高雄高等行政法院判決
107年度訴字第69號
民國108年12月26日辯論終結
原 告 鄭陳津吟
訴訟代理人 蘇唯綸 律師
陳品安 律師
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇
訴訟代理人 洪郁惠
程珍惠
邱于蓉
參 加 人 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 黃紹文 律師
黃溫信 律師
上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國106年12
月21日院臺訴字第1060185352號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
本件被告代表人原為葉俊榮，嗣於本件訴訟審理中變更為乙 ○○；另本件參加人代表人原為李孟諺，嗣於本件訴訟審理 中變更為丙○○，均經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無 不合，先此敘明。
貳、實體部分：
一、爭訟概要：
緣參加人辦理臺南市西港區東側外環道路工程(南段)（下稱 系爭工程），需用臺南市○○區○○段 ○○○○○段○000○0 ○號等23筆土地（包括原告所有993-4及993-6地號2筆土地 ，下稱系爭土地），面積0.202819公頃，乃檢附徵收土地計 畫書及圖等有關資料，報經被告以民國106年5月3日台內地 字第1060413901號函(下稱原處分)核准徵收，並一併徵收其 土地改良物，交由參加人於106年5月11日以府地用字第1060 491657A號公告(下稱系爭公告)徵收，公告期間自106年5月 12日至106年6月12日止；另以同日府地用字第1060491657F 號函通知所有權人領取補償費。原告逾期未領取，業經參加 人於106年6月27日存入保管專戶完成徵收法定程序。原告不
服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、程序部分：
(1)本件徵收於103年7月31日第1次協議價購會議前未舉行公聽 會，違反土地徵收條例(下稱徵收條例)第10條第4項規定： 司法院釋字第409號解釋已宣示土地徵收之正當程序，須於 徵收計畫確定前，予土地所有權人（被徵收人）及利害關係 人（諸如地上權人等）陳述意見之機會。即依徵收條例第10 條第4項規定，需用土地人於協議價購會議前，應召開公聽 會，乃為使公益考量與私益維護得以兼顧之民眾參與機制， 屬正當行政程序之一環。本件參加人於103年7月31日召開第 1次協議價購會議，惟竟遲至103年12月9日始舉行第1次公聽 會，不符徵收條例第10條第4項規定及司法院釋字第409號解 釋意旨，違反民眾參與機制之正當行政程序。
(2)協議價購程序僅具形式而無實質意義，違反徵收條例第11條 規定：
A、參加人於原處分作成前，固於103年7月31日、104年5月29日 、105年7月5日召開系爭工程第1次、第2次、第3次協議價購 會議，惟提出協議價購之買價，僅泛謂係由地政機關提供一 般正常交易價格，並委請不動產估價師查估市價，經綜合評 估後，作為協議價購之標準云云，經出席民眾提出各自不同 估價方式之問題，參加人均以：「本府請地政機關提供一般 正常交易價格，並委請不動產估價師查估市價，經綜合評估 後，作為協議價購之標準。估價師係依不動產估價技術規則 辦理查估市價。」回應，未與土地所有權人進行實質上議價 ，土地所有權人對於買價僅有接受或不接受之選擇，顯然未 依徵收條例第11條規定實質踐行協議價購程序。 B、依103年7月31日第1次協議價購會議紀錄所載：「同意協議 價購者：免徵土地增值稅，先予敘明。(一)由本府委請代書 辦理過戶手續，產權移轉登記費用、印花稅及代書費等由本 府負擔。」惟依土地稅法第39條、土地登記規則第99條規定 ，協議價購本免徵土地增值稅，且參加人囑託所有權登記， 無須繳納登記規費，上開內容並無法成為協議價購之實質內 容。且上開協議價購之內容與徵收補償之內容實無不同，故 參加人之協議價購程序僅具形式而無實質意義。 C、參加人於103年7月14日府工新二字第1030639513號開會通知 單所附協議價購土地地價表所載「每平方公尺協議市價」為 新臺幣(下同)2,500元，惟參考價格欄位之「估價師查估之 市價」及「地政機關提供之一般正常交易價格」卻完全空白
，致原告無從知悉上開協議市價究竟如何計算得出，參加人 未提供關於買價之構成資訊，顯未踐行協議價購之正當法律 程序。
D、依「臺南市西港區東側外環道路工程（南段）協議價購會議 紀錄」所示，就現場民眾依其所有土地之特殊地理位置詢問 有無變更協議價格之空間，參加人卻稱不可能有協議市價以 外之價格，完全排除個別土地坐落之地理位置、土地完整性 、使用用途等特殊因素，一概以相同之協議市價論之，土地 所有權人根本無從與參加人實質磋商、討論其所有土地與其 他土地相異之處，僅能選擇接受或不接受協議市價，故參加 人所為協議價購程序顯然徒有形式而無實質意義。 (3)原告從未與參加人達成協議價購之合意，則參加人稱原告同 意提供系爭土地作為徵收之用，並不足採：參加人所屬工務 局於104年5月29日曾召開協議價購會議，並片面稱「所有權 人對本案全拆數量並未異議，因此在協議價購會議中確定所 有權人要求全拆訴求」云云，並不足採。蓋原告迄今並未同 意參加人之全拆請求，參加人亦無法提出原告同意之證明。 又參加人係於系爭土地徵收計畫啟動後之協議價購，屬於替 代行政處分之行政契約，則若未取得所有權人之同意，不得 片面宣稱協議價購之合意存在，否則需地機關或原處分人即 係以單方行使高權之地位透過行政處分遂行徵收之目的即可 。換言之，在替代性行政契約尚未締結前，後階段之徵收處 分即無發動之條件。準此，參加人既無從提出已與原告達成 協議價購合意之證明，則被告尚不得為徵收處分，方與法相 符。
(4)被告作成處分前，曾與參加人之代表人會面，論及系爭徵收 事項，已侵及原處分之公正性，違反行政程序法第47條禁止 程序外接觸之規定：
A、原處分之核准徵收程序，係需用土地人即參加人為興辦系爭 工程擬具徵收土地計畫書，向被告報請徵收原告之土地及土 地改良物，參加人即屬行政程序法第20條第1款所稱之申請 人；至於原告係參加人所申請之受徵收之人，亦屬行政程序 法第20條第1款所稱申請之相對人。故在原處分之核准徵收 程序中，參加人與原告同屬行政程序法第20條規定之當事人 ，自有行政程序法中與當事人有關規定之適用。惟被告竟於 本件徵收審議程序尚未終結前，與參加人代表人為程序外接 觸，並就系爭徵收案之審議程序、實質結果接受請託關說， 故原處分之公正性已受嚴重干擾，違反行政程序法第47條禁 止程序外接觸之規定。
B、行政程序法第47條規定之目的，在於防止行政機關與行政程
序之當事人間，有未留存書面紀錄之程序外接觸，以維持行 政行為之公正性及實體決定之正確性。是以，行政機關有程 序外接觸之情形，而未遵循本條規定之程序，即有影響決定 之公正性、正確性之虞，無須嚴格證明該程序外接觸情事確 有影響行政決定之結果。參加人代表人於答詢時自承，其與 內政部長、次長及司長會面接觸時，已論及系爭徵收案件之 審議程序事項，參酌法務部90年1月9日（90）法律字第0471 56號函釋(下稱法務部90年1月9日函)見解，原處分已違反行 政程序法第47條禁止程序外接觸之規定。
2、實體部分：
(1)參加人未依法於3年或5年內定期檢討，原處分顯然違反土地 徵收條例第3條之2、都市計畫法第26條第1項規定：「變更 西港都市計畫（第4次通盤檢討）案」(下稱第4次檢討案)係 於95年4月18日發布實施，距離參加人作成本案徵收土地計 畫書時，已經10年有餘，時空背景、社會環境、交通流量、 經濟發展、人口結構等因素均有所不同，二者衡量判斷內容 亦不相同，參加人竟以第4次檢討案前已劃定外環道路為由 ，作為徵收系爭土地具有必要性之理由，顯然違反徵收條例 第3條之2規定。參加人前於95年4月18日發布實施上開變更 都市計畫案後，已近10年期間未曾進行通盤檢討，參加人因 自我行政怠惰，未按都市計畫法第26條第1項規定於3年或5 年內定期通盤檢討，亦未依都市計畫定期通盤檢討實施辦法 （下稱通盤實施辦法）第24條「道路用地按交通量、道路設 計標準檢討之，並應考量人行及自行車動線之需要，留設人 行步道及自行車道。」規定，檢討第4次檢討案之交通量及 道路設計標準於當前現況是否仍有適用，此等行政怠惰之不 利益當不應由原告來承擔，違反都市計畫法第26條第1項規 定甚明。
(2)參加人提出之交通因素評估資料與結論，有資料與結論無從 確實勾稽之矛盾，與徵收條例第3條之2、第13條第2項之要 求相違：
A、被告稱參加人申請被告生活圈道路預算之可行性評估報告時 ，係以「2001年公路容量手冊」為基礎資料計算道路容量， 而進行土地徵收審查會議時所提之交通影響評估報告書(下 稱系爭報告書)，是採用新版之「2011年公路容量手冊」計 算道路容量。惟依被告105年徵收計畫書所載，關於「興辦 事業計畫之必要性說明」就「計畫目的」與「預計徵收私有 土地合理關連理由」，提及「因台19線為臺南市區通往佳里 與鄰近地區必要道路，每日往來車輛眾多，尖峰時刻過境車 流與地區性車流匯集，造成服務水準表現不佳，尤其以台19
線（忠孝街-新興街）路段（即台19線與忠孝街口往南至台 19線與新興街口之路段）南向服務水準為D-E級，最為壅塞 。」亦載有「依本案之交通評估報告書，仍顯示台19線（中 山路）為西港區周邊交通量最高之道路，尤其以忠孝街至新 興街南向路段無論是晨峰或是昏峰皆為最多，道路服務水準 達到D-E級，顯示此段交通壅塞程度較高。」「此外，參考 公路總局於此路段之交通量調查資料顯示，其服務水準除10 1年所調查之服務水準為C級之外，其餘年度達到E-F級，可 見此路段之交通壅塞情形已存在許久，急需改善。」故得出 結論「為疏解台19線穿越市中心車流、考量道路通行順暢性 、區內居民交通安全及服務品質等情形，徵收開闢本計畫道 路有其必要性」。惟被告又稱「另有關生活圈計畫之審查， 可行性評估僅為協助審議委員針對提案內容之瞭解，其雖為 提報案件之必要條件，惟其內容非唯一審議要件；而可行性 評估報告之內容，僅屬案件核定後該工程之預定執行方向及 構想，工程主體內容仍需於案件核定後再行辦理規劃設計使 得確立辦理之內容。」根據最高行政法院102年度判字第371 號判決見解，凡徵收時必以充分考量必要性存在為條件，若 不存在必要性，縱然其餘條件尚存，仍不足發動強制徵收。 從而，足認若內政部已先說明根據相關資料而得出有必要性 之結論，則再稱相關資料縱有何瑕疵亦不影響必要性之說法 ，毫不足採。
B、細譯102年可行性評估所採取之標準，根據「表2-5週邊道路 服務水準評估表」所載，「交通量（PCU/小時）」與「旅行 速率」間之關係並不一致。以「台19線：173-忠孝路」為例 ，上午尖峰往南交通量為971，則旅行速率28.0，然下午尖 峰往南交通量為1,316，則旅行速率為27.5，意即，同向路 段交通量增加約35％（（1,316-971）/971），而旅行速率 僅降低1.7％（（28-27.5）/28）。又以同路段即「台19線 ：173-忠孝路」為例，不同方向同時同路段，上午尖峰時往 南交通量971明顯大於往北交通量800約20％（（971-800） /800），但往南旅行速率28.0卻高於往北速率26.6約5％（ （28-26.6）/26.6）。類似此等交通量與旅行速率成反向呈 現者，於「台19線：173-忠孝路」下午尖峰的往南以及往北 路段，或者「台19線：忠孝路-新興街」「台19線：新興街 -132」「新興街：173-忠孝路」「新興街：忠孝路-台19」 等路段，均有相同情形，即旅行速率低者並非肇因於交通量 高，而可能係肇因於號誌化路口多、違規停車等因本路段位 處市區所致之複雜交通行為。準此，造成服務水準下降之因 素，即不得稱與車流量有關連性，是否存在非流量因素導致
服務水準下降，相關資料並無進行調查，自無完整資料可資 說明。則被告報告以此認定因為交通因素而存在必要性，難 認已充分說明理由。
(3)參加人於土地徵收計畫說明徵收必要性時，所援引之105年2 月版系爭報告書資料，或有與實況相違，或有推論失當，則 徵收處分判斷之基礎資料錯誤，該判斷即有瑕疵且處分即非 適法：
A、參加人雖主張為了解決本路段的「交通壅塞」問題，故有必 要徵收系爭報告書之路段以開闢外環道路作為手段，而「交 通壅塞」之現象係來自於上開資料分析後所得出之結果云云 。惟依系爭報告書表2.4.3-1現況路段交通量與服務水準分 析中，「台19線（忠孝街-新興街）/往南/昏峰」之服務水 準為「E級」，此結果乃係本於昏峰時之交通量（PCU）與容 量計算結果（V/C計算式：2010/2056=0.98），以「西元201 1年臺灣公路容量手冊」表11.10之標準為據，0.98屬於E級 。惟細譯圖2.4.3-3「台19線/忠孝街路口轉向交通量示意圖 」，該路段昏峰之交通量統計結果顯示該路段之交通量為「 1465」，而非表2.4.3-1「2010」，顯見表2.4.3-1誤載。再 者，若以表2.4.3-3之交通量計算「台19線/忠孝街路口-新 興街路口段/往南/昏峰」之V/C值則為0.71（V/C計算式：14 65/2056=0.71），服務水準依規定屬於C級。至於前開表2.4 .3-1分析「2010」之統計結果乃爰引自圖2.4.3-4即「台19 線/新興街路口轉向交通量示意圖」，就此計算「台19線/新 興街路口-鄉道南40段/往南/昏峰」之服務水準，V/C值則為 0.619（V/C計算式2010/3246=0.619，新興街口往南之後交 通容量應以西港大橋之3246為準），服務水準為B級。 B、根據2011年臺灣公路容量手冊，因台19線屬於省道，理想的 服務水準以不低於D級時均屬良好，而依照參加人調查之數 據顯示，台19線「忠孝街-新興街」「新興街-區道南40」之 服務水準分別為C及B級，並非表2.4.3-1之E級，則系爭報告 書2.4.3據其錯誤之統計結果認定本路段有「交通壅塞」之 情形，顯為有瑕疵之認定結果，並不足採。對照系爭報告書 圖2.4.3-2、圖2.4.3-3、圖2.4.3-4之路口轉向交通量示意 圖後，依修正系爭報告書表2.4.3-1之數據顯見本路段並無 交通壅塞之情形。
C、西港市區台19線之距離，以「新興街-市173段」：550公尺 、「市173即文化路至忠孝街段」：550公尺、「忠孝街-新 興街段」：670公尺；以上開路段最壅塞之時段與方向即昏 峰往南之部分，依報告所載之速率即表4.2-3未開闢前之速 率為每小時21.8公里推算，「新興街-市173段為550公尺」
所花費之時間為90秒，並參系爭報告書第19頁表2.4.3-2現 況路段資料，「市173即文化路至忠孝街段為550公尺」花費 時間102秒，「忠孝街-新興街段為670公尺」花費時間123秒 ，則系爭外環道未開闢前，西港市區台19線之總距離為1,77 0公尺，花費時間總共為315秒，旅行速率為20.2公里。假設 開闢臺南市西港區東側外環道路（下稱系爭外環道）後，則 「台19線北側新興街口－台19線市道173線路口－市道173至 外環道路北側端點」（下稱系爭Ｂ路段）距離為1,020公尺 ，加上外環道北側端點起算南段為1,700公尺，共計為2,720 公尺。系爭B路段以報告所載之速率即表4.2-3未開闢前之速 率為每小時21.8公里推算，花費時間為168秒，而外環道以 報告推估速率每小時35公里計算，為175秒。合計相同起迄 點之開闢道路後距離為2,720公尺，花費時間共為343秒，速 率為每小時28.5公里。足見依系爭報告書相關數據重新檢視 ，重行確認正確距離後，開闢外環道之後行車時間還較目前 多出30幾秒，行車速率依舊僅能維持在C的服務水準，與系 爭報告書所載「使得整體旅行時間節省50-109秒」之結論， 相去甚遠。
(4)系爭報告書及原處分以西港大橋南向道路服務水準不佳，作 為開闢系爭外環道之理由，顯不具適當性，有違比例原則： 系爭外環道由北至南係位於台173線文化路至南40線北側， 全段位於西港大橋北側。依常理，無論是否開闢系爭外環道 路，皆無法紓解西港大橋南向之交通流量。則被告以西港大 橋南向V/C值為1.08、道路服務水準為F為理由之一，決議作 成徵收系爭土地之原處分以開闢系爭外環道，根本無法達到 紓解西港大橋南向交通量之目的，原處分不具適當性而有違 反比例原則之違法。
(5)被告依未核實推估之數據作成原處分，其基礎事實顯然錯誤 ：交通部運輸研究所(下稱運研所)104年11月18日運計字第 10400093680號函(下稱104年11月18日函)覆參加人所屬工務 局，就系爭報告書之意見謂：「一、本報告書係貴府向內政 部土徵小組提案之審議報告書‧‧‧三、有關道路交通特性 調查部分，以台19線（雙向2快2混）與市道（雙向2混）為 例，表2.4.3-1竟呈現市道容量高於省道，顯不合理，建議 參酌本所『2011臺灣公路容量手冊』核實推估。」惟系爭報 告書仍舊有市道173線容量為2,071，高於省道台19線容量2, 056之問題。可見參加人並未依上開專業意見進行修正，其 數據並未核實推估，顯不合理。系爭報告書之交通容量數據 既不合理，即原處分所依據之基礎事實顯然有所錯誤，當屬 違法。
(6)參加人提出之基礎事實資料有瑕疵，致所稱之「目標年路段 旅行速率」之目的並無實現可能性，則所採取之手段要無實 行之必要：
A、系爭報告書第35頁所載「目標年路段旅行速率」（表4.2-3） ，針對「台19線（新興街口）-台19線（市道173線路口）- 市道173線（外環道路北側端點）」（下稱系爭路段）與開 闢後之外環道進行情境分析以推估工程計畫目標。惟系爭報 告書將非屬於外環道南段的道路（台19線（新興街口）北段 ）合併計算於外環道南段的效益並不恰當。換言之，該表計 算已開闢後之推估結果有基礎資料不明確之情，則包括旅行 時間節省等目標分析即無可採。若再次確認系爭路段之距離 ，以系爭路段起迄為測量對象，則分別為「新興街-市173段 為550公尺」「市173即文化路至忠孝街段為550公尺」「忠 孝街-新興街段為670公尺」。倘以系爭路段最壅塞之時段與 路段即昏峰往南之部分，並以報告所載之速率即表4.2-3未 開闢前之速率為每小時21.8公里推算，「新興街-市173段為 550公尺」所花費之時間為90秒。並參系爭報告表2.4.3-2現 況路段資料，「市173即文化路至忠孝街段為550公尺」花費 時間102秒，「忠孝街-新興街段為670公尺」花費時間123秒 ，則系爭路段未開闢前之總距離為1,770公尺，花費時間總 共為315秒，旅行速率為20.2公里。
B、然查，假設系爭路段開闢外環道，則自系爭路段距離為1,02 0公尺（台19線新興街口-台19線市道173線路口-市道173至 外環道路北側端點），加上外環道北側端點起算南段為1,70 0公尺，共計為2,720公尺。系爭路段並以系爭報告書所載之 速率即表4.2-3未開闢前之速率為每小時21.8公里推算，花 費時間為168秒，而系爭外環道以系爭報告書推估速率每小 時35公里計算，為175秒。合計相同起迄點之開闢道路後距 離為2,720公尺，花費時間共為343秒，速率為每小時28.5公 里。足見透過系爭報告書相關數據重新檢視，重行確認正確 距離後，開闢外環道之後行車時間還較目前多出30幾秒，行 車速率依舊僅能維持在C的服務水準，與系爭報告書所載「 使得整體旅行時間節省50-109秒」之結論，相去甚遠。倘以 上開手段改善後服務水準僅有C，則對照「2011年臺灣公路 容量手冊」關於市區道路服務水準劃分標準表之內容，開闢 後之旅行速率始終在每小時30公里以下，則系爭報告書表4. 2-3假設旅行速率為每小時35公里即服務水準之目標，即有 錯誤之評估。是以被告徵收原告土地以作為增加交通便利及 順暢之手段，倘無從確認該手段所欲達成之目的正當合理， 該手段與目的均不符比例原則之情，彰彰明甚。
(7)原處分對於公益性之判斷顯然違法：
A、西港大橋位於系爭外環道預定地之南側，其南向之交通量將 受到北側外環道路南下車流影響。然而，西港大橋103年度 之南向尖峰交通量為3,493，以西港大橋容量3,246計算，流 量容量比（V/C值）為1.08【計算式：3,493÷3,246 =1.08 】，對應之服務水準僅有F；又104年度之南向尖峰交通量則 為3,069，V/C比值為0.95【計算式：3,069÷3,246 =0.95】 ，其服務水準亦僅有E。可知西港大橋在系爭外環道路開闢 之前，近年來之服務水準已屬不佳，於尖峰小時已難再負荷 更多車流量。依系爭報告書所列載之數據推估，西港大橋之 交通量於系爭外環道興建之後，將由3,493增加為3,947，其 交通服務水準將更為惡化。依系爭報告書圖2.4.3-4可知， 系爭外環道路開闢前台19線新興街以南－即進入西港大橋北 端，其現況昏峰南向交通量為2,010；而開闢系爭外環道後 ，依系爭報告書表4.2-2可知，台19線（忠孝街-新興街）之 目標年昏峰南向交通量為1,508，系爭外環道（南段）西向 為772，兩者相加即為進入西港大橋北端之交通量，預估將 增加為2,280【計算式：1,508+772 = 2,280】。開闢系爭外 環道前後，西港大橋北端之交通量增加比率為1.13【計算式 ：2,280÷2,010=1.13】。
B、依系爭報告書表2.4.3-1所列載之西港大橋103年度南向交通 量3,493，依前開比率1.13推估，系爭外環道開闢後，西港 大橋之南向交通量將增加為3,947【計算式：3,493 x1.13=3 ,947】，可知系爭外環道之興建，將使服務水準已屬不佳之 西港大橋更為壅塞。系爭外環道開闢後，台19線、系爭外環 道車流之旅行時間僅分別節省19-54秒、59-109秒。惟未開 闢系爭外環道前，台19線南向車流會依序進入西港大橋，只 較開闢系爭外環道後慢19-54秒；然而系爭外環道開闢後， 台19線、系爭外環道之南向車流，將提早並同時抵達西港大 橋北端，造成西港大橋之南向交通更形壅塞，可知開闢系爭 外環道非但對台19線服務水準提升有限，反而有礙西港大橋 以南之交通狀況。是以，系爭外環道之開闢既將使西港大橋 更為壅塞，則被告依據不完全之錯誤事實，其就公益性要件 之判斷自有違誤。
(8)原處分有依不完全之事實判斷之違法：
A、運研所104年11月18日函覆系爭報告書之書面意見第5點謂： 「報告書除進行實地交通調查外，建議補充最新年度之交通 部公路總局『公路交通量調查』資料，俾利檢視調查合理性 。」惟系爭報告書仍未補充104年度「公路交通量調查」資 料；被告106年4月12日土地徵收審議小組准予徵收系爭土地
之會議紀錄亦記載：「另臺南市政府105年2月交通影響評估 報告書援引交通部公路總局交通量調查資料，有漏列104年 以後相關數據及說明等情形1節，請該府補充說明附卷。」 交通部公路總局102至104年年度交通量調查統計表可知，台 19線之總計交通流量係呈現逐年下降之趨勢，依前開運研所 意見，參加人應補充104年度以後之交通量調查資料，方得 檢視其系爭報告書之整體合理性。惟系爭報告書並未納入10 4年度以後之交通量調查資料，被告乃未能審認到台19線交 通總量逐年下降之事實，故其以不完全之事實判斷原處分之 合理性，依最高行政法院98年度判字第475號判決見解，原 處分之作成有判斷之違法。
B、被告雖主張系爭報告書並非徵收計畫書應備之附件，亦非被 告進行土地徵收審議時應審查之文件云云。惟因參加人向被 告申請徵收原告土地之原因，乃是為了開闢系爭外環道。參 加人自應檢具得說明系爭外環道計畫有其公益性及必要性之 相關資料，供被告審核。
(9)參加人未針對徵收範圍內有數棵珍貴樹木進行綜合評估分析 ，有違徵收條例第3條之2、臺南市珍貴樹木保護自治條例( 下稱樹木保護條例)等規定：原處分之徵收範圍內有數棵樹 木如西港旗站旁白蓮霧樹之樹圍已達5.23公尺、黑板樹之樹 圍有4.08公尺，均達樹木保護條例第3條規定之珍貴樹木， 惟參加人未針對徵收範圍內作好樹木調查資料並納入綜合評 估分析，顯見原處分係基於不完整、不正確資訊下作成，有 違徵收條例第3條之2、樹木保護條例等規定。(10)參加人未針對徵收範圍內有「南北平行預備線」糖鐵文化資 產進行綜合評估分析，有違徵收條例第3條之2、文化資產保 存法(下稱文資法)第15條等規定：徵收範圍內有總爺糖廠西 港線鐵路、西港旗站、轉轍器等重要糖鐵文化資產，而西港 線鐵路亦屬「南北平行預備線」，該南北平行預備線起於台 中火車站，終於糖鐵高雄站，具備戰備、貨運、客運、宣傳 等各項功能，為臺灣糖業、殖民與戰爭歷史下的重要文化產 物，且西港旗站及附屬設施自興建完竣均已超過50年，惟參 加人並未依文資法第15條規定，針對徵收範圍內重要的糖鐵 文化資產進行文化資產價值評估，及依徵收條例第3條之2綜 合評估分析時，未將之納入綜合評估分析，顯見原處分係基 於不完整、不正確資訊下作成。
(11)依最高行政法院105年度判字第29號判決、臺中高等行政法 院102年度訴更一字第15號判決及被告93年3月25日台內地字 第0930060635號函釋見解，徵收條例第11條所要求之實質協 議價購程序，起碼應具備以下內涵：「1、需用土地人應確
實評估得以區段徵收或其他方式取得土地。2、如以開會方 式進行協議，開會之人數、空間、事項應使需用土地人之承 辦人員得為交涉、說服土地所有權人出售或以其他方式取得 土地。3、協議價購會議紀錄應敘明與土地所有權人協議價 購或以其他方式取得之詳細經過。4、不得使土地所有權人 僅有接受或不接受之選擇。」惟被告作成原處分之前，參加 人提出予土地所有權人之買價僅有接受或不接受之選擇，且 其所提出之協議市價之參考價格欄位「估價師查估之市價」 「地政機關提供之一般正常交易價格」均為空白；參加人更 曾表示本件不可能有協議市價以外之價格。故參加人進行之 協議價購程序，僅係流於形式，未符合徵收條例第11條及正 當法律程序原則所要求之實質協議價購。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告稱本案協議價購程序違反土地徵收程序及協議價購程序 僅具形式無實質意義等節：
(1)徵收條例第10條之規定係以舉行公聽會廣納民眾意見，達到 民眾參與之目的。同條例第11條之規定乃因土地徵收係以公 權力強制取得民眾財產，故需用土地人申請徵收土地或土地 改良物前，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，倘 無法取得公共事業所需土地，始得以徵收方式取得土地。綜 上，「公聽會」及「協議價購或以其他方式取得」為申請徵 收前之必要先行程序，依同條例第10條第4項規定，應於與 所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。本 件辦理公聽會及協議價購之日期說明如下：參加人於103年7 月31日召開第1次協議價購。另依徵收土地計畫書及其所附 資料，103年12月9日舉行第1次公聽會、104年2月2日舉行第 2次公聽會；104年5月29日召開第2次協議價購、105年7月5 日召開第3次協議價購會議，於舉行公聽會後尚舉行2次協議 價購會議，並無違法或不當致損害原告權利或利益之事由。 (2)需用土地人踐行協議取得公共事業所需土地程序，為合法徵 收之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所 需土地，以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必 要性，此無非要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免 強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。而價格 之「協議」，必須建立在雙方之共識基礎上，無法強迫。若 土地所有權人已充分表達意見，仍無法於土地價格上達成共 議，原則上應足證已踐行實質協議價購程序(最高行政法院 105年度裁字第999號裁定參照)。另依被告101年12月11日台
內地字第1010373546號函釋，有關協議價購市價資訊可參考 政府相關公開資訊、不動產仲介業相關資訊或委由不動產估 價師查估等方式取得，無論以何種方式取得之市價資訊均可 作為需用土地人與所有權人協議時之參考值。至需用土地人 欲採何種價格與所有權人協議，屬其內部授權協議範圍，由 需用土地人本於權責自行決定。。
(3)本案參加人依據不動產估價師提出之估價報告書及地政機關 所提供之一般正常交易價格，經綜合評估後之價格作為協議 價購之依據。該府於寄發協議價購開會通知單時，檢附協議 價購地價表之相關資料提供土地所有權人參考，召開協議價 購會議時，亦請估價師到場詳細說明，已充分踐行溝通及交 涉程序，工程用地範圍內以協議價購方式取得之土地面積占 私有土地總面積高達94.11%，本案之協議價購程序確實已依 規定辦理。另參加人於協議價購說明資料及會議中告知土地 所有權人協議價購與徵收一樣免徵土地增值稅，係使所有權 人了解協議價購相關稅賦規定，避免所有權人有所疑義。 2、原告主張被告稱原告同意提供系爭土地作為徵收之用並不足 採一節：原告原所有之土地係經參加人協議取得不成，始向 被告申請徵收。土地徵收為國家基於公權力強制取得私人土 地，不待土地所有權人同意徵收，被告未曾稱原告同意提供 系爭土地作為徵收之用，且被告之徵收處分函亦無相關文字 ，原告應有誤解。
3、原告提出原處分違反行政程序法第47條禁止程序外接觸之規 定一節：
(1)依法務部90年1月9日函說明略以：「按行政程序法第47條第 1項規定：『公務員在行政程序中，除基於職務上之必要外 ，不得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸。』 該項所稱之『程序外之接觸』，係指公務員與當事人或代表 其利益之人除依法規所為之提出申請、調查事實及證據、陳 述意見、聽證程序、閱覽卷宗等過程之接觸 (係屬程序內之 接觸)外，其他在機關內或機關外所為之書面或口頭進行意 見交換或溝通之行為而言。」我國行政機關首長間或主管間 之會面並非法律禁止事項，且依前開法務部函釋，直轄市、 縣（市）首長向被告代表人或主管提出陳述意見，係屬程序 內之接觸，尚非行政程序法第47條規定之行政程序外之接觸 。
(2)次依徵收條例第15條規定，中央主管機關為審議徵收案件， 應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議 制方式辦理。被告土地徵收審議小組於審議本案時有21名委 員，各具地政、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、經濟、法
律、水利等專業。本案審議過程歷經4次土地徵收審議小組 會議及1次現場勘查，原告於徵收審議階段之代理人鄭敦哲 均列席說明。系爭報告書依土地徵收審議小組第95次及第99 次會議分別決議送運研所及公正第三方協助檢視。最後於土 地徵收審議小組第129次會議，經審議小組委員綜合考量， 並聽取參加人及原告於徵收審議階段之代理人鄭敦哲於會場 之說明，合議決議本案准予徵收。至有關地方首長到被告處 拜訪與審議結果無涉。
4、原告提出本案都市計畫未依都市計畫法定期檢討一節： (1)西港外環道路係87年3月25日發布實施之「變更西港都市計 畫（第3次通盤檢討）」案(下稱第3次檢討案)劃設之計畫道 路，於市中心東側外圍台糖舊鐵道變更部分農業區、鐵路用 地、住宅區及行政區為道路用地。道路劃設係考量舊有鐵道 已廢止不用，以該舊鐵道用地為基礎拓寬為南段20米及北段 12米之輔助性次要道路，以疏通往麻豆之車輛。後於95年11 月7日發布實施第4次檢討案，因考量道路寬度不一，易造成 交通事故，且為減少穿越市中心之過境性交通，故將20米計 畫道路全線拓寬至24米，以順暢車流。
(2)都市計畫法第26條第1項規定「每3年內或5年內」係訓示性 規定，且非必要之公共設施用地始於通盤檢討作業中，檢討
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