臺北高等行政法院判決
108年度訴字第888號
108年12月19日辯論終結
原 告 林倩宇
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
何嘉福
施珮瑩（兼送達代收人）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月25日府訴一字第1086101795號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告所有之臺北市○○區○○○路00巷00號4樓之3建築物（ 下稱系爭建物），領有96使字第0538號使用執照，位於都市 計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第8302 7894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區 細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市 計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571 200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段） 附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區） 內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市 計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不 得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處 （下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5 月4日北市都築字第10633618000號函通知原告略以，系爭建 物涉違規作住宅使用，請確保建物合法使用，以免受罰；如 現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重 新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系 爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更 成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦 理。
㈡嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107
年5月18日北市都築字第10734469900號函通知原告，將於10 7年6月7日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改 作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作 為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲原告配合無法進入， 被告乃以107年6月11日北市都築字第1076000399號函通知原 告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳 述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建物未作 住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用 ，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市 計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及 娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原 則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月10日北市都 築字第10760614471號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣 （下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使 用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政 訴訟。
二、原告主張略以：
㈠原處分違反信賴保護原則：
1.原告購買系爭建物時，所獲建案資訊及買賣交易過程中，從 未被告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別 限制，甚至強調是「住商兩用」誤導原告。原告自購屋以來 僅認知系爭建物所在區域為商業住宅區或混合區，係因稅捐 處之行政指導乃向稅捐處申請變更為住家用稅率，並獲同意 ，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎。系爭建物 之建商申請建照、使照時，被告依法本應確實稽核申請文件 及實地勘察，然被告公務員竟均未發現任何違法之處，原告 信賴臺北市政府相關單位之把關，始有安心購置系爭建物之 信賴行為，且與信賴基礎有因果關係。
2.原告取得之所有權狀上，並無記載「不得作為住宅使用」之 類似文字，原告理解系爭建物可作為正常住家使用並寄予信 賴，自值保護。況原告並無行政程序法第119條所規定之各 項情形，原處分亦非不適用信賴保護原則。被告毫不審視原 告權益是否受損，無視原告信賴基礎之行為，違反誠信原則 與禁反言原則。稅捐處與被告均為臺北市政府轄下機關，竟 一方核准申請住家稅率，一方開罰，顯違信賴保護原則。 ㈡原處分違反法律不溯及既往原則：
原處分所據之法令依據為83年計畫案、臺北市政府106年10 月5日府都築字第10637816000號令發布之裁處作業原則及10 4年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月 29日公告）等。然前揭法令皆屬「新法規範」，而原告申請
變更為住家用稅率之事實係於新法制訂前早已終結者，依司 法院釋字第574號、第620號解釋意旨，自有禁止法律溯及既 往原則之適用。原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前 業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求。 ㈢原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有 利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
1.被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序 未依照法規要求確實做稽查，被告亦無視系爭建物係經稅捐 處同意變更為住家用稅率，以及原告長久以來無可計數之信 賴行為，未注意對原告有利之諸多事證，亦未能說明原告在 現況之下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒以誘導原告 配合規避檢查之方式，遽為不利原告之決定，違反行政程序 法第9條、第36條、第43條、第4條及第5條規定。 2.都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法 源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務。且原 告並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，如何配合辦 理？又按臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形 變更申報案件處理作業要點之相關規定，並未強制要求房屋 使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建物係按住 家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適 法。
3.被告自稱已函知原告配合接受查勘，實係無視憲法保障人民 居住自由及隱私權之意旨，未思考其他可能對原告侵害較小 之行政手段，強命原告接受配合勘查，顯已違反行政程序法 第7條及第9條規定。
㈣原處分及訴願決定違反法律保留原則：
⒈原處分係以裁處作業原則及都市計畫法第79條第1項為據。 然依都市計畫法第79條第1項前段規定可知，依該條所為處 罰，必須人民違反該法明文規定課予人民之義務，或直轄市 依照都市計畫法明確授權就都市計畫事項發布之命令。惟都 市計畫法並無禁止商業或娛樂區之建物作為住宅使用之規定 ，而系爭建物用作住宅使用，自與都市計畫法第35條「不得 有礙商業便利」之規定無涉。且宜華國際股份有限公司之旅 館式住宅與系爭建物同屬第三種商業區，被告卻取消其不得 作住宅使用之限制，有違平等原則。
⒉又都市計畫法第79條第1項前段以被告發布之行政命令為限 ，縱認自治條例包含在內，或認都市計畫法第32條第2項有 授權主管機關對使用區施以管制，但依臺北市都市計畫施行 自治條例第26條規定可知，管制措施須於土地使用分區管制 自治條例內明訂，然臺北市都市計畫施行自治條例及臺北市
土地使用分區管制自治條例第21條至第24條均無禁止商業或 娛樂區作為住宅使用。且臺北市都市計畫施行自治條例第10 條之1係以「商業區……供商業使用之建築物『為主』…… 」等同認可人民為其他次要目的之使用。況臺北市土地使用 分區管制規則自77年以來，均明文肯認商業區得作為住宅使 用，即使99年後改採負面表列，也未列為禁止事項，此亦為 原告之信賴基礎。
⒊而83年計畫案顯然與82年11月2日之臺北市土地使用分區管 制規則第21條至第24條規定相牴觸，依法律優位原則，自屬 無效。臺北市政府根據都市計畫法第85條概括授權規定，訂 定臺北市都市計畫施行自治條例，又根據臺北市都市計畫施 行自治條例第26條概括授權規定，訂定臺北市土地使用分區 管制自治條例。姑不論此種雙重概括授權立法體例誠屬罕見 ，縱使採最寬鬆的認定標準，在該等規範之母法（即都市計 畫法）下，獲得授權的最後子法也僅有臺北市土地使用分區 管制自治條例而已，如逾越該條例以外之限制，當然違反授 權明確性及法律保留原則。105年計畫案在現行臺北市土地 使用分區管制自治條例沒有限制不得作住宅使用情況下，恣 意增加對人民居住自由、財產權之限制，而非技術性或細節 性次要事項，顯已違反憲法第23條。
⒋而使用執照是發給建商，原告從未見過，且核發權狀之先決 條件為使用執照，則原告自當信賴政府已審核必要資訊始發 給個別權狀。且依建築法第73條、臺北市一定規模以下建築 物免辦理變更使用執照管理辦法規定，一般事務所，若樓地 板面積未達500平方公尺，得免辦理使用執照變更，合法使 用。捷運內湖站「潤泰京采」建案，被告即是援用上開法令 ，使該建案可直接為住宅使用。
㈤按司法院釋字第742號解釋，都市計畫中個別項目之具體內 容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或 增加負擔，即具有行政處分性質。105年計畫案中「限制不 得作住宅使用」之管制，係直接限制大彎北段地區居民之居 住自由及財產權，當屬行政處分，應受憲法第23條、行政程 序法第4條等規定之拘束。然承上述，105年計畫案中「限制 不得作住宅使用」之管制根本沒有法源依據，也有違現行臺 北市土地使用分區管制自治條例採行負面表列之立法意旨， 違反法律保留原則及法律優位原則。
㈥鑒於一般民眾對都市計畫法之快速更迭察知不易，為維護人 民合法之信賴，都市計畫法第41條、臺北市都市計畫施行自 治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及 第94條規定，如建築物有不合分區使用限制之情形，依法應
得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予 適當之補償，始為衡平。縱然原告有使用系爭建物縱有不合 分區使用限制之情形，然係因對於各土地、建物謄本及稅捐 處核課稅率之信賴所致。原處分直接禁止原告繼續使用，有 違相關法令規定、信賴保護原則及比例原則。
㈦按需有「期待可能性」，人民始應負擔行政法上義務（司法 院釋字第685號解釋參照）。與被告同級單位之一級主管均 表示，不會在買房時特別去看都市計畫；且都市計畫書非對 大眾公告，一般民眾無從得知也不易懂都市計畫書之內容， 83年計畫案僅記載特定街廓編號不得供作住宅使用，並無路 名及地號標示，原告自無從得知該編號與系爭建物有何關聯 。加以前述種種信賴基礎，原告欠缺違法性之認識，不具故 意或過失，亦無期待可能性，應不予處罰。
㈧臺北市政府以104年4月29日公告將都市計畫法第79條第1項 之權限委任被告辦理，然根據法務部96年12月14日法令字第 0960700882號令，因關涉人民權益重大，權限委任需有個別 授權規定。104年4月29日公告既欠缺具體明確之法律依據， 被告實不具備作成原處分之權限。
㈨臺北市政府自擬訂81年5月19日府工都字第81030112號「配 合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計 畫案」及83年計畫案以來，迄今遲未依都市計畫法第26條規 定辦理都市計畫法通盤檢討。加以各部門間長期欠缺橫向聯 繫、合作，導致民眾無法得知大彎北段不得作為住宅使用之 資訊，可見臺北市政府有長期不作為之行政違失。日前臺北 市都市計畫委員會審議決議通過，同意放寬大彎北段住宅使 用及配套回饋機制，被告於此時裁處原告，恐在政策執行上 造成偏頗。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯略以：
㈠原告所有系爭建物坐落土地為臺北市中山區金泰段94-6地號 土地，依83年計畫案，明定街廓編號A5區係「供一般商業使 用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中 山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中 ，A5區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用 。而系爭建物係位於街廓編號A5區，故系爭建物確實不得供 住宅使用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第0912615970 0號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近 地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至 成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案 」（下稱92年計畫案），明定「（四）街廓編號A3-A13之商 業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務
業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地 板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不 准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使 用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用 組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比 照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。 」另105年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在A5街廓 不得供住宅使用之規定。且系爭建物坐落土地之都市計畫使 用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用， 不得作住宅使用）。由上可知，系爭建物確不得作為住宅使 用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法 第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之 管制，而有都市計畫範圍外建築物之使用，違反直轄市政府 依都市計畫法所發布命令之情形。被告依都市計畫法第79條 第1項前段及裁處作業原則之規定，以原處分處原告6萬元罰 鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。 ㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈按司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字第42 7號判決意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現 在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第 119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止 ，或行政法規之廢止、變更始有適用。原告違反83年計畫案 及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使 用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處 分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原 則無涉。
⒉再者，本件土地使用分區管制規定，原83年發布即不得作住 宅使用，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給 予原告等人任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。 至建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空 間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更 非對外所為具有法效性之行政行為。而房屋稅課徵標準之認 定係針對房屋「實際使用情形」，且稅捐處對於系爭建築物 是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原 告之系爭建築物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效 力可言。另水費、電費及電信費繳費基準之認定與系爭建築 物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信 賴基礎。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機 關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途 均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告
稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類 似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而 非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另 被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使 用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，而非 法規之變動。是以，原告之主張與信賴保護原則無涉，且被 告並無提供原告任何信賴基礎，不符合信賴保護原則之要件 。
㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則： ⒈按都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，各使用分區 得視需要，依都市計畫程序增減之，為都市計畫法第32條第 1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項所明定 。系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及 92年計畫案即已規定，非105年計畫案始有之新規範，系爭 建物於105年12月7日登記為原告所有後，自受前開規定之拘 束，並無違反法律不溯及既往原則。另裁處作業原則僅為裁 量基準，非直接限制人民權利義務之依據。又104年4月29日 公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫 法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施 行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之 有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則 及法律不溯及既往原則無涉。
⒉至原告雖主張綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制自治條 例之規定，第一種至第四種商業區均未見不允許作為住宅使 用之限制云云，惟系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供 一般商業使用），係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市 土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用 區域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至 第24條之第3款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使 用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生， 得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得 作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。 ㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等： ⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都 市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字 第1010802709號函釋，被告本即有權依行政程序法第42條規 定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行， 並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同 法第9條之有利及不利一體注意原則。
⒉被告107年6月7日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬 人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，總幹事表示有通知所 有權人，但因區分所有權人不住這裡，所以不方便讓被告所 屬人員上樓；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出 系爭建物未作為住宅使用之具體事證，且原告亦自承系爭建 物作為住宅使用，並向稅捐處申請按住家用稅率課徵房屋稅 獲准。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系 爭建物作為住宅使用，並無違誤。又被告已通知原告將於10 7年6月7日派員至系爭建物現場會勘，於會勘日前已送達原 告，故原告主張並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜 ，顯非事實。因原告所有之系爭建物面積為28.55平方公尺 ，屬級距一，是被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處 作業原則等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到 次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行 政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、 明確性原則無違。
⒊裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善 等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違 法。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機 關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物之用 途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原 則及法安定性原則，難謂有理。為此，求為判決：駁回原告 之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有96使字第0538號使用執照（原處分卷 1第67頁）、83年計畫案（原處分卷1第17至18頁）、105年 計畫案（原處分卷1第42至52頁）、被告106年5月4日北市都 築字第10633618000號函（原處分卷2第1至3頁）、被告107 年5月18日北市都築字第10734469900號函（原處分卷2第7至 8頁）、被告107年6月11日北市都築字第1076000399號函（ 原處分卷2第15至17頁）、原處分（原處分卷2第23至26頁） 、訴願決定（本院卷第15至23頁）等影本在卷可稽，自堪認 為真正。是本件爭執事項厥為：原告就系爭建物作為住宅使 用違反83年計畫案、105年計畫案之使用分區規定，是否有 故意或過失？原處分是否於法有據？原處分是否有違反法律 保留原則、授權明確性原則、信賴保護原則、行政自我拘束 原則、禁反言原則、比例原則及有利不利一體注意原則？原 告有無行政罰法第8條但書之適用？
五、本院之判斷：
㈠按都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度
，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍 貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團 體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編 定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用 地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的 之不同，分別就其建蔽率及容積率等事項予以不同之規定， 而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第 18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行 為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定 ，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都 市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使 用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則， 送內政部核轉行政院備案。同法第22條第1項規定：「細部 計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、 計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分 區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性 之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項規定：「細部 計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規 定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由 該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（ 第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得 視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項） 前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程 度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而 劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第 79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用， 或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直 轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地 方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人 、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒 令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止 使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉 、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建 築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
㈡次按臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺 北市施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下 簡稱本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項 ）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其 使用。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外 ，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1
規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區： 以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙 商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第 25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之 必要時，得擬定『細部計畫』規定地區內土地及建築物之使 用……等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規 定：「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物 及土地之使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都 市計畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂 土地使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正 公布時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」， 第10條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」 及「如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」 ，第26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分 區管制自治條例」。）臺北市政府於82年11月2日依「都市 計畫法臺北市施行細則」第26條規定修正發布的「臺北市土 地使用分區管制規則」第3條規定：「（第1項）本市都市計 畫範圍內劃定左列使用分區：……二、商業區：㈠第一種商 業區。㈡第二種商業區。㈢第三種商業區。㈣第四種商業區 。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程 序增減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正 時，將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將 「左列」修正為「下列」外，其內容均未變更。）基於上述 規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審 議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6 條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都 市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用 ，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」事項。 是以，臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（ 及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第 1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利 、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細 則（自治條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特 定專用區，而且依同細則（自治條例）第25條、第26條規定 ，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計 畫法第23條規定擬定『細部計畫』，規定地區內土地及建築 物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用 建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另 訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此 外，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條
例）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種 商業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業 區」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應 以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市 政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使 用，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用 類別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是 說並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應 視其都市計畫的內容而定。再者，都市計畫法第79條第1項 規定針對關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反都 市計畫法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依該法所 發布之命令者，得由當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處 其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒令拆 除、改建、停止使用或恢復原狀，是為落實依都市計畫法所 擬定、發布之都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間之合 理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市、鎮、鄉街 有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條規定參照）。是以， 臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計 畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除將臺北 市之土地劃定為不同之使用區外，尚可視實際需要，再將各 使用區予以劃分，分別予以不同程度之使用管制，且臺北市 政府於「都市計畫」所發布之管制命令，有上述都市計畫法 規定之明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計 畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之 使用，均應該受各該管制命令之限制，與法律保留原則並無 違背。
㈢又按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄 市政府。臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北 市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市 計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定 制定本自治條例。」第1條之1即明文規定：「本自治條例之 主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政 府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」臺北市政府以10 4年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月2 9日公告）：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府 權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。… …公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本 府都市發展局辦理，以該局名義行之。」準此，關於本件原 處分之作成，被告屬有權限之機關。
㈣再按裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政
府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之 商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫 他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用 之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令 規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依 違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定： 「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要 建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三 階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：級距（註一）：第 一階段：級距一：處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用 。級距二：……。級距三：處10萬元罰鍰，限期9個月內停 止違規使用。第二階段：級距一：…………。註一：依據主 要建物面積訂定級距如下：級距一：面積未達50平方公尺、 級距二：面積50平方公尺以上，未達100平方公尺、級距三 ：面積100平方公尺以上，未達165平方公尺、……。」乃是 主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業 區、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧 行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留 未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫 法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具 體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性 及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定 的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為 5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3 個階段）等因素，兼已考量受處罰者的資力（依建物面積大 小所彰顯的資力），所訂定不同的裁罰數額及管制手段，未 逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處 罰，其內容亦屬客觀合理，並寓有避免就相同事件恣意為不 同裁罰的功能，亦非法所不許，於憲法保障人民財產權的意 旨並無牴觸（另參酌司法院釋字第511號解釋意旨）。被告 自得以之作為處分的依據。
㈤查臺北市政府依據都市計畫法第21條及內政部83年5月5日台 內營字第8302817號函以83年6月1日公告之83年計畫案計畫 圖說，其附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計 畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」一之㈢明定，街 廓編號A5區是「商業區（供一般商業使用）」，為供地區性 之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅 使用，且該計畫案之附表一（即「基隆河（中山橋至成美橋 段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」）中，A5區亦 無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用組別（原
處分卷1第11至18頁之乙證4）。此與99年6月23日臺北市政 府（99）府法三字第09931780400號令修正公布前之臺北市 土地使用分區管制規則（100年7月22日更名為臺北市土地使 用分區管制自治條例）第21至24條第一種商業區至第四種商 業區之允許使用及附條件允許使用之規定，明顯有所區別。 又查，系爭建物所坐落的系爭土地，就位於83年計畫案計畫 圖說之街廓編號A5區（原處分卷1第19至20頁之乙證5）；嗣 經臺北市政府92年1月7日公告之92年都市計畫案及105年11 月9日公告之105年都市計畫案計畫書內所修訂的管制要點， 均維持系爭建物所在A5街廓屬於「商業區（供一般商業使用 ）」，不得供住宅使用的規定（原處分卷1第21至52頁之乙 證6、7）。上述管制命令，是臺北市政府依據都市計畫法基 於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定 的授權，為合理使用土地之必要，依「都市計畫法臺北市施 行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」 ）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區 管制規則（自治條例）」第3條規定，經依都市計畫程序（ 擬定、審議、公開展覽及發布實施）所核定實施之細部計畫 的「書圖」中予以表明「土地使用分區管制」事項，而於細 部計畫內劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般
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