臺北高等行政法院判決
108年度訴字第921號
108年12月12日辯論終結
原 告 范晏宜
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）住同上
訴訟代理人 秦其隆
汪海淙
何嘉福
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月24日府訴一字第1086101824號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告所有○○市○○區○○○路00巷00號0樓之0建築物（下 稱系爭建物），領有96使字第0538號使用執照，位於都市計 畫商業區。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第830278 94號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋 至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（ 下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9 日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告 ）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區 土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區 、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書， 均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅 使用。被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐 處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月4日北市 都築字第10633619100號函（下稱106年5月4日函）通知原告 ，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以 免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情 形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請 該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使 用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依 相關規定辦理。嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房 屋稅，乃以107年5月18日北市都築字第10734466000號函通
知原告，將於107年6月7日派員至系爭建物現場勘查，如系 爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等 資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；惟屆期未獲原告 配合無法進入。被告再以107年6月12日北市都築字第107600 0487號函（下稱107年6月12日函）通知原告陳述意見，亦未 獲回應。被告因而審認系爭建物違規作為住宅使用，違反系 爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第 79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作 住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱 裁處作業原則）等規定，以107年12月10日北市都築字第107 60614541號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告 不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張略以：
㈠原處分違反信賴保護原則及行政一體原則：
系爭建物之土地權狀、建物權狀上均無記載「不得作為住宅 使用」之類似文字，且81年5月19日府工都字第81030112號 「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主 要計畫案」，亦無不得做住宅使用之文字限制，原告理解系 爭建物可作為正常住家使用，自值保護。被告83年6月1日公 告之83年計畫案）都市計畫圖說，在細部計畫中，亦無隻字 片語提及商業區不得作為住宅使用之限制，其附件僅有街廓 編號，一般人民如何得知街廓編號所代表之確切地點，被告 以此對一般大眾公告之都市計畫書作為裁罰依據，實屬不當 。況原告購買系爭建物時，賣方從未告知有「不得作為住宅 使用」之特別限制，當時建案資訊都是一般住宅之行銷手法 ，即便至今在網路上搜尋該建案的相關房仲出售資訊，也未 載明「不得作為住宅使用」，反而一再強調住家使用之類似 字眼，原告確為不知情者，而非有何故意欺瞞之情。又原告 申請住家用房屋稅率，係因稅捐處的法令宣導說明（此為稅 捐處的行政指導），稅捐處不但未告知系爭建物所在區域有 「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極同意原告申請 ，此國家行為自屬信賴基礎無疑。此外，臺北市政府一面藉 由稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課稅，一面又藉由被告 認定系爭建物所在區域不得作為住宅使用，恣意開罰，濫行 職權，違反誠信原則及禁反言原則。
㈡原處分違反法律不溯及既往原則：
原處分所據之法令依據為105年11月9日公告、106年10月5日 發布之裁處作業原則、104年4月29日修正之都市計畫法第79 條等規定，然系爭建物買賣之時點在105年之前，上開105年
11月9日公告等法令規範皆屬「新法規範」，且原告申請住 家用稅率之事實於「新法規範」制訂前早已終結，依司法院 釋字第574號解釋意旨，有禁止法律溯及既往原則之適用， 原處分以「新法規範」為據，對該法規生效前業已終結之事 實開罰，有違法治國原則之要求。
㈢原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項 一體注意原則、明確性原則：
依監察院105年8月9號院台內字第1051930635號函糾正文（ 下稱監察院糾正文）意旨，被告作成原處分前並未審酌自身 在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序。再者，都市計畫 書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時呈報上級機關所檢附 的資料，其對象並非一般民眾，一般民眾購買不動產時，無 法充分了解都市計畫內容與規定，只能參考臺北市土地使用 分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無 法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制（一般商 業區並無「不得做住宅使用」之特別限制）。事實上，被告 是為準備開罰才於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專 區」，並製作大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單 ，在此之前，關於大彎北段商業區之資訊未完整揭露，亦未 充分告知民眾，自不能期待人民於購置當時能遵守未來增修 之規定。被告無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅 率，亦無視原告之信賴行為，未一體注意對原告有利之事證 ，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、 第43條等規定。另被告擅以級距劃分裁罰金額，亦屬違法。 ㈣原處分違反法律保留原則：
臺北市都市計畫施行自治條例並無任何限制商業區不得作為 住宅使用之規定。臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱 分區管制自治條例）第21條至笫24條關於四種商業區「不允 許使用」之規範等，僅禁止如歌廳、夜總會、俱樂部、電子 遊戲場、夜店業等組別，但亦未明文規範商業區不得作為住 宅使用，且自77年7月18日至97年1月24日之規範，正面表列 肯認商業區內亦得為住宅使用。99年6月23日後之臺北市土 地使用分區管制規則（現行名稱為分區管制自治條例）相關 規範，則改採「負面表列」規定之方式，不論正面表列或負 面表列，商業區均無不得作住宅使用之限制。臺北市政府在 法無明文授權下，竟自行發布都市計畫限制人民之財產權及 居住自由，自屬違法、違憲！
㈤原處分違反平等原則：
依臺北市政府94年7月1日府都規字第09413518800號公告「 修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫
，娛樂區（供觀光旅館使用）街廓編號C2基地土地使用分區 管制規定計畫案」（下稱94年計畫案），位於同區段之萬豪 酒店，免予回饋金，允許開放住宅使用。較諸萬豪酒店，系 爭建物外觀更似一般住宅社區，卻屬不能居住之建築物，被 告豈非雙重標準，有違平等原則。再者，臺北市政府開放大 內科朝商辦化發展，卻獨獨要求商業價值已被取代之大彎北 段需遵照己不符合現況之都市計畫「不得作住宅使用」之規 定，其對待市民與商家財團兩種差別待遇之處置方式，亦有 違平等原則。
㈥本件實為違法性認識錯誤，且無期待可能性： 原告欠缺行為之違法性認識，不具故意，也無過失，亦無期 待可能性，應不予處罰。且被告裁罰是事實狀態（系爭建物 格局「可」供住宅用）的延續，而非實際上有無居住使用行 為之延續。此益徵原告之使用行為早已完成該條之構成要件 ，僅是繼續維持其事實上效果而已。被告裁罰自已逾越行政 罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。且依分 區管制自治條例第93條、第94條規定，應容許被告繼續使用 至新建止，或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當 之補償，始為衡平等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷 。
三、被告答辯略以：
㈠原告所有系爭建物所坐落○○市○○區○○段00○0○號土 地。83年6月1日公告之83年計畫案，明定街廓編號A5區係「 供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一， 即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用 組別容許表中，A5區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶 住宅」之使用。而系爭建物坐落之上開土地，即係位於街廓 編號A5區，故系爭建物確實不得供住宅使用。又臺北市政府 92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市 基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂 主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地 使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）、 10 5年計畫案，均明定系爭建物所在之A5街廓不得作為住宅 使用，且系爭建物坐落之前開土地都市計畫使用分區說明亦 已記載「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。 原告將系爭建物作為住宅使用，違反83年計畫案及92年計畫 案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之 使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被 告依法作成原處分，並無違法。
㈡原處分未違反信賴保護原則：
原告將系爭建物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止 違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢 止、變更，與信賴保護原則無涉，且被告亦無任何表現在外 具有法效性之行政行為，給予原告得將系爭建物作為住宅使 用之信賴基礎。原告所稱建案資訊未載明不得作為住宅使用 ，以及建商出示之室內設計圖與樣品屋擺設居家使用設施等 ，皆非被告所為，不得作為信賴基礎。又原告申請住家用房 屋稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準係針對房屋「 實際使用情形」，不代表該使用方式即為合法，且稅捐處對 於系爭建物是否為合法使用並無認定權限，亦從未就此作成 處分，自無拘束被告之效力。另原告稱其繳納水費、電費及 電信費係以住家用費率計費而非以營業用費率計費乙節，與 系爭建物得否合法作為住宅使用，係屬二事，原告亦不得以 此作為信賴基礎。此外，建造執照、使用執照係經主管建築 機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用 途均無載明可作為住宅使用，不足使原告產生合理信賴。至 於被告106年9月7日開始於建造執照上為「不得作為住宅使 用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的 係為提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴 保護原則無涉。
㈢原處分未違反法治國原則及法律不溯及既往原則： 83年計畫案已明定系爭建物所在之A5街廓係商業區，供一般 商業使用，未容許供住宅使用；92年計畫案亦明定A5街廓不 准許住宅使用；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之 規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此關於系爭 建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計 畫案即已規定，系爭建物於97年2月19日登記為原告所有， 自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺 北市政府106年10月5日發布之裁處作業規則，僅為裁量基準 ，非直接限制人民權利義務之依據；104年4月29日公告僅係 將裁處權交由被告行使，非當時始公布都市計畫法第79條之 規定；至於都市計畫法第79條則係於89年1月26日修正施行 後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有 利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及 法律不溯及既往原則無涉。又系爭建物坐落土地之使用分區 為商業區（供一般商業使用），其依都市計畫法第32條第1 項及分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域 ，原告主張應適用商業區之法律關係云云，容有誤會。再依 分區管制自治條例第21條至第24條第3款規定，第一種及第 四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公
共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故 商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫內容而定 。
㈣原處分未違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等： 被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，依被 告107年6月7日現場使用情形訪視表記載，總幹事表示有通 知所有權人，但因區分所有權人不住這裡，所以不方便讓被 告所屬人員上樓；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未 提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，原告復自陳系爭 建物作為住宅使用，是被告係斟酌調查事實及證據之結果， 認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。又原告所有 系爭建物面積為24.10平方公尺，依裁處作業原則第5點規定 ，屬級距一，被告以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到 次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合，亦與行政程 序法第9條、第36條、第43條規定及依法行政原則、明確性 原則無違。前開裁處作業原則依據建物面積、是否已裁罰而 仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量 ，並無違法。至稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋 稅，係依原告申請並按實際使用情形所為之核實課稅，與原 告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執照 、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使 用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分 違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不 利事項一體注意原則及明確性原則，難謂有理。 ㈤原告就違規使用上有故意且無違法性認識錯誤： 被告在對原告作成原處分前，曾於行政指導函、領勘函及陳 述意見函之說明內提醒並告知原告，該分區都市計畫書規定 不准作住宅使用，原告經被告合法通知後，猶繼續將系爭建 物「違法作為住宅使用情形迄今」，自斯時起主觀上應具有 違法故意及具有不法意識。又原告係於97年2月19日取得系 爭建物，其買入時即作為住宅使用，縱作住宅使用超過3年 ，惟其迄107年12月10日處分時，仍將系爭建物作為住宅使 用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中 ，自無裁處權罹於時效消滅之可言。
㈥系爭建物位於A5街廓，係屬「商業區(供一般商業使用，不 得作住宅使用)」，與94年計畫案之C2街廓，原土地使用分 區為「娛樂區(供觀光旅館使用，不得作為住宅使用)」，二 者係屬不同區域，土地使用亦有區別，且94年計畫案係因土 地所有權人宜華國際股份有限公司當時計畫開發結合「國際
觀光旅館」及「旅館式住宅」之先驅性建築開發案件，因其 中「旅館式住宅」之建築實體、經營模式與配套服務將與「 國際觀光旅館」密切結合，與傳統住宅不同，且其使用亦符 合本地區國際商務住居、產業支援性設施發展之目標，故申 請在不違背原都市計畫之商務居住機能下，取消都市計畫中 有關「不准許住宅使用」之規定，且該案業經臺北市都市計 畫委員會審核通過，非屬行政機關得以裁量之行政處分，原 告主張有為平等原則實有誤解等語。並聲明：原告之訴駁回 。
四、本院判斷：
㈠中華民國領土內之土地，屬於國民全體，為憲法第143條第1 項前段所明定。國家基於國民全體之利益，取得國土空間規 劃之權能，得依其地形、性質以充分發揮其效益，而為機能 空間規劃、土地可否利用以及利用強度之管控，藉此提升人 民生活環境品質。此雖影響土地所有權人之財產自由與建築 自由，但係一項必要且重要的公益與私益調整，保持衡平之 手段與制度。隨著都市的發展、保存在地文化及環保意識的 抬頭，國土規劃法制日益突顯其重要性及不可或缺，已成為 全民之共識。經法律授權而為國土規劃之主管機關，透過正 當程序與組織，得規劃空間並為相當管制的同時，也被賦予 應以公權力實現規劃內容之義務；而人民土地私權行使雖因 此受有限制，但亦因國土得當規劃與健全實施，而與全民同 享生活環境品質提高之回饋。因此，主管機關有義務執行國 土規劃內容，與人民有義務遵循國土規劃加諸於私權之限制 ，均源於國土規劃法治之要求而來，不論主管機關或人民違 反其義務而破壞國土規劃之法秩序時，皆應分別咎責，二者 間容無任何「對價性」可言，既不因主管機關違法或不當執 行國土規劃法令，即謂人民不須遵守該等法令，更不因主管 機關怠於執行公權力，致人民取得信賴「該等法令不獲執行 」而受保護之可能。申言之，主管機關雖有權限為國土規劃 ，惟一旦法治化後，主管機關與人民同受法治規範，各有依 法令應行之職權與義務，主管機關依職權從事國土規劃及管 控之行政行為時，應受行政法上一般原理原則（如平等、誠 信原則等）之拘束，如有違反，並受行政、司法之監督，如 造成人民私權之損害，應對之國家賠償，但無論如何，絕不 可能因此導出人民「可豁免於國土規劃法治規範」之權利。 而國土規劃法治下人民之義務內涵，則應認係為現代國家完 成基本義務教育之國民，所不能諉為不知，不可能以其不知 ，即免除應予遵守之義務，或據為免罰之說詞，尤其不因主 管機關曾怠為職權之行使（如長期未就違反規劃管制者予以
處罰），即可執詞為信賴保護之基礎，拒為義務之履行（如 應依規劃管制類別合法使用土地或建物），以致妨礙國土規 劃法治之貫徹，破壞全體國民於物質及精神上生活環境之品 質。
㈡都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度， 首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍貴 資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團體 之自治事項，其先將都市土地劃分為各種使用區，再編定各 種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用地用 途之使用。而編為可供建築之土地，依各區使用目的之不同 ，分別就其建蔽率及容積率予以不同之規定，藉此使土地使 用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第18條第6款 第1目明定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行為直轄市 自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條亦規定，該法 直轄市主管機關為直轄市政府，直轄市政府對於都市計畫範 圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，在不 違反都市計畫法規範下，並得訂定施行細則。另都市計畫法 第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工 業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專 用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分 ，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區 為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙 商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地 或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反 本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布 之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地 或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬 元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不 拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止 供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施， 其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」 準此，臺北市轄區內建築物所有權人有按臺北市政府發布之 都市計畫細部計畫所定使用類別而使用之狀態責任保持義務 ，若建築物所有權人因故意或過失自己從事違法使用行為， 或因故意或過失而違反此狀態責任所生物的狀態保持義務者 ，臺北市政府自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主 觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰 鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使 用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79 條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理
監察院糾正文指正之大彎北段商業區違規作住宅使用情事， 針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準， 係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違 規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金 額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情 事得適用相同裁罰原則及管制措施，乃細節性、技術性之規 定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告自得據以適 用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定， 以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任 被告辦理，是被告得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以 及作成管制處分，合先敘明。
㈢經查，系爭建物領有被告核發之96使字第0538號使用執照（ 原處分卷二第67頁參看），其位於臺北市政府83年6月1日公 告之83年計畫案的商業區內，且不得供住宅使用，迄至臺北 市政府105年11月9日公告之105年計畫案，並未變更系爭建 物所在街廓之商業區屬性，仍不得供住宅使用乙節，有上開 公告及計畫案各在卷可考（原處分卷二第11至52頁參看）。 又原告於97年間購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向 稽徵處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被告以106年5月 4日函通知系爭建物涉違規作住宅使用、107年6月12日函通 知陳述意見，原告受通知後未予回應，亦未提供變更成非住 家稅率之相關資料供核等情，復有系爭建物所有權狀、106 年房屋稅繳款書（本院卷第33頁、訴願卷第63頁參看）及被 告106年5月4日函、107年6月12日函暨上開函送達證書附卷 可稽（原處分卷一第1至4頁、第13至17頁參看）。上開事實 自堪為本院裁判之基礎。基此，原告既為系爭建物之所有權 人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制 法令而為使用之狀態保持義務，其違背該等義務，將坐落商 業區之不得供住宅使用之系爭建物充為自用住宅使用，經被 告通知後仍繼續違規使用，核屬故意違反商業區管制法令行 為，迄至原處分作成時，其違規行為並未終了，即無裁處權 罹於時效之問題，是被告依都市計畫法第79條第1項規定， 並參考裁處作業原則所示裁罰標準，依其情節，以原處分裁 處原告罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用， 揆諸前開規定及說明，於法並無不合。
㈣原告雖執前詞主張原處分違法應予撤銷云云，惟查： ⒈系爭建物自97年建造完成以來，始終位於都市計畫商業區 ，依據83年計畫案及105年計畫案均不得作為住宅使用， 且原告自購買系爭建物以來，違規充為自用住宅之行為持 續迄今，亦如前述，被告援引都市計畫法第79條第1項及
裁處作業原則所定級距標準作成原處分，均為原告違規行 為時之法律及行政規則。原告以其取得系爭建物並作住宅 使用早於105年11月9日公告及106年10月5日發布之裁處作 業原則為由，主張原處分違反法律不溯及既往原則云云， 顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意 識其違反分區使用之違規行為仍在持續中，核其主張自無 可採。
⒉凡完成現代國民義務教育之人民，於臺北市都市計畫法治 下，與其他市民同享都市計畫所型塑之優良生活環境，當 然也應注意並遵守都市計畫與土地使用分區管制之規制內 容，而該等規制內容莫不為公開之政府資訊，購屋者均得 查詢。徵諸系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商 業區（供一般商業使用）」，其附表之建築物概要內亦載 明地上1、2層「用途：一般零售甲、乙組」，地上3至10 層用途為「一般事務所」（原處分卷二第67、68頁參看） ，堪認原告購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商 業區，當受商業區使用限制。縱令原告未必明知該商業區 就土地及建物使用之詳細限制，但商業區是否得為自用住 宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務 透過政府資訊公開管道查詢，原告於商業區為自用住宅之 使用，可能構成違反使用限制之認知下，未進行必要之查 詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用，仍具容任違規結 果發生之未必故意。況被告自106年5月起，即對原告就系 爭建物合法使用進行行政指導，此有被告106年5月4日函 在卷為憑，自斯時起，原告即明知系爭建物坐落商業區， 不得為自用住宅使用，其仍持續為自用住宅使用，自具有 違章故意。而行政罰法第8條但書關於減輕或免除處罰之 前提要件，在於欠缺違法性認識，亦即不知法律所禁止或 要求應為之行為為何而言，原告經行政指導後已然知悉系 爭建物不得作為住宅使用，對於法律所禁止之行為應有所 認識，其仍將系爭建物作為住宅使用，自無行政罰法第8 條但書規定之適用。至於建築執照之核發旨在落實建築法 第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制， 達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻 之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課 徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建 物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或地價稅所 顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地 或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅 務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置
是否應受都市計畫分區管制之可能，原告以建築執照未註 記商業區或不得供住宅使用之資訊，及稅務機關核定按自 用住宅稅率課徵房屋稅等由，欲脫免其違反都市計畫法之 主觀責任，並指摘原處分違反誠信原則、行政自我拘束原 則、禁反言原則及有利不利事項一律注意原則云云，殊不 足採。
⒊又依卷附監察委員調查報告所示（訴願卷第64至69頁參看 ），審計部臺北市審計處於100年間即掌握系爭建物所坐 落之區段雖於83年經都市計畫公告為商業區，不得移作住 宅使用，但該區仍有大批建物違規移作住宅使用，並均申 請以自用住宅稅率核定房屋稅，涉有不法之資訊，而通知 被告查明辦理，惟被告始終無具體措施因應。嗣監察院於 105年進行調查，以審計部查核顯示，截至103年10月底止 ，該區核發使用執照之建案計77件，2,684戶，依房屋稅 課稅資料及商業登記資料勾稽查核結果，疑似違規移作住 宅使用者，計1,606戶，包含43件建案，占總戶數及總建 案數之59.84%及55.84%，違規情節嚴重。被告身為臺北市 都市計畫主管機關，對於都市脈動與計畫目標間之拉扯與 影響，毫無掌握與檢討，一方面放任稽查作業消極任事， 縱容延宕至今，以致該區違反使用分區限制之人數眾多， 且多長期於此安身立命，已然形成某區塊的新秩序，甚至 成為安定社會的力量，如依法裁罰管制，如何輔導安置該 區居民，自係極為棘手；但如繼續坐視放任違規，那就是 選擇性執法，犧牲全民之利益以成就特定少數人之福祉， 法治國以人類社會生活共同體的法安定性與正義為追求之 理念，即蕩然無存，乃有目前進退失據之困境。另臺北市 政府就該區長達20年未依都市計畫法第26條第1項為通盤 檢討，既未評估原計畫規劃內容、管制規定是否符合都市 發展實況，當然也不可能落實計畫內容，確保良好的生活 環境，以致都市計畫制度所寓有之思考及目標淪為施政口 號，其管制成為單純管控人民權利之手段，確實極為可議 。不過，被告縱有上述失職之處，畢竟從未對外作出任何 足使人民產生該商業區可供自用住宅使用之信賴的表示， 信賴保護原則於本案自無援用之餘地。原告執系爭建物土 地權狀及建物權狀上未記載「不得作為住宅使用」之類似 文字、建商以一般住宅行銷系爭建物、稅捐處依其申請核 定按自用住宅稅率課徵房屋稅等由作為其信賴基礎，主張 原處分違反信賴保護原則云云，亦無足取。
⒋另臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，特制定分區 管制自治條例，該條例原名稱為「臺北市土地使用分區管
制規則」，自72年4月25日即制訂發布，100年7月22始修 正名稱如上。現行分區管制自治條例第93條規定：「適用 本『自治條例』後，不符本自治條例規定之原有土地及建 築物，區分為下列三類：一、第一類：嚴重破壞環境品質 者：……二、第二類：與主要使用不相容者：……三、第 三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規 定，而不屬於前二類者。」第94條第2款規定：「前條規 定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或 變更，依下列規定辦理：……二、第三類者，自適用『本 自治條例』之日起，得繼續使用至新建止。」（更名前上 開法文意旨大致相同，僅關於「本自治條例」之用語以「 本規則」代之）。依上開規定可知，於72年4月25日臺北 市土地使用分區管制規則制訂發布前，違反分區使用之土 地或建築物而屬於同規則第93條第3類者，得繼續使用至 新建為止；但於該規則制定發布後始違反分區使用者，則 無適用第94條第2款之餘地。本件系爭建物係於96年始建 造完成而違反分區使用，顯無分區管制自治條例第94條第 2款之適用。原告援引上開規定，主張被告應允許其以住 宅使用系爭建物至新建為止，原處分遽命停止為住宅使用 為違法云云，乃對上開法令有所誤解，並無足採。至原告 援引情況不同之案例，指摘被告違反平等原則乙節，亦無 可採。
五、綜上所述，被告查認原告所有系爭建物違規作住宅使用，違 反臺北市政府依都市計畫法發布之細部計畫與土地使用分區 管制之命令，核屬故意，依都市計畫法第79條第1項前段及 裁處作業原則之規定，以原處分處原告罰鍰6萬元，並限於 文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決 定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁 回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判 決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 9 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 楊得君
法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
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