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併 同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項 所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍 內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市 計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發 布之命令此一要件，此可揆諸首揭說明及最高行政法院判決 意旨自明。司法院大法官釋字第742號解釋理由書意旨固謂 ：「定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正， 是其所得修正之範圍及內容甚廣。按定期通盤檢討對原都市 計畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更，屬法規性質，並
非行政處分。然由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容 之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定 區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，不能一 概而論。訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討 公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質， 亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權 益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行 政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於 有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行 政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權及訴訟權 之意旨。」可知都市計畫之法律性質有可能定性為法令性質 ，亦可能是行政處分，且就此問題我國實務及學者所持立場 與觀點素有差異，隨著社會變遷亦可能前後見解略有不同， 縱有部分見解認其宜解為行政處分，使權益相關人得以救濟 （如解為法規性質則無直接救濟管道，目前實務上僅得請求 附帶審查都市計畫是否違法，惟根據現於立法院審議中行政 訴訟法第2編第5章「都市計畫審查程序」修正草案，未來不 論都市計畫之法律定性為法規命令或行政處分，均得循該草 案之規定提起行政救濟），然此均係基於權利有效保障或有 權利即有救濟之精神而為解釋，尚非得據此曲解為具行政處 分性質之都市計畫即非屬於都市計畫法第79條第1項所稱直 轄市政府依本法所發布的命令，否則違反都市計畫法公告發 布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點之行為 ，豈非尚須先區分都市計畫之法律性質，經定性為法規性質 者而後始能據以裁罰，如此將使都市計畫法土地使用管制之 相關規範無從貫徹，顯非符合都市計畫法之立法本旨。故原 告主張管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂云云 ，並非可採。
(四)原告雖主張中央法令或臺北市相關自治條例規定，並無禁止 商業區作為住宅使用之法源依據，且99年6月23日修正前之 臺北市土地使用分區管制規則明文肯認商業區得為住宅使用 ，修正後更名為臺北市土地使用分區管制自治條例始改為負 面表列，亦未有「不得為住宅使用」之限制，主張系爭83年 都市計畫顯然增加法律所無之限制，違反法律保留原則云云 。惟按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得 視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用 區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管 制。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內 政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案 。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依
據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條 例，依該條例第26條規定:「市政府得依本法第32條第2項規 定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使 用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」從而， 臺北市土地使用分區管制自治條例乃係依都市計畫法第85條 規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定 。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住 宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並 得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制 ，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫 書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地 制宜之功效。故臺北市政府所訂定之上開管制自治條例關於 商業區中第1種至第4種商業區之使用管制規定，不論其過去 與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關 於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需 要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫 法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可 參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項 土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫 擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴 格之規定。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發 布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡 諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解 釋。準此，現行臺北市土地使用分區管制自治條例中關於商 業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或 者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭 都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業 區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。原告主張前揭都市 計畫並無限制不得作為住宅使用之管制，原處分認定原告違 反都市計畫法第79條第1項前段規定，並無法律依據而違反 法律保留原則云云，委無足採。
(五)原告雖主張原處分違反信賴保護原則等，依法應予撤銷云云 。惟查：
1、建商、代銷公司或仲介等銷售廣告行為，並非行政機關所為 ，已不得作為信賴基礎。又都市計畫範圍內土地或建築物所 有權人，依都市計畫法第79條第1項之規範意旨，負有因狀 態責任所生依都市計畫管制而使用之義務，已如前述。此與 該所有權人當初如何取得都市計畫範圍內土地或建築物所有 權，取得當時在現實上是否另受建商、前手出賣人，甚或不 動產仲介業提供之廣告或銷售資訊影響，致誤認購得標的可
依法從事實際上都市計畫不容許之使用，係屬二事。在原告 取得所有權之前，因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築 物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私 法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後 ，就有按都市計畫管制使用之義務。原告主張因建商公開廣 告資訊、賣方或一般仲介業者提供資訊，使其誤認得對系爭 建物作住宅使用，因而不知違法等語，實難採為得以豁免其 責任之依據。
2、另查，土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物之所有 權與他項權利予以登記之程序，經由公告或提供閱覽之公示 方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安全之 目的。另房屋稅課徵是依房屋用途所表徵財產價值的不同， 區別適用的差別稅率，房屋稅之稅捐稽徵機關對稅率的核定 ，不具代表國家就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法 相關規定的意義。及戶籍登記是透過戶籍登記之管理，掌握 定居於我國臺灣地區之國民人口身分與居住分布狀況，並以 之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件之行政法令推 行基礎。另使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後， 審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造之 設計圖樣是否相符之使用許可。綜言之，土地登記資訊、不 動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與 建築物「不得供住宅使用」之記載，或房屋稅稅捐稽徵機關 將房屋按住家使用核定稅率者，或戶政機關准予戶籍登記等 ，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意 思表示，原告應不得以此等不動產登記資訊、使用執照、房 屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地或建築物依都市計畫 管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計 畫對土地或建築物使用管制之注意義務。依都市計畫法第4 條規定，臺北市政府才是該法在臺北市轄區內之主管機關， 原告並未提出臺北市政府或其委任的被告，有作成任何公權 力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用的任何證據， 即無使原告信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，自無信 賴保護可言。原告主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則 、禁反言原則等云云，自無足採。
(六)原告另主張：原告買受使用系爭建物之行為，係延續建商所 規劃建造之建物格局、設備等，僅為狀態之繼續而非行為之 繼續，則自原告買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27 條規定之3年裁處時效云云。惟按「行政罰之裁處權，因3年 期間之經過而消滅。」「前項期間，自違反行政法上義務之 行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生
時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。準此， 行政罰之裁處權時效之起算，自違反行政法上義務之行為終 了時起算。又人民所負行政法上義務者有二，即：1.行為責 任：包括作為與不作為之行為：(1)作為：因故意或過失實 施違反行政法上義務之行為（行政罰法第7條參照）。(2)不 作為：其態樣有二：①對於違反行政法上義務事實之發生， 依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生 事實者同；②因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之 危險者，負防止其發生之義務（行政罰法第10條第1項、第2 項參照）。2.狀態責任：指對於「物」有所有權或事實上管 領力之人，依據法令規定，就該「物」具有維持某種狀態之 義務，只要該「物」出現了不符所應維持的狀態時，即構成 「狀態責任」義務之違反，故「狀態責任」係屬於一種「結 果責任」；倘對於「物」具有所有權或事實上管領力之人不 履行此種義務，除可令其排除該未維持之狀態外，於具有可 歸責性，即具有故意、過失情形，亦應處以行政罰。又「狀 態責任」既屬「結果責任」，則只要未維持該「物」合法使 用狀態之情形持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起 算（最高行政法院101年判字第180號判決參照）。換言之， 行為完成構成要件後，違法狀態如尚在存續中，其不作為即