臺北高等行政法院判決
108年度訴字第982號
109年1月16日辯論終結
原 告 簡敏純
李佳慧
江政道
劉紋秀
李寶燕
訴訟代理人 詹晉鑒 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）住同上
訴訟代理人 汪海淙
何嘉福
李文凱
上列當事人間都市計畫法事件，原告等不服臺北市政府108年5月
8日府訴一字第1086102533號、108年5月8日府訴一字第10861025
20號、108年5月13日府訴二字第1086102491號及108年5月8日府
訴一字第1086102532號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣座落臺北市○○區○○○路00號0樓（原告簡敏純所有） 00號0樓（原告李佳慧所有）、00號0樓（原告江政道、劉紋 秀共有）及00號00樓（原告李寶燕所有，以下合稱原告等5 人、建築物合稱系爭建築物），領有99使字第0202號使用執 照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府 都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋 段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年 計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規 字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋 至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』 （北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年 計劃）都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般 商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物前經臺 北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋 稅，乃分別以106年4月17日北市都築字第10633063400號函
、106年4月20日北市都築字第10632744400號函、106年4月 17日北市都築字第10633062400號函、106年4月17日北市都 築字第10633062900號函（下稱系爭行政指導函）通知原告 略以，系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使 用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋 使用情形變更，重新核定稅率。乃分別以107年8月2日北市 都築字第1076021556號函、第1076021389號函、第10760215 22號函、第1076021529號函（下稱系爭勘查函）通知原告， 將分別於107年9月3日派員至系爭建築物現場勘查，如系爭 建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等 資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲原告 配合無法進入，被告乃以107年9月6日北市都築字第1076033 183號函、107年9月6日北市都築字第1076033111號函、107 年9月6日北市都築字第1076033147號函、107年9月6日北市 都築字第1076033156號函（下稱系爭陳述意見函）分別通知 原告就系爭建築物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證 並陳述意見，未獲回應。被告乃以系爭建築物違規作為住宅 使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定， 依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段 商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一 項裁處作業原則」等規定，以107年12月22日北市都築字第1 0760680571號裁處書、107年12月21日北市都築字第1076068 0461號、107年12月22日北市都築字第10760680521號及107 年12月22日北市都築字第10760680541號（下合稱原處分） 分別處原告等5人新臺幣（下同）10萬元、15萬元罰鍰，並 限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告等5人不服，分 別提起訴願，經決定駁回原處分，原告等5人猶為不服，遂 提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告使用系爭建築物行為已完成都市計畫法第79條第1項 之構成要件，僅屬狀態之繼續，仍應於原告買受系爭建築 物時起算時效，自原告買受系爭建築物使用後，已逾越3 年裁處時效，原處分當屬違法。
（二）原處分違反相關法律原則：
1.都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等規定並無 限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決 定違反法律保留原則。縱認都市計畫法第32條第2項有授 權主管機關對使用分區施以管制，但依臺北市都市計畫施 行自治條例（下稱都市計畫自治條例）第26條規定可知， 管制措施須於土地使用分區管制自治條例（下稱使用分區
自治條例）內明訂，都市計畫法第39條亦明示都市計畫之 管制措施應於都市計畫自治條例或其他自治條例中明定。 然遍觀使用分區自治條例或都市計畫自治條例並未限制商 娛區不得作為住宅使用，自不應援引該條規定作為法律保 留之根據。觀諸他案之「宜華國際股份有限公司旅館式住 宅」開發案，及「潤泰京采」案（下合稱宜華公司案）， 也都是非住宅區做住宅使用的爭議，但臺北市政府卻極盡 護航之能事，甚至個案式地破例開放、修改都市計畫內不 得做住宅使用之限制。臺北市政府從來未依法公告限制系 爭建築物不得做住宅使用，且系爭建築物並未妨礙商業之 發展。而105年計畫案亦未說明為何系爭建築物做住宅使 用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生。原處分違反 法律保留原則及授權明確性原則。
2.都市計畫法第79條明定之行政主體係臺北市政府，而非被 告，只是臺北市政府委由被告執行，判別原處分有無違反 誠信原則及信賴保護原則，應將臺北市政府轄下所有機關 單位之行為納入考量。大彎北段商業宅現象存在已久，以 行銷一般住宅之手法，吸引大批民眾購屋進駐，然被告於 該等建案申請核照、發照程序時，未依照法規確實做稽查 ，任由建商取得執照。又原告依法向稅捐處申請變更為住 家用稅率，而經該處依法同意變更，在105年8月4日監察 院糾正臺北市政府後，原告向稅捐處申請變更稅率，稅捐 處仍准許變更。原告於系爭建築物設戶籍，戶政機關亦均 無問題或提出質疑。就此等臺北市政府機關行為，原告當 然亦會信賴。原告取得系爭建築物所有權狀上，原本均無 記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月 19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美 橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年計畫 案），大彎北段地區亦無「不得做住宅使用」之文字限制 ，原告理解系爭建築物可作為正常住家使用及所應遵循之 法律意旨，其信賴自值保護。甚至，被告前代表人許志堅 亦在議會接受質詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住 宅使用，然被告嗣後以原告適用住家用稅率為依據裁罰原 告，顯然違反誠信原則及信賴保護原則，況原告並無行政 程序法第119條所定信賴不值得保護之各項情形。 3.基於行政一體原則，不論係被告或稅捐處、戶政機關等單 位，均為臺北市政府轄下機關，故就臺北市政府機關之行 為，皆可做為人民信賴之行政慣例。臺北市政府讓原告長 期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰原告 ，顯違反行政自我拘束原則。此外，被告亦有長期放任之
失職處。
4.關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷的查詢方式 是土地建築物登記簿謄本，然於107年3月5日起，原告經 由土地建築物登記簿謄本之調閱才足以知悉系爭建築物主 要用途是商業區系爭建築物所坐落土地參考資訊檔欄位規 定不能作為住宅使用；另都市計畫使用分區之查詢為一般 民眾比較少的查詢方式，係於104年9月1日起方得以查悉 ，且都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建築物 勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之 義務，被告僅以系爭建築物係按住家用稅率課徵房屋稅， 即認原告有違反都市計畫法情事，顯非適法。另使用分區 自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於原告購買使用 系爭建築物時點，是原告依使用分區自治條例第94條第2 款規定，自得繼續使用至新建止或依使用分區自治條例第 94條第4款規定，准許原告改為妨害較輕之使用，原告買 受使用系爭建築物時點早於105年計畫案，故原告亦應得 依都市計畫自治條例第21條規定繼續為原有之使用。故原 處分直接禁止原告繼續使用，除違反相關法令明文規定外 ，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則，應予撤銷。 5.原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變 更稅率，反倒係以誘導原告變更稅率配合規避檢查之方式 為之，業已然嚴重違反明確性原則。又，原處分所謂停止 違規使用所指為何亦語意不明。原處分違反明確性原則。 6.原處分違反法律不溯及既往原則。原處分所據之法令依據 為105年計畫案、裁處作業原則、104年4月29日府都築字 第10433041900號公告之都市計畫法第79條等，均在原告 買受系爭建築物之後，自不得溯及既往適用。另依都市計 畫自治條例第21條、使用分區自治條例第93條、94條，原 告使用系爭建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦 應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應 給予原告適當之補償。
（三）被告並未舉出任何實證證明原告有違法使用之行為，而稅 捐處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定 ，也並未強制要求一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘 查，原處分僅憑原告目前適用住家用稅率即認定原告違法 使用，被告有未盡舉證責任之違誤。
（四）本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人 民所為之限制，並無任何期待可能性可言。
（五）聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用 由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告所有系爭建築物，其坐落土地均為臺北市中山區金泰 段94-2地號土地（位於街廓編號A5區，下稱系爭土地）。 臺北市政府83年計畫案明定街廓編號A5區（下稱系爭區域 ）係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之 附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及 建築物使用組別容許表中，系爭區域亦無容許「獨立、雙 併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建築物所坐落系 爭土地，位於系爭區域，故系爭建築物確實不得供住宅使 用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號 公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地 區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至 成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』 案」（下稱92年計畫案），明定「（四）街廓編號A3-A13 之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零 售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之 容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以 上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區 （供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第 三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供 一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一 種商業區之使用組別。」另臺北市政府105年11月9日公告 維持92年計畫案關於系爭建築物所在系爭區域街廓不得供 住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11 之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一 般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許 住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三 種商業區之使用組別。」。且系爭建築物坐落之系爭土地 之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供 一般商業使用，不得作住宅使用）」。從而，系爭建築物 確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北 市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫 案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物 之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形 ，被告依裁處作業原則作成原處分，並無違法。（二）原處分乃被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益 行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信 賴保護原則無涉。被告並無任何表現在外具有法效性之行 政行為，給予原告任何得將系爭建築物作為住宅使用之信 賴基礎。系爭建築物建案資訊及房仲出售資訊，皆非被告
所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，不得作為信 賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。稅捐處 對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何權限，自無拘 束被告之效力。建造執照、使用執照係經主管建築機關依 建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均 無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告 稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之 類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守 ，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必 要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作 為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以 說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之 變動，與信賴保護原則無涉。
（三）原處分非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止 、變更，核與信賴保護原則無涉。系爭建築物所在商業區 不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年管制要點即已規 定，依系爭建築物分別於登記為原告所有之時間認定，自 受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺 北市政府106年10月5日發布之裁處作業原則僅為裁量基準 ，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104 年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交 由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定， 都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。 故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位 或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯 及既往原則無涉。系爭建築物所坐落之使用分區為商業區 （供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項 及使用分區自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域 ，原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會 。再者，依使用分區自治條例第21條至第24條之第3款規 定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認 定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其 土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使 用，仍應視各都市計畫之內容而定。
（四）被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告 係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力， 未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及 不利一體注意原則。原告於收受系爭陳述意見函後均未依 系爭陳述意見函陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住 宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果
，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。復依 裁處作業原則第5點規定，原告所有之系爭建築物面積分 別所屬之級距作成原處分，於法並無不合。稅捐處核定系 爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按 實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核 屬二事。原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁 反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等 。
（五）原告收到系爭行政指導函猶未改善違規使用情形，於斯時 原告主觀上即有仍繼續要將系爭建築物違法作為住宅使用 之故意存在。之後被告通知原告系爭勘查函及系爭陳述意 見函，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告 捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，主觀上對於系爭建 築物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定 均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均 具有故意之違法。
（六）行政罰之裁處權因3年期間之經過而消滅，此期間係自違 反行政法上義務之行為終了時起算。原處分作成時，原告 仍於系爭建築物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使 用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅 可言。
（七）聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔 。
四、本院之判斷：
（一）按都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活的經濟、交 通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計 畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及 既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。此見都市計 畫法第3條及第5條之規定自明。都市計畫為達成計畫目標 ，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使 用分區管制即為都市計畫內容之一。都市計畫法第6條規 定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內 之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」；第 32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區 ，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前 項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程 度之使用管制。」；第35條規定：「商業區為促進商業發 展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利 。」；第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築 物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法
或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之 命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地 或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀 。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰， 並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀 之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理 人負擔。」。
（二）又都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫 公布實施後，應繼續完成細部計畫。細部計畫應以細部計 畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。其主 要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市） 都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽 期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會 審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。此為 都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項 第3款及第23條所明定。是在實施都市計畫範圍內土地之 使用分區管制，既應依上述法定程序確定，任何有關之公 民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提 出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計 畫一經公告確定，即發生規範之效力（司法院釋字第513 號解釋意旨參照）。可知都市計畫經法定審議程序者，其 區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公 告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區 域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公 告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點 均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所 發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用 違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項 所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件 （最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。（三）經查，原告所有系爭建築物坐落之系爭土地，依83年計畫 案明定街廓編號為A5區（即系爭區域）係「供一般商業使 用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表1，即基隆河（ 中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許 表中，系爭區域內亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶 住宅」之使用（行政訴訟卷第30頁）。而系爭建築物所坐 落系爭土地，位於系爭區域，故系爭建築物確實不得供住 宅使用（行政訴訟卷第33-34頁）。又92年管制要點明定 「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），
供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主 ，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積 樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街 廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土 地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號 A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地 使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（行政訴 訟卷第38頁）。另臺北市政府105年11月9日公告105年計 畫案，維持92年管制要點關於系爭建築物所在系爭區域街 廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編 號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之 商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別 除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治 條例第三種商業區之使用組別。」（行政訴訟卷第60頁） 。且系爭建築物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分 區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住 宅使用）」）（行政訴訟卷第67頁）。原告於收受系爭行 政指導函後，仍將系爭建築物充作住宅使用迄今（本院卷 第293頁筆錄），且曾向稅捐處申報系爭建築物作住宅使 用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案等情，依此堪 認原告收受系爭行政指導函後，仍將系爭建築物作住宅使 用，明顯與被告發布92年管制要點一、關於系爭建築物所 在街廓之系爭區域土地及建築物使用管制之用途相違，其 行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄 市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。且本件原告 為系爭建築物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之 都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使 用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭建築物作住宅 使用，嗣經被告分別以系爭行政指導函（原處分卷第1-3 、29-31、57-63、99-101頁）通知原告並經原告收受（原 處分卷第5、33、65、67、103頁），系爭建築物違規作為 住宅使用事實之行為，已違反系爭建築物所在土地使用分 區之都市計畫規定，原告仍使該違法狀態存續，自構成故 意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位甚明 。被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，對於違反行 政法上義務人即原告，適用臺北市政府於106年10月5日以 府都築字第10637816000號函所發布裁處作業原則，依系 爭建築物面積，適用級距三、級距四之裁罰基準，即有所 據。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原 則規定，以原處分分別處原告10萬元及15萬元罰鍰，並限
於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合。（四）原告雖主張：原處分違反信賴保護、法律不溯及既往原則 ，依法應予撤銷云云，惟查：
1.按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬 法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓 有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律 地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之 事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（ 司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以 保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法 律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（ 司法院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（司法 院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊 考量外（司法院釋字第589號解釋參照），原則上固有決 定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人 民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司 法院釋字第717號解釋意旨參照）。再者，所謂信賴保護 原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引 起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體 表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更 而不復存在，始有適用（最高行政法院108年度判字第360 號判決意旨參照）。
2.依系爭建築物及其坐落之系爭土地之系爭區域，適用臺北 市政府83年計畫案，早已明定係商業區（供商業購物中心 使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用）使用，而非供住 宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋 段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域 亦無容許作住宅使用。迄臺北市政府於92年1月7日、105 年11月9日公告92年管制要點、105年計畫案規定，關於系 爭建築物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使 用之規定均仍維持不變等情，業如前述；又都市計畫法第 79條第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍 內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地 形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土 地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上 30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原 狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰 ，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原 狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管 理人負擔。」之後都市計畫法雖歷經多次修正，但該條文
僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同； 而臺北市政府發布裁處作業原則，係臺北市政府基於主管 機關之職責，為對轄區內大彎北段商業區及娛樂區作住宅 使用違反都市計畫法第79條第1項事件，裁處罰鍰時，能 合於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定 所訂定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之 地位，就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰， 為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則 」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內 容之修正。依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既 往適用之情形，原告自非得主張依法規而取得有利之法律 地位或有可合理預期取得利益之可言，原告主張原處分違 反信賴保護、法律不溯及既往原則云云，容有誤會。 3.原告曾向稅捐處申報系爭建築物作住宅使用，並經核定按 住家用稅率課徵房屋稅乙節，固為兩造所不爭執，然按實 現租稅構成要件之行為，依稅目不同，有為法律行為者， 有為事實行為者，無論法律行為或事實行為，如實現租稅 構成要件，縱然違反法律強制或禁止規定之行為，或違反 公序良俗之行為，亦表現納稅義務人之納稅能力，依法成 立稅捐債務，對此等行為依法課稅僅肯定其實現租稅構成 要件，原係實質課稅之一環，並未使該行為合法或正當化 。準此，稅捐處因原告將系爭建築物作住宅使用，而認符 合按住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課 稅，亦僅是基於實質課稅原則，肯定其實現租稅構成要件 而已，並未使原告非法使用系爭建築物之行為合法或正當 化。況臺北市都市計畫範圍內土地及建物之使用是否符合 都市計畫相關法令及土地使用分區管制之相關規範，臺北 市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告「 都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理在 案（行政訴訟卷第7頁），故被告始為認定系爭建築物是 否合法使用之權責機關，而非屬稅捐處之權責，稅捐處自 無從代被告為認定。再者，原告於購買系爭建築物時，縱 認建商或房仲從未告知系爭建築物所在區域有「不得作為 住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建築物係「住商兩 用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬原告與建商、房 仲間之私法消費糾紛，並非當然可將原告誤信建商、房仲 廣告系爭建築物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被告 之行政行為所致。又查，系爭建築物之建物所有權狀主要 用途均會登載「商業用」，及使用執照上建物用途亦載明 「一般事務所」等文字，此有系爭使用執照存根附表影本
在卷可參（行政訴訟卷第81-82頁），並為本院職務上已 知之事實，該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」 ，亦應足以使原告知悉系爭建築物應供作一般事務所、商 業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告 及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚難 認本件系爭建築物權狀或使用執照之核發有何違法或不當 之處，亦不足供原告援引為前述信賴之依據。從而，堪認 原告主張，顯非可採。至被告縱有如原告所指諸多失職之 處，畢竟從未對外作出任何足使人民產生系爭區域可供自 用住宅使用該等信賴之表示，無信賴保護原則可於本案援 用之餘地。
（五）原告另主張原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁 反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則、 平等原則云云。惟查：
1.都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，都市計 畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布 實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1 項所明定。因此都市計畫除依循通盤檢討之機制，依據都 市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定 發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之 限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，故斷 非可容許原告泛稱被告怠於執行職務，違反誠信原則、行 政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意 原則、明確性原則等，以求豁免其上開違規行為之處罰， 否則都市計畫法制將蕩然無存，遑論計畫目的之達成。 2.再者，本件被告先分別以系爭行政指導函通知原告系爭建 築物涉違規作住宅使用，倘現況實際已非供住宅使用，請 至稅捐處辦理重新核定稅率事宜，復依系爭勘查函通知原 告，被告將派員至系爭建築物現場勘查，但未獲原告置理 ，亦未能進入系爭建築物調查，此有被告現場使用情形訪 視表在卷可考（原處分卷第11-13、39-41、75-77、109 -111頁）。再以系爭陳述意見函通知原告檢附具體事證陳 述意見（原處分卷第15-17、43-45、79-81、113-115頁） ，亦未獲原告回應，故被告綜合斟酌前開調查事實及證據 之結果，始認定原告有系爭建築物違規作為住宅使用事實 。衡酌前開事證，可知被告基於曾現勘系爭建築物及核定 按住家稅率課徵房屋稅之事實，為了解原告是否已停止前 述違法使用之行為，立於都市計畫主管機關地位為調查， 合乎行政行為前需掌握正確事實之要求，且依系爭勘查函 及勘查行為，並未強制要求原告配合接受現場勘查，亦無
其他違法採證之情事，被告屢次發函請原告提供系爭建築 物使用現況之資訊，應屬了解原告是否有停止違法使用行 為之必要方法，屬任意性調查，並無違反行政調查需遵守 之比例原則及有利及不利一體注意原則等要求，併此敘明 。
3.至原告主張宜華公司案，乃因特定情事而變更都市計畫細 部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制行為， 類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平等原則 適用之餘地，原告指原處分違反平等原則，殊無足採。（六）原告主張83年計畫案增加法律所無之限制，違反法律保留 原則；又依使用分區自治條例第93條第3款、第94條第2款 規定，主張系爭建築物應得繼續使用至新建時為止，故都 市計畫法第79條第1項前段規定與使用分區自治條例第94 條規定相牴觸云云。惟查：
1.按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視 實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用 區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用 管制。」；「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定 ，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行 政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺
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