臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第147號
109年1月8日辯論終結
原 告 陳庚金
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇（部長）住同上
訴訟代理人 黃琇靖
陳建志
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服行政院中
華民國107年11月29日院臺訴字第1070216967號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告曾任民選地方行政首長，經臺灣省政府依臺灣省縣市長 鄉鎮縣轄市長退職酬勞金給與辦法（下簡稱退職酬勞金給與 辦法），於民國78年12月20日以台民10屆退字第001號給與 證書核定一次退職金與公保一次養老金給付共計新臺幣（下 同）244萬1,600元，並依退職酬勞金給與辦法第9條規定比 照一般退休公務人員辦理18％優惠存款。嗣被告為因應公務 人員退休資遣撫卹法（下簡稱退撫法）於107年7月1日制定 施行，遂依退職酬勞金給與辦法第9條、退撫法第36條第4項 、退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下簡 稱優存辦法）及107年7月1日修正生效之退職民選地方行政 首長公保養老給付優惠存款要點（下簡稱民選地方行政首長 優存要點）等規定，辦理利率調降，於107年6月15日以內授 中民字第1071102524號函及所附重新計算附表（下稱前處分 ），重新審定原告自107年7月1日至113年12月31日及114年1 月1日以後之優惠存款利息。惟因前處分附表「每月優惠存 款利息重新計算附表」內容所載優惠存款金額誤載為588萬 6,200元，經原告申請更正，並經被告重新審查原告之上開 前處分內容，於107年8月2日以內授中民字第1070436941號 函變更前處分內容，並以同日內授中民字第10704369411號 函（下稱原處分）副知原告。原告不服，就原處分提起訴願 ，遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠退休給與請求權之內容業已於原告聲請退休時確定： 按司法院釋字第658號解釋理由書、釋字第575號、釋字第60 5號解釋意旨，原告至今已高齡80歲，自70年12月20日起擔 任臺灣省政府第9屆及第10屆臺中縣縣長，直至78年12月20 日任期屆滿而卸任，符合退職酬勞金給與辦法第9條規定之 情形，爰將退職所得244萬1,600元辦理18%優惠存款。於此 ，原告與被告間之退職給付法律關係即已確定，被告不得以 退撫法規定，作成重新核定原告優惠存款利息之行政處分。 ㈡原處分違反信賴保護原則：
按行政程序法第8條及第119條規定、次按司法院釋字第525 號解釋，本案客觀上並不具備「極為重要之公益目的，且該 重要性更高於法安定性」之情形，更無所保障之公益目的明 顯大於原告之信賴利益情形發生，且原告於退休時已依退職 酬勞金給與辦法之規定辦理18%優惠存款，足證原告客觀上 有具體表現信賴之行為，而非僅係單純之期待願望，又無信 賴不值得保護之情形，故原告本於信賴所為之辦理18%優惠 存款行為應受保障。是以，被告依據退撫法規定重新核定原 告之優惠存款利息所作成之行政處分，因違反信賴保護原則 而應予撤銷。
㈢原處分違反法律不溯既往原則：
本件縱認適用退撫法，鑒於該法增定前，被告給予已退休者 之退休金額有限，且因時間原因，已退休者已日漸凋零，被 告負擔優惠存款支出必日漸減輕，應無最高行政法院98年度 12月份第2次庭長法官聯席會議決議所示可為溯及既往之情 形，原處分確實違反法律不溯既往原則，應屬違法而應予撤 銷。
㈣本件並無司法院釋字第782號解釋之適用，原告請求乃正當 合理：
原告係依「退職酬勞金給與辦法」及「民選地方行政首長優 存要點」辦理優惠存款，並非依退撫法或修正前之公務人員 退休法辦理，自不受司法院釋字第782號解釋之拘束。再者 ，司法院釋字第782號解釋通篇未敘及其他非公務人員身分 者，是否亦比照退撫法一併辦理修法。被告卻逕自修正「民 選地方行政首長優存要點」第4點，前後條文修正「比照退 休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第4條規定 辦理」，僅涉及條號修正（第3條修正為第4條），實質內容 並無不同，顯然原告所得領取之優惠存款利息法律關係，並 無變更。如被告得擅自以函釋重新審定刪減原告優惠存款利 息，所為處分違法至明。司法院釋字第782號解釋係就退撫 法所為之解釋，民選地方首長性質與事務官受僱於政府之本
質，截然不同，縱為就部分事項比照，僅為立法上的便宜經 濟原則，不可完全類比。而民選地方行政首長領取相當於「 禮遇金」之退職酬勞金及辦理優惠存款有一定之條件，與公 務人員或政務人員，性質完全不同，縱無司法院釋字第782 號解釋，亦不可與渠等相提並論。按司法院釋字第730號解 釋意旨，被告如逕以修正行政規則或函釋方式，刪除或減少 原告之優存利息，明顯侵害原告受憲法第15條保障之財產權 ，與憲法第23條法律保留原則有違。
㈤聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由 被告負擔。
三、被告答辯則以：
㈠查退撫法業經總統以106年8月9日華總一義字第10600095491 號令制定公布，其相關條文，除第7條第4項及第69條自公布 日施行外，其餘條文均自107年7月1日施行。有關公保養老 給付優惠存款部分，優存辦法前經考試院會同行政院於107 年3月21日令訂定發布，被告函頒之民選地方行政首長優存 要點，配合該辦法並修正條次規定，於107年5月17日函轉各 地方政府自107年7月1日生效在案。被告為配合退撫法及優 存辦法之施行，對已退職之民選首長且現仍支領一次退職酬 勞金及公保一次養老給付優惠存款利息者，依退撫法第36條 第4項規定重新計算，以每月優存利息最低保障金額之優惠 存款利息相應之本金（220萬9,333元）以年息18%計息與超 出220萬9,333元之本金，再依各年度法定利率調降優惠存款 利息合計辦理，並依退撫法第65條第2項規定，由被告以書 面行政處分重行核定，係依法辦理，並無違法或不當。原告 之訴並無理由。
㈡爰答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。四、本院之判斷：
㈠本件應適用之法令：
⒈按地方制度法第61條第1項、第2項規定：「（第1項）直轄 市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長，應支給薪給；退職應 發給退職金；因公死亡或病故者，應給與遺族撫卹金。（第 2項）前項人員之薪給、退職金及撫卹金之支給，以法律定 之。」第87條規定：「本法公布施行後，相關法規應配合制 （訂）定、修正。未制（訂）定、修正前，現行法規不牴觸 本法規定部分，仍繼續適用；其關於鄉（鎮、市）之規定， 山地原住民區準用之。」臺灣省政府組織精簡後，由被告承 接相關業務，有關臺灣省縣（市）長及鄉（鎮、市）長退職 酬勞金部分，在尚未完成法制化前，為顧及相關人員權益， 仍繼續沿用「退職酬勞金給與辦法」辦理。至金門縣與連江
縣之縣長及所轄鄉鎮之鄉鎮長，係由福建省政府參照上開辦 法訂定「福建省金門縣連江縣縣長鄉鎮長退職酬勞金給與辦 法」辦理有關事宜。退職酬勞金給與辦法第2條第1項第1款 規定：「縣、市長、鄉、鎮、縣轄市長有左列情形之一者， 得請領退職酬勞金：一、任期屆滿者。……」第9條規定： 「縣、市長、鄉、鎮、縣轄市長任期屆滿，請領退職酬勞金 ，如其任公職合計滿25年以上或滿60歲任公職滿5年以上者 ，得比照一般退休公務人員辦理優惠儲存。」；又「民選地 方行政首長優存要點」第2點規定：「本要點所稱民選地方 行政首長，指下列人員：（一）民選縣（市）長、鄉（鎮、 市）長。（二）直轄市之區由鄉（鎮、市）改制，鄉（鎮、 市）長於改制前1日仍在職，由直轄市長依地方制度法第58 條第2項規定以機要人員方式進用之區長。」第3點規定：「 依本要點辦理優惠存款，須合於下列規定：（一）依臺灣省 縣市長鄉鎮縣轄市長退職酬勞金給與辦法或福建省金門縣連 江縣縣長鄉鎮長退職酬勞金給與辦法辦理退職。（二）退職 時任公職年資符合任滿25年以上或年滿60歲任公職5年以上 。（三）依中華民國84年7月1日前之公務人員保險年資所核 發之一次性養老給付。」第6點規定：「本要點未規定事項 ，比照退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法規 定辦理。」
⒉次按退休公務人員優惠存款制度分為退休金優惠存款與保險 養老給付優惠存款，兩者設立時間及法令依據並不相同。先 就公務人員退休金優惠存款制度而言，係緣於48年7月15日 立法院法制委員會於審查公務人員退休法修正案時，認為公 務人員退休金係以最後在職月俸額及本人實物代金來計算， 造成退休所得偏低，為照顧退休公務人員，決議由銓敘部邀 集相關機關研擬優惠辦法。99年12月31日以前公務人員退休 法施行細則（108年3月19日廢止）第32條第1項規定：「本 法修正施行前任職年資，依本法修正施行前原規定標準核發 之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲 存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。」銓敘部乃依此訂定 「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」（100年1月1日 廢止），該辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續 存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受 理存款機關1年期定期存款牌告利率加百分之50優惠利率計 算。但最低不得低於年息百分之18。」惟依99年7月13日修 正之公務人員退休法（107年11月21日廢止），依據該法第 32條規定授權主管機關，即銓敘部訂定「退休公務人員一次 退休金與養老給付優惠存款辦法」，以取代原「退休公務人
員一次退休金優惠存款辦法」之職權命令為其法源依據。又 退撫法於107年7月1日制定施行，考試院再依據該法第35條 第2項之授權會同行政院於107年3月21日發布優存辦法，「 退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」因而於 108年4月25日廢止；公務人員保險養老給付部分，係以63年 12月17日發布實施之「退休公務人員公保養老給付金額優惠 存款要點」(100年1月1日廢止）之行政命令為依據，惟因公 務人員退休法第32條之前述修正，將有關公務人員公保養老 給付優惠存款改革措施予以法制化。
⒊至於民選縣（市）之優惠存款制度部分，臺灣省政府於62年 7月30日發布之退職酬勞金給與辦法，及被告於100年6月23 日以行政函令訂定民選地方行政首長優存要點，依前述規定 亦將民選縣（市）之退職酬勞金納入優惠存款制度之範圍， 明文得比照一般退休公務人員優惠存款之相關規定辦理。從 而，本件應適用退撫法第36條第4項規定：「退休公務人員 支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優 存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老 給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低 保障金額之優存利息相應之本金，以年息百分之18計息。（ 二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率 依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31 日止，年息百分之12。2.自中華民國110年1月1日至111年12 月31日止，年息百分之10。3.自中華民國112年1月1日至113 年12月31日止，年息百分之8。4.自中華民國114年1月1日起 ，年息百分之6。二、一次退休金與公保一次養老給付合計 之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以 年息百分之18計息。」及優存辦法第4條規定：「依本辦法 辦理優惠存款之退休公務人員所具退撫新制實施前公保年資 與養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。 前項公保年資未滿1年之畸零月數，按比率計算；未滿1個月 者，以1個月計。」重新計算，依法調降優存利息。 ㈡原處分並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則： 本件原告固主張其優惠存款利息之退職所得受憲法第18條制 度性保障與第15條關於財產權保護，退撫法與原處分違反憲 法上法律不溯及既往原則、信賴保護原則，被告據以作成原 處分重新審定計算原告自107年7月1日起之優惠存款利息有 所違誤云云。惟按退撫法於106年8月9日制定公布，並自107 年7月1日施行，立法委員江啟臣、林德福等多人，認該法相 關規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則 ，侵害受規範對象之平等權、工作權及財產權等，分別聲請
釋憲。司法院於107年12月4日、108年5月15日分別召開說明 會；並於6月24日、25日進行言詞辯論。言詞辯論後司法院 大法官於8月21日至23日舉行第1496次會議，作成釋字第782 號解釋。其解釋理由略以：
⒈退除、退撫給與因財源不同有不同保障：
憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身 分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得 國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與 ，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不 同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是 否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。 ⒉調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯及既往原 則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構 成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有 規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給 付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係， 如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與 法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現 ，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存 在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與， 即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。 ⒊調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則： 優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之 實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制 之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能 變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會 環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予 以維持以及如何維持有形成空間。調降退除、退撫給與，為 追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信 賴保護原則。
準此，原告之退職酬勞金得納入優惠存款制度之範圍，係因 前述退職酬勞金給與辦法及民選地方行政首長優存要點等規 定，然該等行政規則並無法源之依據，亦無優惠存款計算、 支領等明確及細節性之規範，僅概括規定得比照一般退休公 務人員優惠存款之相關規定辦理，業如前述，以退休公務人 員享有優惠存款而言，該制度之目的在於早年基於公務人員 所得微薄，為保障其基本生活、彌補薪資過低而建立之政策 性福利措施，或有其歷史背景，惟及至今日由於一般存款利 率偏低，公務人員之薪資所得亦已逐年調升，倘優惠存款仍
維持18％之利率，實有不合時宜之處，甚且因該制度適用之 對象範圍已擴及政務人員及民選地方行政首長等非屬社會經 濟上之弱勢者，支領之人數與日遽增，造成國家財政沈重之 負擔，故而促成此次退撫法及優惠存款相關法令之修正。是 以，原告支領優惠存款之基礎既係比照適用一般退休公務人 員優惠存款之相關規定，而該等規定業因此次年金改革修正 ，且經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認退 撫法第36條等規定無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原 則、比例原則尚無違背，而為不違憲之宣告，原告自應同受 拘束，被告據以重新計算，再依各年度法定利率調降優惠存 款利息計算原告自107年7月1日起之優惠存款利息如原處分 附表，並詳為說明其計算方式（本院卷第19頁、第20頁）， 並依退撫法第65條第2項規定以原處分重行核定，於法核無 違誤。從而，原告主張：本件係依「退職酬勞金給與辦法」 及「民選地方行政首長優存要點」辦理優惠存款，並非依退 撫法或修正前之公務人員退休法辦理，自不受司法院釋字第 782號解釋之拘束；民選地方行政首長領取相當於「禮遇金 」之退職酬勞金及辦理優惠存款有一定之條件，與公務人員 或政務人員，性質完全不同云云，要非可採。
㈢原告又主張：被告逕以修正行政規則或函釋方式，刪除或減 少原告之優存利息，明顯侵害原告受憲法第15條保障之財產 權，與憲法第23條法律保留原則有違云云，惟按優惠存款措 施乃基於憲法社會國原則與公務員制度性保障下，而創設之 社會福利措施，用以照顧公務員之退休生活，屬給付行政無 疑。關於給付行政是否有法律保留原則之適用，素有爭議， 蓋給付行政若以干涉權益之手段為之，例如：以經濟補助手 段補助特定人，未獲補助者權益即有受侵害之可能。又公務 人員曾任公營事業人員者，其服務於公營事業之期間，得否 併入公務人員年資，以為退休金計算之基礎，憲法雖未規定 ，立法機關仍非不得本諸憲法照顧公務人員生活之意旨，以 法律定之。在此類法律制定施行前，主管機關依法律授權訂 定之法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循 者，因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條 規定之法律保留原則有違（司法院釋字第614號解釋文參照 ）。經查，原告因曾擔任臺中縣縣長，於78年12月20日任期 屆滿而卸任，經核定一次退職金與公保一次養老金給付共計 244萬1,600元，並依退職酬勞金給與辦法第9條規定比照一 般退休公務人員辦理18％優惠存款，縱因年金改革及退撫法 之制訂施行遭調降優惠存款利率，仍屬「退職酬勞金給與辦 法」及「民選地方行政首長優存要點」之受益者，而無任何
自由權利受限制，揆諸前開司法院解釋意旨，該等行政規則 應無違反法律保留原則可言，是其前開主張已有誤會。又況 ，本件原告主張其退職酬勞金得辦理支領優惠存款係以該等 行政規則為基礎，而無其他法律授權依據，並主張該等行政 規則應構成其信賴保護之基礎，卻又同時主張該等行政規則 欠缺法律授權，違反法律保留原則云云，其論理顯屬自相矛 盾，本院自無從僅憑其主觀之法律見解為其有利之認定。五、綜上所述，退撫法等關於優惠存款之相關規定，既經司法院 釋字第782號解釋宣告不違憲，解釋理由復已詳為說明原告 所指摘各節，本院自應遵循，並採為審判依據，被告依前開 法令規定重新計算原告自107年7月1日起之優惠存款利息如 原處分附表，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合 。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，乃無理由， 應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳 加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影 響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 5 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮
法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 2 月 5 日 書記官 吳 芳 靜