高雄高等行政法院判決
108年度年訴字第191號
原 告 許嘉娟
蘇明毅
蘇明俊
楊淑惠
林明良
被 告 高雄市政府
代 表 人 韓國瑜
上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服
教育部如附表所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要:
原告均為公立學校退休教職員，於民國107年6月30日前分別 經被告高雄市政府及改制前高雄縣政府（改制前高雄縣政府 核定退休部分，業務已因縣市合併由高雄市政府繼受辦理） 依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，後來因立法 院制定的公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法）， 於107年7月1日施行，被告依新法第36條、第37條及第39條 第1項規定（本件原告均未擇領月補償金，故無新法第34條 第3項規定的適用），分別重新審定原告每月退休所得，並 以已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（如附表所 示，下稱原處分）分別通知原告，原告不服，提起訴願，分 別遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、按「法律與憲法牴觸者無效。」「命令與憲法或法律牴觸 者無效。」為憲法第171條第1項及第172條所明定。又「 司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法 第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人 民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」 「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、 法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發 生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自 法律公布生效日起，向將來發生效力。」「新法規適用於
舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之 事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規 範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止 法律溯及既往原則。」「新法規範之法律關係如跨越新舊 法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效 施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應 適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新 法定其法律效果。」分別為司法院釋字第185、574、717 、620號解釋在案，而司法院釋字第717號及第620號解釋 將「並非新法規之溯及適用」亦即「無涉禁止法律溯及既 往適用」之情形，界定為「新法規施行後繼續存在之事實 或法律關係」及「構成要件事實於新法規生效施行後始完 全實現」，本此，立法者恣意將新法規適用於新法規生效 施行前已經完全實現的構成要件已屬禁止法律溯及既往之 範疇，依司法院上述解釋，該法律規定即因牴觸憲法而無 效。原告不僅退休係經主管機關核定，退休生效後所得領 取之退休所得，包含「退休金」、「補償金」及「優惠存 款利息」，同經主管機關依照原告退休生效時之有關規定 ，將退休所得之給付內容、金額、方式及時期於「退休生 效時」審定確定在案，舊法中更無逐年審定或定期審定之 規定及情事，足見原告請領退休所得之所有構成要件事實 及法律效果於核定退休時即已經審定確定，顯然為已經終 結之法律關係，僅係政府按照已經終結法律關係所確定之 金額及時期提出給付，原告領受。但提出給付及領受均無 從變更退休生效時經審定確認在案之給付內容、金額、方 式及時期。惟新法第34條第3項、第36條、第37條、第39 條及第65條第2項，竟將新法施行以前，原告已經全部實 現之核定退休事實、給付之內容、金額、方式及時期溯及 既往，依照新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條 重新調整計算內容及金額，大幅減少原告應領之退休所得 ，原告應領取退休所得之權利遭受重大損失，上述新法溯 及既往的適用，違反法治國的法安定性原則及信賴保護原 則，依司法院釋字第574號、第620號及第717號解釋，被 告適用無效之新法對原告作出各該原處分，顯然違法且不 當，應予撤銷。
2、原告基於原教職員身分，退休時經主管機關依舊法審定確 定在案之退休給付內容、金額、方式及時期，竟遭被告適 用因牴觸憲法而無效之新法重新審定，將原告退休給付之 內容、金額、方式及時期予以刪減，原告基於教職員身分 之退休給付請求權遭到侵害，經原告提起訴願仍遭訴願機
關維持各該原處分，原告自得請求撤銷各該原處分及各該 訴願決定，而原告因上述違法原處分及訴願決定遭扣減之 退休財產給付，需以各該原處分及各該訴願決定經撤銷為 前提，爰依行政訴訟法第7條、第8條一併請求被告給付如 聲明所示之金額。
（二）聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應分別給付原告如起訴狀所附附表2（E）所示金額。三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
原告均為退休教職員，並於107年6月30日前退休生效，被 告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按原告 退休總年資及退休薪級，重新審定其107年7月1日至117年 12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核屬有據。至 原告所稱各該原處分違反憲法規定、法律違反法律不溯及 既往及信賴保護原則、年金改革執行程序違憲等，核屬聲 請法律是否牴觸憲法事項，非屬被告所得審酌。（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）新法第36條、第37條及第39條第1項規定，有無違反法律 不溯及既往原則？被告依上述規定，分別對原告作出重新 審定月退休所得之處分，是否適法？
（二）新法調降原退休所得，有無違反信賴保護原則？被告適用 新法分別對原告作成如附表之處分，有無違法？（三）原告請求被告應分別給付如起訴狀聲明第2項所載之金額 ，有無理由？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：
如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有 被告分別對原告所為原處分及訴願決定書等附卷可以證明 ，堪予認定。
（二）原告之訴顯無理由：
1、應適用之法令
(1)行政訴訟法第107條第3項：「原告之訴，依其所訴之事實 ，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以 判決駁回之。」
(2)新法：
A.第36條：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公 保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率）， 依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12
月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年 息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外， 其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致 每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限 金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部 分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存 之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以 下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代 率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款 。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月 退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額 中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其 公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即 低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優 惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一 次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦 理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存 利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利 息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金 額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理： 1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12% 。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10 %。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息 8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退 休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於 最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項） 退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼 領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第 1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率 上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一 次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比 率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。 但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」 B.第37條：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退 休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之 金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休 年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率 為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年 ，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至 40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者
，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職 員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（ 第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依 其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項） 本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準 ，依前四項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再 隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」 C.第39條第1項：「退休教職員每月退休所得依第36條規定 調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者 ，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率 上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次 退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退 休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之 月退休金。」
2、得心證的理由：
(1)按「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」 中華民國憲法第78條定有明文。又按「……司法院大法官 依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋， 不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審 查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業 經本院釋字第185號解釋在案。……」此經司法院釋字第 405號解釋理由書闡示明確。查立法委員林德福等38人因 行使職權，認106年8月9日制定公布之新法第4條第4款至 第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第 38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提 高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退 撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公 立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立 學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往 原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法 保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於 107年6月向司法院聲請解釋。經司法院於108年8月23日作 成釋字第783號解釋文：1.新法第8條第2項規定無涉法律 不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與 憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。2.新法第4條第6款 、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生 活之意旨尚無違背。3.新法第4條第4款、第5款、第19條 第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項 規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例 原則尚無違背。4.相關機關至遲應於按新法第97條為第1
次定期檢討時，依本解釋意旨，就新法附表3中提前達成 現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退 休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調 降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。 5.新法第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月退 休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會 同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、 平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物 價指數調整之」，與新法第36條至第39條設定現階段合理 退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解 釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分 比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲 法上體系正義之要求。6.新法第77條第1項第3款規定：「 退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有 下列情形時，停止領受月退休金權利，至原因消滅時恢復 之：……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過 法定基本工資。」與憲法保障平等權之意旨有違，應自本 解釋公布之日起，失其效力。綜上司法院解釋文意旨，足 見新法第36條、第37條及第39條第1項等規定，並未違反 法律不溯及既往原則與信賴保護原則、比例原則，且該解 釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之財產權、生存權及 平等權，而為合憲之解釋，揆諸前揭司法院釋字第185號 及第405號解釋意旨，本院自應受上述司法院釋字第783號 解釋之拘束。
(2)茲就兩造主要爭點再論述如下：
A.新法第36條、第37條及第39條第1項規定，並無違反法律 不溯及既往原則，被告依上述新法規定，分別對原告作成 重新審定月退休所得之處分，並無不合。
按「對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補 償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實， 在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與 內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法 律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規 之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查系爭條例（即 新法）規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時 期。於系爭條例施行後，始依系爭條例規定之退休要件及 所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年 度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行 於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之 差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規
適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續 存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉 法律不溯及既往原則。」司法院釋字第783號解釋理由書 參照。準此，原告雖於舊法時期分別經被告高雄市政府及 改制前高雄縣政府核定退休生效，惟原告並非領取一次性 之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付 ，原告退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中 既尚未完全具體實現，則將新法適用於原告於舊法施行期 間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關 係，並非新法之溯及適用，無違反法律不溯及既往原則， 被告依新法重新審定原告每月退休所得，並無不合。原告 主張原處分所依據之新法，明定溯及適用於舊法時構成要 件已經全部實現之事實及已經確定之法律效果，屬禁止法 律溯及既往之範疇，該法律規定即因牴觸憲法而無效，被 告適用無效之新法對原告作出原處分，應予撤銷云云，不 足採取。
B.新法調降原退休所得，與信賴保護原則尚無違背，被告適 用新法分別對原告作成如附表所示的重新審定處分，並無 不合。
a.按「任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未 來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立 法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律 不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上 有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予 人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規 範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排 ，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且 於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力 之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始 無違信賴保護原則與比例原則（本院釋字第525號及第717 號解釋參照）。……原對退休人員較為有利之退撫制度有 其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象， 然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼 續施行亦有應受保護之信賴利益。惟……上開調降原退休 所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下 列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人 員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消 除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致 退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部 優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之
財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之 費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩 政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續 ，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整 體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且 上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所 受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信 賴保護原則、比例原則尚無違背。」司法院釋字第783號 解釋理由書參照。
b.舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公 布時已逾20年，原告依據舊法規定將領取之退撫給與，為 生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期 舊法規將繼續施行，固具有值得保護之信賴利益。惟新法 規定對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共 利益之正當目的，且上開規定亦設有最低保障金額及最末 年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過 渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保 給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者 ，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，亦分6年過渡 期間，逐步調降至6%，且未全數扣除，對於因公傷病命令 退休者之原退休所得，甚至定有不予調降等規定，核屬適 度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，實 與信賴保護原則尚無違背。從而，上述被告依新法重新審 定原告每月退休所得，並無不合。
(3)原告請求被告應分別給付如起訴狀聲明第2項所載之金額 （退撫新舊制差額），顯無理由。
按「(第1項)人民與中央或地方機關間，因公法上原因發 生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上 之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦 同。(第2項)前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷 為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併 為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」行 政訴訟法第8條定有明文。惟查，原告以新法規定違憲為 理由，訴請撤銷如附表所示各該原處分部分為顯無理由， 已如前述，則各該原處分既無須撤銷，原告以撤銷各該原 處分為前提併為請求被告應分別給付如訴之聲明第2項所 載的金額（退撫新舊制差額）部分，其請求給付之實體要 件即難謂有據，亦為顯無理由。
（三）綜上所述，原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分 並無爭執，而係主張被告據以作成原處分之新法違憲，惟
司法院大法官釋字第783號既已作成合憲解釋，本院自應 受其拘束，此際應已足認被告作成原處分之新法並無違憲 ，則被告依上述新法對原告作成各該原處分並無違誤，訴 願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原 處分，並請求被告應分別給付如訴之聲明第2項所載的金 額（退撫新舊制差額），依其所訴之事實，在法律上為顯 無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（四）又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院 斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要， 併此說明。
六、結論：原告之訴為顯無理由，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 1 月 7 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 1 月 7 日
書記官 凃 明 鵑