臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第32號
109年1月16日辯論終結
原 告 社團法人台灣導盲犬協會
代 表 人 劉棟（理事長）住同上
訴訟代理人 吳至格律師
陳毓芬律師
林欣萍律師
被 告 臺北市動物保護處
代 表 人 宋念潔（處長）住同上
訴訟代理人 陳垚祥律師
上列當事人間動物保護法事件，被告不服中華民國106年9月14日
本院105年度訴字第1534號判決，提起上訴，經最高行政法院108
年度判字第42號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告臺北市動物保護處接獲民眾檢舉原告社團法 人台灣導盲犬協會對其所管領之部分犬隻，有未給予適當醫 療照顧，並有不當繁殖利用，且未依法申報特定寵物繁殖之 情事，遂分別以民國104年10月22日動保救字第10432419800 號函（下稱104年10月22日函）、104年10月26日動保救字第 10432438700號函（下稱104 年10月26日函）及104年11月11 日動保救字第10432566200號函（下稱104年11月11日函）， 通知原告提供不適任及退役犬隻領養相關機制及規範、導盲 犬隻育種繁殖之相關機制及規範、各導盲犬目前詳細所在地 點、犬隻清冊報表及犬隻流向清冊等所屬導盲犬相關資料， 另於104年10月26日、11月3日派遣動物保護檢查員（下稱動 保員）前往臺北市○○區○○○路OOO號1樓原告設立處所（ 下稱原告處所）執行稽查。嗣原告以104 年11月16日導財字 第10411160001 號函覆說明，並提供其所管有部分導盲犬目 前詳細所在地點等資料。案經被告依衛生福利部社會及家庭 署（下稱社家署）網路公告之資料，審認原告所有或實際管 領之犬隻計146 隻，經被告多次發函及現場稽查，惟原告僅 提供寄養於臺北市內之68隻犬隻資料，拒不提供其餘飼養於
臺北市外78隻犬隻資料，且未提交各犬隻之繁殖申報並提出 繁殖管理說明，規避稽查，違反動物保護法（下稱動保法） 第23條第3項規定，乃依同法第29條第6款規定，以104 年11 月23日動保救字第10432646100 號函（下稱前處分），裁處 原告新臺幣（下同）3 萬元罰鍰，並限期於文到10日內依動 保法第22條第3項、第4項之規定，提出各犬隻之繁殖申報， 並提出繁殖管理說明、犬隻飼養現況及受轉讓飼主資料。原 告不服，提起訴願，經臺北市政府以105年4月18日府訴二字 第10509051500 號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關 於決定書送達之次日起60日內另為處分。」（下稱前訴願決 定）。嗣被告依前訴願決定撤銷意旨，審認原告所管領之犬 隻共計146隻，然並未依動保法第22條第3項規定向主管機關 申報並提出繁殖管理說明，乃以105年5月17日動保救字第10 530914400 號函（下稱原處分）通知原告於文到10日內依法 向被告申報並提出繁殖管理說明後得免絕育，逾期仍未提出 者，將依106年4月26日修正公布、同月29日施行前動保法第 27條第9款（下稱處分時動保法第27條第9款）規定辦理。原 告不服，提起訴願，仍經決定駁回，遂提起行政訴訟，並聲 明訴願決定及原處分均撤銷。經本院105 年度訴字第1534號 判決（下稱前判決）撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提 起上訴，經最高行政法院以108 年度判字第42號判決（下稱 發回判決）廢棄前判決，發回本院更為審理。
二、原告主張及聲明：
㈠發回判決並未就原告飼養及管領導盲犬是否屬於動保法第3 條第5 款「寵物」之爭點具體表示法律見解，亦非以之作為 廢棄發回之理由，本院自得重為調查認定，不受拘束： ⒈行政訴訟法第260條規定：「（第1項）除別有規定外，經 廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政 法院或發交其他高等行政法院。（第2 項）前項發回或發 交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（ 第3 項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法 院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」 ⒉本院100 年度訴更一字第45號判決雖指出：「所謂法律上 判斷係指依該個案事實應如何適用法令而言，易言之，最 高行政法院所為廢棄理由如已對該個案所涉相關法律概念 為詮釋，或就具體事實與法律構成要件合致性之涵攝，表 示其法律見解者，高等行政法院更為審判時，如未為不同 事實之認定，依上開規定，即應以最高行政法院廢棄理由 所示之法律上判斷作為判決基礎（最高行政法院99年度裁 字第3019號裁定意旨參照）。」（本院100 年度訴更一字
第155 號判決亦採取相同見解）。惟此實意味行政訴訟法 第260條第3項規定之「法律上判斷」係指最高行政法院廢 棄理由就具體事實與法律構成要件涵攝之法律意見，倘若 更審法院有不同之事實認定，即不受該法律上判斷之拘束 。
⒊此外，翁岳生教授主編之《行政訴訟法逐條釋義》一書中 詳述，更審法院本得就案件重為必要之事證調查，並以之 作為裁判基礎；至於最高行政法院廢棄理由之拘束力，僅 限於理由之核心且與判決有直接因果關係之法律見解，而 不及於其他部分：「隨著發回或發交的決定，該案件再度 繫屬於原審法院或受發交法院，此等得重為必要的事實發 現與證據的調查，並基於這些新的證據資料而形成心證， 而作成裁判。最高行政法院判決之法律部分之拘束力制度 ，旨在統一法律解釋並貫徹審級制度，此外也為確保當事 人訴訟權之落實。…本條（按：行政訴訟法第260條）第3 項所稱『廢棄理由之法律上判斷』，係指成為該廢棄判決 之基礎者，亦即為主要的核心的支柱而且對判決具有因果 關係者，而且為法律的見解。」。
⒋經查，發回判決就本件具體事實與法律構成要件合致性之 涵攝所表示法律見解，且為廢棄發回之核心理由者，僅係 動保法第22條第3 項「勸導」行為之認定：「是依上訴人 調查本件前後始末之情及證人楊雅珺之全部證言以觀，上 訴人於本件原處分前，雖未以書面向被上訴人就關於動保 法第22條第3 項規定情事提出『勸導』。惟行政機關所為 之『勸導』並非必須拘泥於一定形式，楊雅珺於稽查時， 如已提醒被上訴人配合動保法第22條第3 項條文之修正， 向上訴人提出免絕育之申報，此是否已足使被上訴人了解 須依該新修正之動保法第22條第3 項規定予以改善辦理， 而可認已踐行『勸導』之行政程序行為，核非無疑，容有 進一步審究之必要，原判決未審究楊雅珺所為證言全部意 旨，遽以其片段證言為上訴人不利之判斷，即有未洽。又 原判決以證人楊雅珺在上述裁處說明欄『合乎規定』之欄 位打勾，顯然並未認為被上訴人當時有任何違反動保法第 22條第3 項規定之行為，進而認定其所為之宣達法令之行 為難認已行勸導之程序，惟動保法第22條第3 項係課予行 為人應為一定作為之義務，綜觀上揭楊雅珺之證言，似係 認為被上訴人並未依動保法第22條第3 項規定予以作為， 始為之宣導，則原判決就前揭事實之認定，未斟酌全辯論 意旨及調查證據之結果，即予認定，亦嫌速斷。…。綜上 所述，原判決有認定事實未斟酌全辯論意旨及調查證據之
結果及判決不備理由之違背法令事由，上訴人求予廢棄， 為有理由。茲因原判決違背法令影響事實之確定及判決結 果，有由原審再為調查審認之必要，本院無從自為判決。 爰將原判決廢棄，發回原審更為審理。」。
⒌按第一審判決因發回判決之廢棄而不復存在，並回復至第 一審判決前之同一狀態（本院96年度訴更一字第186 號判 決意旨參照），原告飼養及管領導盲犬為動保法第3條第5 款「寵物」之認定，既因原判決遭廢棄而不復存在，且依 前揭行政法院見解，亦不屬行政訴訟法第260條第3項所規 定廢棄理由之法律上判斷，即無須作為更審法院之判決基 礎，本院自有權就原告飼養及管領導盲犬究為動保法第3 條第2款之「經濟動物」或第5款之「寵物」重為必要之事 證調查，並基於這些新的證據資料而形成心證並作成裁判 ，不受前審判決之拘束。
㈡原告飼養及管領導盲犬，為動保法第3條第2款之「經濟動物 」而非同條第5款之「寵物」，應不適用同法第22條第3項及 處分時第27條第9款之規定：
⒈動保法第22條第3 項規定：「第一項業者以外之特定寵物 飼主應為寵物絕育，但飼主向直轄市、縣（市）主管機關 申報並提出繁殖管理說明後得免絕育，如有繁殖需求亦應 申報，並在寵物出生後依第十九條規定，植入晶片，辦理 寵物登記。」可知，該條所定之「免絕育申報」，應係以 特定寵物飼主方有適用，僅針對「寵物」之飼主方有免絕 育申報之規範要求。而依同法第3條第5款規定，寵物係指 「供玩賞、伴侶之目的而飼養或管領之動物」，同條第2 款則另外規定，經濟動物係指「指為皮毛、肉用、乳用、 役用或其他經濟目的而飼養或管領之動物。」可見動保法 之立法意旨，係以對動物之飼養及管領目的之不同，將動 物作類別上之區分，有實驗動物、經濟動物或寵物等之分 別，否則即無分別定義之必要，適用上自不得相互混淆， 或任將規範寵物飼主或寵物業者之規定，套用於役用經濟 動物之飼主。
⒉查本件原告飼養及管領導盲犬之目的，係為訓練合格之導 盲犬，確保導盲犬具備引導服務之健全輔助功能，以免費 提供特定殘疾人士使用，絕非為供自己玩賞、伴侶之目的 而飼養導盲犬。自任務面及功能面觀之，導盲犬明顯屬於 提供特定殘疾人士引導服務之工作服務犬，即役用犬，有 其特定之經濟目的，屬動保法第3條第2款所定義之「經濟 動物」，與動保法第4 章及第4章之1所欲規範之「寵物」 之飼養情形明顯有別。
⒊被告雖以特定寵物業管理辦法第2 條規定，稱特定寵物為 「犬」，導盲犬既為犬，原告作為飼主如不予絕育，即應 依動保法第22條第3 項規定為導盲犬辦理寵物免絕育申報 云云。惟查，觀諸該條文「本辦法適用之寵物種類為犬。 」之內容，明顯係指受該管理辦法規範之特定寵物之「種 類」為「犬」，而非指貓、魚、鳥、羊等其他種類之動物 ，僅經營「犬種類」之寵物業者方適用該管理辦法，其餘 種類之寵物則不受規範，非概稱所有犬隻皆為寵物。是自 特定寵物業管理辦法第2 條規定觀之，動保法第22條所規 定之特定寵物，係指「犬種類」之寵物，惟絕非謂所有犬 隻，不論其飼養或管領目的為何皆為寵物，被告所舉行政 院農業委員會（下稱農委會）88年8月5日公告指定「犬」 為應辦理登記之寵物及104年12月4日農牧字第1040736923 號函（下稱「農委會104年12月4日函」）之意旨，可謂亦 復如此。
⒋至農委會104年12月4日函所載：「貴協會如有經營特定寵 物之繁殖、買賣或寄養，請依本法第22條規定向直轄市、 縣（市）主管機關申請許可。」、「貴協會如飼養特定寵 物（犬隻）有免絕育需求，仍請依本法第22條第3 項規定 …向直轄市、縣（市）主管機關申報並提出繁殖管理說明 後得免絕育…。」等語，可知，其係指除非原告有經營寵 物業或飼養寵物，方有該規定之適用，並未表示原告目前 飼養或管領導盲犬即構成飼養寵物，否則，該函文何須使 用假設語氣？何以未直接說明導盲犬之飼養屬寵物之飼養 ？被告藉此主張農委會亦認為所有犬隻皆屬寵物、導盲犬 ，若欲繁殖亦應為免絕育申報云云，顯有誤解。 ㈢被告並未依處分時動保法第27條第9 款規定先為勸導，即作 成原處分限期原告改善，明顯違法：
⒈依本件處分時動保法第27條第9 款規定，係指於寵物飼主 有「違反第二十二條第三項規定，經勸導仍未改善」之情 形，方得處罰鍰，或限期令其改善。可知，「勸導」為裁 罰或限期改善之先行程序，且須調查完畢認寵物飼主有違 法情形，方可能展開勸導。
⒉觀諸被告104 年10月22日函載明：「主旨：依動物保護法 進行調查需要，惠請貴會提供所屬導盲犬相關資料…。說 明：…。本案係有民眾反映犬隻於貴會管領期間，似有 未受適當醫療照顧及不當繁殖利用等情事…。」及104 年 11月11日函載明：「主旨：為疑違反動物保護法案件之行 政調查，惠請貴協會於104年11月13日前提供說明二所示 之相關事證資料…。說明：…。請提供貴協會犬隻清冊
報表…及犬隻流向清冊…。」等語，該等函文係被告為行 政調查之需要，而函請原告提供相關資料。可知，至少於 104 年11月11日為止，被告就本件之行政調查程序仍未終 結，本件既未調查完畢，對於原告有無違反動保法第22條 第3 項規定之情形，被告仍未形成調查結果，客觀上自無 可能勸導原告改善。是以，被告動保員楊雅珺於104 年11 月3 日檢查時提供「特定寵物免絕育申報書」、「特定寵 物繁殖需求申報書」予原告，充其量不過係「法令宣達」 ，豈得顛倒時序視為勸導行為！
⒊且根據證人楊雅珺證述：「（問：最後是否符合規定的欄 位，證人在符合規定的欄位打勾，是代表什麼意思？）是 代表導盲犬協會在當時並沒有違反動保法的行為，也同意 之後會按照動保法的流程來進行處置。」「（問：在104 年11月3 日進行檢查時，是否有開立任何的勸導單？）當 下沒有，證人是認為導盲犬協會並沒有做出對於動物不好 的情形，僅是說明動保法有修正，提醒導盲犬協會要注意 這樣的情形，也提供單子，文件都有了，只要附件1 份給 動保處，當下並沒有強硬的手段要導盲犬協會要做什麼事 情，僅是說明法律有修正，要導盲犬協會處理。…。依據 法律規定沒有絕育進行繁殖，要先進行勸導，如果不予理 會繼續進行繁殖就會裁罰，修法之前的繁殖行為，因為動 物都很好沒有問題，就不會那麼嚴格的要求立刻提出申請 ，當時導盲犬協會的態度也沒有問題，所以當時勾選符合 規定…。」等語，可知證人楊雅珺之檢查係為了解原告對 所飼養導盲犬之處遇狀況，且因當時主要係針對104年2月 4 日動保法修法前原告對犬隻之繁殖行為有無違法，並確 認無違法情形後，僅順帶告知原告法律已經修正，於未來 原告對犬隻進行繁殖須依相關規定提出免絕育之申報，可 見其自始至終均係進行法令宣達之行為，實無從認為被告 係為踐行勸導程序。
⒋更何況，被告並未開立任何之書面勸導單，可見動保員楊 雅珺104年11月3日之檢查確實並非在踐行勸導程序，且根 據新聞媒體報導資料，被告從101年至103年8 月底，查獲 違反動物保護相關法令之案件共有2,155件，其中1,937件 開立勸導單，行政處分為136 件，可知被告於行政作業上 ，若欲踐行勸導程序，係會開立勸導單，非口頭勸導而已 ，此為被告向來之行政作業慣行，故自動保員楊雅珺104 年11月3日檢查時僅提供「特定寵物免絕育申報書」、「 特定寵物繁殖需求申報書」予原告，並未開立任何之書面 勸導單或含有勸導用意之書面紀錄，可見其確實非在踐行
勸導程序，實不得任以後來對原告之調查結果即顛倒時序 反稱被告檢查當時即已踐行勸導程序。
⒌此外，農委會104年12月4日函並未表示原告目前飼養或管 領導盲犬即構成飼養寵物，已如前述，原告自非如發回判 決所稱：「農委會以104年12月4日函復略以…，則依上揭 函復資料亦顯示，被上訴人於上訴人為本件原處分（105 年5 月17日）前，對於其應依本件處分時所規定之動保法 第22條第3 項規定予以辦理之旨亦應明瞭。」況且，原告 是否因農委會前揭函文而知悉法規範內容，與被告是否踐 行處分時動保法第27條第9 款之「勸導」程序，並無關聯 ，自與原處分合法性之認定無涉。
㈣違反處分時動保法第27條第9 款規定之處分方式為「處以罰 鍰」或「限期命令改善」，兩者為擇一關係：
⒈經查，97年1 月16日修正之動保法第27條本文規定：「有 下列情事之一，處新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰 ，並得公布其姓名、名稱或照片，拒不改善者，得按次處 罰之」；嗣於104 年2月4日修正之動保法第27條（即處分 時動保法第27條）本文規定：「有下列情事之一者，處新 臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰，並得公布其姓名、 照片及違法事實，或限期令其改善；經限期令其改善，屆 期未改善者，得按次處罰之。」增加「或限期令其改善」 ，可見裁處罰鍰並得公布姓名等資訊，本為一獨立之處分 方式；限期命令改善係後來修法所新增之另一獨立之處分 方式，兩者為擇一關係。
⒉發回判決亦已明揭，處分時動保法第27條第9 款規定之法 律效果為裁處罰鍰或限期令其改善：「本件處分時動保法 第27條第9 款所謂之『勸導』，係對於原本依處分時（即 104年2月4日修正後）動保法第22條第3項規定，負有一定 作為義務之特定寵物飼主，於未盡作為義務時，由行政機 關先行以勸導程序之方式，使之改善以達符合該條規定目 的之緩和性處置，雖如仍未為遵循時，會產生處分時動保 法第27條第9 款規定之裁處罰鍰或限期令其改善之不利益 之結果，…可知前揭『勸導』係屬行政機關就行為人違反 動保法第22條第3 項規定時，予以裁處罰鍰或限期令改善 等處分前之先行行政行為…。」
㈤原告一向重視所飼養及管領導盲犬之照顧，並嚴格控管繁殖 狀況：
⒈原告所飼養及管領之導盲犬，除種犬以外，所有導盲犬均 予以絕育。幼犬自出生後2至4個月即會到寄養家庭學習社 會生活與學習適應各種環境，直到1歲至1歲半左右則回到
訓練中心。在進入訓練中心前，會針對個別幼犬進行評估 ，除視情形有留為種犬之必要外，其餘均予絕育。 ⒉原告組織目的在於建立並推動導盲犬制度，著重導盲犬之 訓練與照護，繁殖幼犬亦係基於導盲犬培養之需求，故在 幼犬之繁殖上，原告需綜合審視目前訓練學校之人力、導 盲犬之訓練情形、照顧成本、所需資源以及導盲犬需求等 因素加以決定。原告並嚴格要求種犬之照護，控管每隻母 種犬最多僅得生產3胎，且5歲之後均須絕育，由收養家庭 妥善照顧。足見，原告對於所飼養及管領導盲犬均予絕育 ，且嚴格控管並審慎評估種犬之繁殖。
㈥聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠原告所管領之犬隻，雖均為服務視障同胞之「導盲工作犬」 ，應屬動保法第3 條所規定為「役用」而飼養或管領之「經 濟動物」；惟依學者專家見解及依特定寵物業管理辦法第2 條及寵物登記管理辦法第2 條等實務見解，亦應兼具「寵物 」之性質；依動保法第22條第3 項但書規定，原告即應有提 出繁殖管理說明後得免絕育之申報義務存在：
⒈按動保法第3條、特定寵物業管理辦法第2條、寵物登記管 理辦法第2條之規定，及農委會88年8月5日88農牧字第880 40229 號公告「指定犬為應辦理登記之寵物」，可知「犬 」為特定寵物，如飼主不為絕育，依動保法第22條第3 項 但書規定，飼主應有提出繁殖管理說明後得免絕育之申報 義務存在。
⒉又「寵物」係以「動物本質」而為區分，亦即以該動物在 客觀上之一般性「通常效用」予以分類之基準；而「經濟 動物」係以「人類利用動物」目的而為區分，亦即以飼主 主觀飼養之意思，予以分類之基準。學者林明鏘於所著《 論動物保護法制之基本問題》即有述及：「…在動物分類 之標準係以該動物之一般性『通常效用』為準呢？或以飼 主主觀飼養之意思為基準？若兩者顯不相容時，究應以客 觀說或主觀說為據？因為飼主之主觀意思與客觀上該動物 之一般性通常效用不相吻合時，其適用之體系法律及具體 條文，將會截然不同。…針對此一問題，我國動物保護法 第12條第2 項作部分規定：『寵物不得因前項第一款之情 事被宰殺。』申言之，動物保護法僅禁止寵物被飼主以經 濟動物為目的，而加以飼養，避免寵物之狗肉或貓肉成為 人類日常食品。因此，寵物與經濟動物若有主觀或客觀目 的相互重疊或衝突時，仍應適用寵物之相關規定；而不得 因飼主之主觀意思而論為『經濟動物』…因此，原則上不
應容許飼主違反該動物之通常一般效用分類，而以主觀飼 養或管理意思，改變原該動物之客觀分類或定性…」；另 參酌學者林明鏘所著《評臺灣動物保護法2015年之修正》 一文中亦述及：「此種分類係依『人類利用動物』目的作 為區別，而非以『動物本質』作區別。所以『導盲犬』可 能即兼有『經濟動物』及『寵物』之雙重性質…」，足見 導盲犬實具「經濟動物」及「寵物」雙重性質；故應依保 護程度較高之「寵物」章節規定予以規範，實為正確。 ⒊再按農委會104年12月4日函亦認特定寵物業管理辦法第2 條明定「特定寵物」即為「犬隻」，「導盲犬」既為「特 定寵物」，原告依動保法第22條第3 項但書規定，自應有 申報免絕育之義務。
⒋再參修正前之「寵物登記管理辦法」第4條第4款規定，可 知「導盲犬」應為辦理登記之「寵物」，祇有導盲犬之飼 主經直轄市、縣（市）主管機關核准者，始得免辦理寵物 登記。其後因配合104 年2月4日修正公布之動保法第19條 第2 項寵物「應植入晶片辦理登記」之規定，故於104年5 月26日修正刪除軍用等特殊犬隻得免寵物登記等規定，故 依上開管理辦法修正前後之條文內容，均認「導盲犬」係 應辦理登記之「寵物」，亦應無疑義。
⒌綜上所述，「導盲犬」既兼具動保法第3 條所規定「經濟 動物」及「寵物」等性質，依同法第22條第3 項但書規定 ，即應負有免絕育申報之義務。被告依上開規定，通知原 告限期申報，乃屬依法有據，原告主張「導盲犬應無適用 動保法第22條第3條但書規定」云云，應無理由。 ㈡被告確有依處分時動保法第27條第9 款規定為勸導原告之行 為：
⒈按處分時動保法第27條第9 款規定「違反第二十二條第三 項規定，經勸導仍未改善」中所謂「勸導」，應指以「口 頭」或「書面」等方式，通知尚未依同法第22條第3 項規 定辦理之管領寵物飼主，須於一定期間內完成改善，以符 合該條之規定；因此被告動保員楊雅珺提供「免絕育申報 表格」及「申報特定寵物免絕育及繁殖需求應注意事項」 等文件，請原告依動保法第22條第3 項規定，向被告提出 免絕育之申報。又被告既有向原告提供上開文件，其目的 即在提醒原告配合動保法第22條第3項條文之修正（104年 2月4日修正），向被告提出免絕育之申報；若祇係「政令 之宣導」，且原告亦依規定提出免絕育之申報，被告又何 須提供「免絕育申報表格」予原告，要求其提出申報？顯 然係要求原告依該法條規定，向被告提出免絕育之申報。
尤其被告動保員楊雅珺於104年11月3日對原告實施聯稽查 ，並作成「聯合稽查檢核表」，原告亦在該欄位表示「定 期向衛福部申報（每3 個月）之後，可受動保處輔導提出 申報」；且證人楊雅珺在本院前審亦證稱：「因為動保法 有修改，沒有絕育的犬隻就要提出申報，當初有提供初步 的申請表格及填寫文件，因為導育犬協會已經向衛福部申 報，只要申報文件過來讓動保處知道即可」、「是向臺北 市動物保護處提出申報」、「是代表導盲犬協會在當時並 沒有違反動保法的行為，也同意之後會按照動保法的流程 來進行處置」、「…僅是說明動保法有修正，提醒導盲犬 協會要注意這樣的情形，也提供單子，文件都有了，只要 附件1 份給動保處，當下並沒有強硬的手段要導盲犬協會 要做什麼事情，僅是說明法律有修正，要導盲犬協會處理 」、「稽查前確定沒有作免絕育申報，當時幾乎沒有人提 出，因為大部分的人都還不知道需要申報的這件事情，當 時有一段時間證人只要出去遇到沒有絕育的飼主都會發這 些單子。當初提出相關規定及申報書是希望原告提出申報 ，當時有說明法律規定已經修正，希望原告按照規定提出 免絕育申報」、「我很肯定有交付上開資料給原告」等語 。因此，楊雅珺當時確向原告提出相關規定及申報書，除 說明動保法第22條第3 項已有修正外，並希望原告提出免 絕育之申報，且原告亦表示「定期向衛福部申報（每3 個 月）之後，可受動保處輔導提出申報」，足見被告於104 年11月3 日查察時，確有「口頭勸導」原告依修正後第23 條第3 項規定，向被告提出免絕育之申報，並非祇係「政 令宣導」而已。原告主張「被告並未開立任何之書面勸導 單或勸導用意之書面紀錄，可見其確實非在踐行輔導程序 」云云，應與上開事實不符，顯有誤會。
⒉又動保法第27條亦有規定違反各款之情形時，被告依行政 裁量權予以採取行政行為，其中若採取「限期令其改善」 ，而原告經限期改善，屆期仍未改善者，「得按次處罰之 」，故「限期令其改善」之通知，亦應屬「書面勸導」之 一種；亦即被告以「書面方式」通知，勸導原告在一定之 期限內，依同法第22條第3 項規定，向被告提出免絕育之 申報；若未在上開期限內申報，被告將依同法第27條第9 款規定裁罰，祇要原告每次接至被告令其限期改善之通知 ，卻屆期未改善者，則按次裁罰。故被告於105年5月17日 作成原處分既非「行政罰」，尚不以行為人具有責性為必 要，且依其性質實應屬「書面勸導」之一種，亦應符合處 分時動保法第27條第9款所規定「勸導」方式之一。
⒊況且前處分說明之事實理由欄第4 點，亦要求原告如有繁 殖之需求，須於10日內提出免絕育之申報；縱該處分其後 為前訴願決定所撤銷，惟撤銷理由係因原告究竟係違反動 保法第22條第3項或第4項或23條第3 項之規定，被告有適 用同法第27條第9款或第30條之1第3款或第29條第6款等不 同裁罰之疑義，而有釐清之必要，故被告所作成之前處分 ，雖經撤銷，仍應有「書面勸導」原告改善之意思表示存 在，亦不失為「勸導」之一種，被告對於依動保法第22條 第3項規定予以辦理之旨，應甚為明瞭。
㈢依動保法第6條之2規定：「各政府部門之檢疫犬、緝毒犬、 警犬、搜救犬或國防軍犬，其每周工時、服務年限、終老送 養與其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」農委會乃於 104年9月10日訂定「政府部門執勤犬照顧管理規則」，並於 105年3月1日施行。該規則明定：「政府部門應每年填列記 載下列事項之執勤犬清冊，並於次年一月三十一日前，報中 央主管機關備查，並予公開：晶片號碼。每星期平均工 時。累積服務年資。已送養或終老者，其送養終老情形 及時間。」（第7 條）、「運用執行犬執勤之工作時間，每 星期不得超過四十時」（第4 條）、「執勤犬之服務年限為 四年」（第5條）、「照願執勤犬時應遵行事項」（第6條） ，且其照護事項亦較動保法第4 章「寵物之管理」更為嚴密 ，尤其執勤犬因已屆服務年限或評估無法適任者而送養，依 上開規則第5 條第4項第3款規定：「飼主飼養犬隻，應符合 動物保護法第5條第2項規定」。本件原告所飼養犬隻係屬其 後擔任引導視障同胞之工作犬，惟並非「政府部門執勤犬」 而無上開規則之適用，惟政府部門飼養執勤犬係特定寵物（ 犬）之飼主，除有動保法第6條之2就有關犬隻之每週工作時 間、服務年資、終老送養與其他應遵守事項，仍係依動保法 等相關規定管理。原告既為特定寵物即犬隻之飼主，自亦不 例外。
㈣另按動保法第27條規定：「有下列情事之一者，處新臺幣五 萬元以上二十五萬元以下罰緩，並得公布其姓名、照片及違 法事項，或限期令其改善；經限期令其改善，屆期未改善者 ，得按次處罰之。」是飼主只要有違反該條所列情事之一， 即處5 萬元以上25萬元以下罰鍰；至於是否仍須「公布其姓 名、照片及違法事實或限期令其改善」，則屬主管機關之行 政裁量權範圍；亦即主管機關得公布違反者之姓名、照片及 違法事實，亦得不公布違反者之姓名、照片及違法事實，而 限期令其改善。
㈤聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠按「本法用詞，定義如下：動物：指犬、貓及其他人為飼 養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其 他動物。經濟動物：指為皮毛、肉用、乳用、役用或其他 經濟目的而飼養或管領之動物。…。寵物：指犬、貓及其 他供玩賞、伴侶之目的而飼養或管領之動物。」（第3 條） 、「（第1 項）中央主管機關得指定公告應辦理登記之寵物 。（第2 項）前項寵物之出生、取得、轉讓、遺失及死亡， 飼主應向直轄市、縣（市）主管機關或其委託之民間機構、 團體辦理登記；直轄市、縣（市）主管機關應給與登記寵物 身分標識，並應植入晶片。（第3 項）前項寵物之登記程序 、期限、絕育獎勵與其他應遵行事項及標識管理辦法，由中 央主管機關定之。」（第19條）、「（第1 項）任何人不得 販賣特定寵物。但申請經直轄市、縣（市）主管機關許可， 並依法領得營業證照之業者，得經營特定寵物之繁殖、買賣 或寄養；許可期間，以三年為限。（第2 項）前項特定寵物 之種類、繁殖場、買賣或寄養業者應具備之條件、設施、專 任人員、申請許可之程序、期限與換證、撤銷或廢止許可之 條件、寵物繁殖作業及其他應遵行事項之辦法，由中央主管 機關定之。（第3 項）第一項業者以外之特定寵物飼主應為 寵物絕育，但飼主向直轄市、縣（市）主管機關申報並提出 繁殖管理說明後得免絕育，如有繁殖需求亦應申報，並在寵 物出生後依第十九條規定，植入晶片，辦理寵物登記。」（ 第22條），動保法第3條第1款、第2款、第5款、第19條及第 22條第1項至第3項分別定有明文。而違反前開第22條第3 項 規定，經勸導仍未改善者，「處新臺幣五萬元以上二十五萬 元以下罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事實，或限期令 其改善；經限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之。 」亦為處分時動保法第27條第9款所明定（嗣該條款於106年 4 月26日修正公布為：「下列情事之一者，處新臺幣五萬元 以上二十五萬元以下罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事 實，或限期令其改善；經限期令其改善，屆期未改善者，得 按次處罰之：…。違反第二十二條第三項規定，未為寵物 絕育且未申報及提出繁殖管理說明，或未申報繁殖需求而繁 殖寵物。」，其修正理由為：「…。修正後之第八款，因 其違反義務之行為樣態不明，且須先經勸導，造成實務上稽 查困難，且難以據此裁處，爰予以修正，明定其違法構成要 件，落實查處效能，以達成源頭管理之效果。」） ㈡上開事實概要欄所載之事實，除以下列述之爭點外，均為兩 造所不爭執，並有被告所發各該文號之函文、104 年10月26
日動物保護查察訪談紀錄表、104年11月3日聯合稽查檢核表 、原告104 年11月16日函覆被告之函文及其附件、社家署網 路公告之原告所有導盲（幼）犬基本資料、前處分、前訴願 決定書、原處分、訴願決定書（以上均見被告所提答辯狀所 附外放卷）、前判決及發回判決（前審卷第381頁至第396頁 、本審卷第11頁至第23頁）在卷可稽，此部分之事實，應可 認定。兩造爭執所在，乃導盲犬是否屬於寵物，而應受動保 法第22條第3 項之規範？若然，被告為本件原處分前，是否 業依處分時動保法第27條第9款之規定，對原告先為勸導？ ㈢導盲犬為動保法第3條第5款規定之「寵物」： ⒈按「本法用詞，定義如下：動物：指犬、貓及其他人為 飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物 及其他動物。經濟動物：指為皮毛、肉用、乳用、役用 或其他經濟目的而飼養或管領之動物。實驗動物：指為 科學應用目的而飼養或管領之動物。…。寵物：指犬、 貓及其他供玩賞、伴侶之目的而飼養或管領之動物。…。 展演動物：以提供娛樂為目的，在營業場所供展演及騎 乘之動物。」處分時動保法第3條第1款至第3款、第5款、 第13款分別定有明文。由上開規定可知，處分時動保法乃 係依動物之用途或人類利用動物之目的，將適用該法之動