都市計畫法
臺北高等行政法院(行政),訴字,108年度,886號
TPBA,108,訴,886,20200116,1

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臺北高等行政法院判決
108年度訴字第886號
109年1月2日辯論終結
原 告 廖明癸
訴訟代理人 林明侖 律師
被 告 臺北市政府都市發展局

代 表 人 黃景茂(局長)


訴訟代理人 汪海淙
 吳妙惠
  劉巧媛
上列當事人間都市計畫法事件,原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月25日府訴三字第1086101900號訴願決定,提起行政訴訟,
本院判決如下:
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
  事實及理由
一、爭訟概要:
(一)原告所有坐落臺北市中山區金泰段96-6地號土地(下稱「 系爭土地」)上,同段5117建號即門牌號碼為臺北市○○ 區○○○路OO號4樓之7建築物(下稱「系爭建物」),領 有96使字第518號使用執照,位於都市計畫商業區內,依 臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告( 下稱「83年6月1日公告」)的「擬訂基隆河(中山橋至成 美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」所附 都市計畫圖說(下稱「83年都市計畫圖說」)、92年1月7 日府都二字第09126159700號公告(下稱「92年1月7日公 告」)的「修訂臺北市基隆河(中山橋至成美橋段)附近 地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河(中山橋 至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點 』案」(下稱「92年都市計畫案」),及105年11月9日府 都規字第10539571200號公告(下稱「105年11月9日公告 」)的「修訂臺北市『基隆河(中山橋至成美橋段)附近 地區(下稱「大彎北段」)土地使用分區與都市設計管制 要點』(北段地區)內商業區、娛樂區規定計畫案」所附 都市計畫書(下稱「105年都市計畫書」,下與83年都市 計畫圖說、92年都市計畫案等,合稱「系爭都市計畫」)



,均明定系爭建物所在商業區是供一般商業使用,不得作 住宅使用。之後,被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵 處(下稱稅捐處)核定按住家用稅率課徵房屋稅,於是以 106年5月9日北市都築字第10633902800號函(下稱「106 年5月9日函」)通知原告略以,系爭建物涉違規作住宅使 用,請確保建物合法使用,以免受罰;如現況已非住宅使 用,請向稅捐處辦理房屋使用情形變更,重新核定稅率, 被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物的課 稅資料,如使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家 稅率,則視為繼續作住宅使用,將續依相關規定辦理等語 。
(二)事後被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅,故以 107年5月16日北市都築字第10734469200號函(下稱「107 年5月16日函」)通知原告,將於107年6月6日派員至系爭 建物現場勘查,如系爭建物實際已改作商業使用,得出示 商業登記或營業登記等資料,將據以作為非住宅使用認定 的依據,該函於107年5月29日送達。惟屆期未獲原告配合 無法進入,被告又以107年6月7日北市都築字第107358903 00號函(下稱「107年6月7日函」)通知原告就系爭建物 涉及違反都市計畫法規定,檢附具體事證並陳述意見等語 ,仍然未獲回應。被告審認原告並未提出系爭建物未作住 宅使用之具體事證供核,故以系爭建物違規作為住宅使用 ,違反系爭建物所在土地使用分區的都市計畫規定,依都 市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商 業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁 處作業原則」(下稱「裁處作業原則」)等規定,以107 年12月10日北市都築字第10760614411號裁處書(下稱原 處分)處原告新臺幣(下同)6萬元罰鍰,並限於文到次 日起9個月內停止違規使用。原告不服,提起訴願遭決定 駁回,於是提起本件訴訟。
二、原告主張要旨及聲明:
(一)都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限為當地地方政 府,本件即臺北市政府,並無任何得為權限委任之規定, 臺北市政府以104年4月29日公告,將都市計畫法上開規定 之裁處權限以概括方式委任被告辦理,與法相違,被告不 具作成原處分之管轄權限。
(二)都市計畫法第35條並未禁止商業區之建築物作住宅使用, 臺北市政府在94年間也基於都市土地及房地產多元化發展 趨勢,認為「商務居住機能」不違背都市計畫目的,取消 大彎北段部分區域不准作住宅使用的限制。又都市計畫法



第79條第1項前段有關處罰的構成要件,以違反該法或依 該法所發布之行政命令為限,不包括臺北市政府訂定的自 治條例,也不包含依司法院釋字第742號解釋意旨應認其 性質上屬行政處分的系爭都市計畫。況縱認所謂命令包含 自治條例在內,臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 規定也僅稱商業區以供商業使用為主,認可商業區仍作其 他次要目的之使用,未禁止作住宅使用。雖有認都市計畫 法第32條第2項規定有授權主管機關得對使用分區內之使 用另施以管制,但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條 規定,應依臺北市另定之「臺北市土地使用分區管制自治 條例」(下稱「臺北市使用分區管制條例」),作為使用 分區內另施以管制之依據。而臺北市使用分區管制條例第 3條、第4條所列4種商業區,並未明文規定商業區不得作 住宅使用。且臺北市使用分區管制條例施行前,長達20幾 年來之臺北市土地使用分區管制規則(下稱「臺北市使用 分區管制規則」),不論前後採正面或負面表列之方式, 均未禁止商業區內作住宅使用。故臺北市政府發布性質上 屬行政處分之系爭都市計畫,限制大彎北段商業區內建築 物不得作住宅使用,限制人民財產權及居住自由,增加法 律所無限制,違反法律保留原則,又分別牴觸當時臺北市 使用分區管制規則或現行臺北市使用分區管制條例之規定 ,違背法律優位原則,不得作為處罰原告之依據。(三)大彎北段自開發初期起,經建商、代銷公司於媒體上以一 般住宅方式行銷建案,吸引民眾購屋進住,該等廣告看板 都有先向臺北市建築管理工程處申請核准設置,原告當初 購買系爭建物亦同;且當初購買時,相關土地或建物登記 謄本、權狀等均未記載系爭建物不得作住宅使用;而臺北 市使用分區管制規則或條例,均未限制商業區不得作住宅 使用;稅捐處還認可原告變更依住家用稅率繳納房屋稅; 臺北市中山區戶政事務所也認可原告於系爭建物內設戶籍 居住;被告前代表人在議會接受質詢也表示大彎北段將開 放作住宅使用,均得作為原告受信賴保護之基礎,且原告 並無行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情形,至 於被告辯稱使用執照上有記載用途限制云云,但依「臺北 市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」( 下稱「臺北市免辦變更使照辦法」)之規定,一戶小於50 0平方公尺者,即使變更使用用途與使用執照記載不符, 仍可免辦理使用執照變更而合法使用,故不影響原告應受 信賴之保護。再者,基於行政一體原則,被告或稅捐處、 戶政機關等均屬臺北市政府轄下機關,其等所為法律效果



均歸於臺北市政府。因此,原處分在前述信賴基礎後,竟 又裁罰原告,顯然違反信賴保護原則、誠信原則、行政自 我拘束原則及禁反言原則。同理,原告就違規使用情節, 也無故意或過失,所發生違法性認識的錯誤,也欠缺期待 可能性,有行政罰法第8條但書之適用。
(四)原處分不考慮大彎北段地區建商一開始將建物作住房出售 ,且原告買受當時不知該地區有不得作住宅使用之限制, 建物登記謄本至107年3月5日起,才有不得作住宅使用之 記載,被告都市計畫便民資訊網站上有關地籍套繪都市計 畫使用分區圖,也自104年9月1日起方得查悉,且都市計 畫法或稅捐處房屋使用情形變更申辦案件處理作業要點等 ,均未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源依據 ,亦未課予人民配合現勘之義務,被告卻以系爭建案按住 家用稅率課徵房屋稅,就認有違規使用情事,未盡舉證之 責,顯非適法;加以被告建築執照核發程序嚴重瑕疵,原 告信賴值得保護等,卻仍以原處分裁罰原告,違反有利不 利一體注意之客觀原則。又臺北市使用分區管制條例於10 0年7月22日才公布施行,較原告購入系爭建物時點更晚, 依臺北市使用分區管制條例第94條第2款規定,應得繼續 為原用途使用至新建為止,或依同條第4款為妨害較輕之 使用;另原處分裁罰主要依據105年都市計畫書及106年10 月5日發布之裁處作業原則,但原告買受系爭建物早於該 都市計畫與裁處作業原則,亦應得依臺北市使用分區管制 條例第21條規定繼續為原有之使用,原處分卻予裁罰並一 概禁止作住宅使用,違反法律不溯及既往原則與比例原則 。況原處分所謂「停止違規使用」語意不明,也有違明確 性原則。
(五)原告買受使用系爭建物之行為,係延續建商所規劃建造之 建物格局、設備等,而臺北市政府對建商所為毫無管制作 為,故原告違規使用僅為狀態的繼續而非行為的繼續。則 自原告等人買受系爭建物使用後,已逾越3年裁處時效, 原處分違反行政罰法第27條規定,當屬違法。(六)聲明:訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明:
(一)依臺北市使用分區管制條例第21條至第24條第3款規定, 已明定第1種及第4種商業區的使用,經臺北市政府認定有 礙商業的發展或妨礙公共安全及衛生,得公告限制其土地 及建築物使用商業區,故商業區並非都可以作為住宅使用 ,仍應視各都市計畫的內容而定。臺北市政府83年6月1日 公告的83年都市計畫圖說,明定街廓編號A6區是「供一般



商業使用」,不得供住宅使用。而系爭建物坐落的系爭土 地就位於街廓編號A6區,自不得供住宅使用。92年1月7日 公告的92年都市計畫案及105年11月9日公告的105年都市 計畫書,均維持系爭建物所在A6街廓不得供住宅使用的規 定。況系爭建物所坐落系爭土地的都市計畫使用分區圖分 區說明亦已記載:「商業區(供一般商業使用,不得作住 宅使用)」。原告將系爭建物作住宅使用,違反臺北市政 府依都市計畫法第21條發布的計畫案所定土地使用分區的 管制,而有都市計畫範圍內建築物的使用違反直轄市政府 依都市計畫法所發布命令的情形,原處分並無違誤。(二)被告並無任何表現在外具有法效性的行政行為,給予原告 任何得將系爭建物作為住宅使用的信賴基礎。而建商出示 的室內設計圖等居家使用設施及相關房仲出售資訊,皆非 被告所為,自非信賴基礎。至於原告申請房屋稅稅率變更 為住宅用稅率,雖經稅捐處同意,但是房屋稅課徵的認定 是針對房屋「實際使用情形」核實課稅,與原告違反都市 計畫法規核屬二事,不代表該使用方式即為合法。且稅捐 處對於系爭建物是否為合法使用,並無任何決定權限,也 從未對原告作成系爭建物可合法供住宅使用的處分,自無 拘束被告之可言。
(三)系爭建物所在商業區不得供住宅使用,是在83年都市計畫 圖說及92年都市計畫案就已規定,系爭建物於104年4月9 日登記為原告所有後,受都市計畫法第32條第1項及臺北 市使用分區管制條例第3條第1項及第2項規定的拘束,並 無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年發布的 裁處作業原則,僅為裁量基準,而非直接限制人民權利義 務的依據。又都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行 後即有適用,與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。(四)被告為確認系爭建物使用情形,而依行政程序法第42條規 定函請原告配合查勘,並未使用強制力,未違反比例原則 及有利及不利一律注意原則。且因原告未配合讓被告所屬 人員進入查勘,又未依被告通知陳述意見,亦未提出系爭 建物未作為住宅使用的具體事證,被告斟酌調查事實及證 據的結果,認定原告將系爭建物作為住宅使用,並無違誤 。依裁處作業原則第5點規定,系爭建物面積為33.61平方 公尺,屬級距一,被告依都市計畫法第79條第1項前段及 裁處作業原則等規定,以原處分處原告6萬元罰鍰,並限 於文到次日起9個月內停止違規使用,於法相合,亦與依 法行政原則、明確性原則無違。況主管建築機關依建築法 相關規定核發系爭使用執照,其核准系爭建物的用途均無



住宅,原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及 法安定性原則,亦屬無理。
(五)被告對原告作成原處分前,曾屢於函文內提醒該分區都市 計畫書規定不准作住宅使用,原告猶繼續將系爭建物違法 作住宅使用迄今,有故意且難謂無不法意識,不符合行政 罰法第8條但書減輕或免除處罰的要件。再系爭違規使用 行為至原處分當時仍繼續進行中並未罹於裁處權時效。(六)聲明:原告之訴駁回。
四、前提事實:
(一)如爭訟概要欄所載之事實,有系爭建物所有權相關部別查 詢列印資料(見原處分可閱覽卷㈡,下稱原處分卷二第9- 10頁)、96使字第0518號使用執照(見同卷第67-69頁) 、83年6月1日公告與83年都市計畫圖說(見同卷第11-20 頁)、92年1月7日公告與92年都市計畫案(見同卷第21-3 9頁)105年11月9日公告與105年都市計畫書(見同卷第41 -52頁)、系爭土地地籍套繪都市計畫使用分區圖(見同 卷第53頁)、106年5月9日函及送達證書(見原處分可閱 覽卷㈠,下稱原處分卷一第1-4頁)、107年5月16日函及 送達證書(見同卷第5-7頁)、被告107年6月6日現場使用 情形訪視表及未能進入系爭建物內勘查之訪視照片(見同 卷第9-13頁)、107年6月7日函及送達證書(見同卷第15- 18頁)、原處分(見同卷第21-24頁)、訴願決定書(見 本院卷第19-27頁)等在卷可供查對屬實。(二)參照卷附臺北市政府83年間公告之83年都市計畫圖說,系 爭建物坐落之系爭土地,即位在臺北市都市計畫該次公告 細部計畫街廓編號A6供一般商業使用之商業區內(見原處 分卷二第19頁),且查該次細部計畫所一併公告之管制要 點(見同卷第13頁),明定不得供作住宅使用。再參在卷 92年1月7日公告的92年都市計畫案,及105年11月9日公告 的105年都市計畫書內所修訂的管制內容,均維持系爭建 物所在A6街廓不得供住宅使用的限制(見同卷第21-24、2 9、34-35、46頁)。由此可知,依卷存96年12月6日核發 之使用執照顯示,96年12月間建造完成而得依法使用之系 爭建物,自建造完成得使用時起,就位在83年都市計畫圖 說之一般商業區內,且不得供作住宅使用,直至原處分作 成生效前,歷經92年、105年所公告都市計畫變更,均未 改變該街廓商業區不得供住宅使用的用途管制。五、爭點:
(一)被告是否有作成原處分之管轄權限?
(二)原處分是否違反法律保留原則或都市計畫相關法令?



(三)原告就系爭建物違規使用是否有故意或過失?(四)原處分是否有違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘 束原則及禁反言原則?
(五)原處分是否違反法規不溯及既往原則、有利不利事項一律 注意之客觀性原則、行政行為明確性原則及比例原則?(六)原告有無因期待不可能而發生違法性認識錯誤?(七)原處分是否逾越行政罰之裁罰時效?
六、本院的判斷:
(一)應適用的法令及法理的說明:
1.依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制 定的地方制度法第18條第6款第1目規定,關於直轄市都市 計畫的擬定、審議及執行,屬於直轄市的自治事項,且在 地方制度法於88年1月27日立法施行前,依憲法第118條授 權制定之直轄市自治法(已於88年4月14日廢止)第11條 第10款規定,該事項也本屬直轄市自治事項。而都市計畫 法第4條規定:「本法之主管機關:在中央為內政部;在 直轄市為直轄市政府……。」第6條規定:「直轄市及縣 (市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地,得限制其 使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定:「 主要計畫經核定或備案後,當地直轄市、縣(市)(局) 政府應於接到核定或備案公文之日起30日內,將主要計畫 書及主要計畫圖發布實施,並應將發布地點及日期登報周 知。」第22條第1項第3款規定:「細部計畫應以細部計畫 書及細部計畫圖就左列事項表明之:……三、土地使用分 區管制。……」第23條規定:「(第1項)細部計畫擬定 後,除依第14條規定由內政部訂定,及依第16條規定與主 要計畫合併擬定者,由內政部核定實施外,其餘均由該管 直轄市、縣(市)政府核定實施。……(第5項)細部計 畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施,應分別依……第 21條規定辦理。」第26條第1項規定:「都市計畫經發布 實施後,不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內 或5年內至少應通盤檢討一次,依據發展情況,並參考人 民建議作必要之變更。……」第27條第1項本文規定:「 都市計畫經發布實施後,遇有左列情事之一時,當地直轄 市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所,應視實 際情況迅行變更:……。」第32條規定:「(第1項)都 市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。(第2項 )前項各使用區,得視實際需要,再予劃分,分別予以不 同程度之使用管制。」第35條規定:「商業區為促進商業 發展而劃定,其土地及建築物之使用,不得有礙商業之便



利。」第79條第1項前段規定:「都市計畫範圍內土地或 建築物之使用,或從事建造、採取土石、變更地形,違反 本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發 布之命令者,當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其 土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以 上30萬元以下罰鍰,並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀。……」第85條前段規定:「本法施行細則,在直轄 市由直轄市政府訂定,送內政部核轉行政院備案;……」 而臺北市為提升都市生活環境品質,並落實都市計畫法的 實施,依該法第85條前段規定制定的臺北市都市計畫施行 自治條例第1條之1規定:「本自治條例之主管機關為臺北 市政府(以下簡稱市政府),並得委任市政府都市發展局 (以下簡稱發展局)執行。」故臺北市政府104年4月29日 公告:「主旨:公告『都市計畫法第79條』有關本府權限 ,委任本府都市發展局辦理,並自公告之日起生效。說明 :……以該局名義行之。」經核是依臺北市都市計畫施行 自治條例上開規定之具體授權,將臺北市政府主管都市計 畫法第79條規定之權限,委任所屬都市發展局(即被告) 辦理,並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授 權」的要求。原告主張被告上開權限委任公告是依臺北市 政府組織自治條例第2條第2項規定之概括授權依據而委任 ,欠缺具體明確法律依據,被告不具作成原處分的事務權 限等語,並不足採。
2.基於前述規定可知,直轄市政府本於其自治權限,除了可 以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外,還可以基於都 市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的 授權,對於都市計畫範圍內的土地,限制其使用人為妨礙 都市計畫的使用,並於細部計畫書圖表明「土地使用分區 管制」事項。所以,臺北市政府所擬定、發布的都市計畫 (含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更 計畫,下同),除了將臺北市的土地劃定為不同的使用區 外,還可以視實際需要,再予劃分為不同的使用分區,分 別予以不同程度的使用管制,而且臺北市政府所發布的管 制命令,有上述都市計畫法規定的明確授權,各該使用分 區範圍內土地及建築物的使用,都應該受到各該管制命令 的限制,與法律保留原則並無違背。至於臺北市土地使用 分區中商業區的使用,應以建築商場(店)及供商業使用 的建築物為主,如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發 展或妨礙公共安全、衛生的使用,自得於其所發布的都市 計畫內,限制該商業區內土地及建築物的使用類別,也就



是說並不是所有商業區的建築物,都可供作住宅使用,應 視都市計畫的內容而定。再者,都市計畫法第79條第1項 規定針對關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用,違反 都市計畫法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依該法所 發布之命令者,得由當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所 處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰,並勒 令拆除、改建、停止使用或恢復原狀(下稱計畫管制處分 ),是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫,對 計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃,以改善都市 居民生活環境,促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展(都 市計畫法第1條規定參照)。因此,該條項所謂「依都市 計畫法所發布之命令」,當指依都市計畫法所發布,對於 計畫範圍內土地或建築物之使用具有規制性效果的計畫行 政行為,自然包括臺北市政府所發布,內容包含對特定計 畫範圍內區域土地與建築物使用用途有所限定之細部計畫 或個案變更計畫,不以該用途之規制性計畫命令,是否屬 針對一般不特定多數人所發布之法規命令為限。至於司法 院釋字第156號或第742號解釋意旨,只是就計畫行政行為 中,具有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其 負擔之規制效力者,本於「有權利即有救濟」之憲法原則 ,指明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違 法行政處分之救濟規定,尋求權利保護,不能依此而認都 市計畫法第79條第1項透過罰鍰或計畫管制處分,所欲落 實都市計畫對計畫範圍內土地空間之管制規劃,應排除得 依有關違法行政處分救濟的管制命令。原告主張本件系爭 都市計畫均屬細部計畫,而性質上屬行政處分,非法規命 令,就不在都市計畫法第79條第1項規定所稱「依都市計 畫法所發布之命令」範圍,未經法律授權等語,容有誤會 ,併此指明。
3.又行政法上所謂的「狀態責任」,是秩序行政領域內,為 落實法規範對物所設定之秩序狀態,課予對物有事實上管 領力之人,負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於 負有「狀態責任」的義務人為何,則應依法律規定的意旨 而定。前述都市計畫法第79條第1項規定,是以都市計畫 範圍內的土地及建築物使用,應合於都市計畫法與依都市 計畫法所發布命令之管制秩序狀態為中心,對土地或建築 物之所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力之人, 所課予的義務類型,屬於典型的「狀態責任」。換句話說 ,臺北市都市計畫範圍內商業區的建築物所有權人、使用 人或管理人,就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任



」的義務人,其等對建築物的使用,除應以供商業使用為 主之外,並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「 狀態保持義務」,以及對於經認定有礙商業的便利、發展 或妨礙公共安全、衛生的使用,負有排除的義務。若因故 意或過失自己從事違法使用行為,或因故意或過失而違反 基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」,臺北市政府或 其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定,對 此主觀有責的違反行政法上義務人(即建築物所有權人、 使用人或管理人)裁處罰鍰,並作成計畫管制處分,限期 令其停止為違法使用。原告主張都市計畫法第79條第1項 屬於行為責任衍生之義務等語,也有誤會,並不可採。 4.按「法治國為憲法基本原則之一,法治國原則首重人民權 利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對 公權力行使結果所生之合理信賴,法律自應予以適當保障 ,此乃信賴保護之法理基礎,亦為行政程序法第119條、 第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規(包括 法規命令、解釋性或裁量性行政規則)之廢止或變更,於 人民權利之影響,並不亞於前述行政程序法所規範行政處 分之撤銷或廢止,故行政法規除預先定有施行期間或經有 權機關認定係因情事變遷而停止適用,不生信賴保護問題 外,制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢 止,惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益,而給予適當 保障,方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字 第525號解釋理由闡述甚明。依此,由憲法法治國原則派 生之信賴保護原則,重在國家公權力行使對外有足以令人 產生合理信賴之表示,且人民並無行政程序法第119條所 列信賴不值得保護之情事,此人民對國家公權力對外表示 之信賴即應予維護,以維繫法治國家人民對法秩序遵守之 意願,建立法律秩序與公權力行政持續有效之威信。至於 信賴保護原則之適用,首先須有國家公權力對外有足以令 人產生合理信賴之表示,即信賴基礎。若國家公權力並未 對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信 賴之表示者,根本欠缺合理之信賴基礎,自無從依主張賦 予所謂之信賴保護。
5.都市計畫法與依該法所發布對都市計畫範圍內土地使用分 區管制命令,對限制計畫範圍內土地與其上空間之使用設 有限制,才得使都市計畫範圍內各地區按所計畫合理發展 ,改善都市居民生活環境,已經本院敘明如前。而都市計 畫對計畫區內土地之管制,來自於都市計畫法、土地使用 分區管制法令,與相關區域都市計畫之規劃性管制命令,



這種來自於國家對都市空間機能規劃與管控之管制性命令 ,與土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物之所有 權與他項權利予以登記之程序,經由公告或提供閱覽之公 示方式,使權利人或第三人得予查知,提升不動產交易安 全之目的,有所不同。簡言之,土地登記之行政管理,主 旨在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交 易安全,並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受之建 築或都市計畫法令等行政規制管理內容,均予一併明確記 載的義務。因此,都市計畫法對建築物使用之管制如何, 本應由負狀態責任義務人自行探求都市計畫管制命令而定 。換言之,計畫範圍內狀態責任義務人尚不得以土地登記 資訊或不動產權利證明書狀等,欠缺對都市計畫土地使用 分區管制之記載,即認定該土地或建築物未受任何都市計 畫對土地空間使用之管制,甚而主張因信賴土地登記或權 利證明書狀之記載,而免除其對都市計畫法令之注意義務 。同理,房屋稅課徵是量能課稅原則下,以房屋財產價值 的所有,為課稅之基礎;並依房屋用途所表徵財產價值的 不同,區別適用的差別稅率,計算納稅義務人(即房屋所 有人)應納稅額(房屋稅條例第3條至第5條規定參照)。 因此房屋稅之稅捐稽徵機關對稅率的核定,不具代表國家 就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法相關規定的意 義。再者,戶籍登記是針對已具有中華民國國籍之國民, 以單獨或與他人共同生活或經營共同事業之一戶為單位, 透過戶籍登記之管理,掌握定居於我國臺灣地區之國民人 口身分與居住分布狀況,並以之作為各種需以此等人口資 訊為制度運作條件之行政法令推行基礎,此參戶籍法第1 條、第3條、第4條、第15條等規定即明。另使用執照則是 主管建築機關就建築工程完竣後,審核建築工程是否符合 建築法令,與建造執照所許可建造之設計圖樣是否相符之 使用許可。綜言之,土地登記資訊、不動產權利證明書狀 或使用執照,即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供 住宅使用」之記載,或房屋稅稅捐稽徵機關將房屋按住家 使用核定稅率者,或戶政機關准予戶籍登記等,均非都市 計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示, 都市計畫範圍內狀態責任義務人不得以此等不動產登記資 訊、使用執照、房屋稅籍核定、戶籍登記等,認定該土地 或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用,甚而主張因 信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制之注意 義務。
6.至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2



點規定:「適用範圍:依據臺北市政府105年11月9日府都 規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區… …。」第5點規定:「為有效遏止違規住宅使用之情形, 依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距,並對 違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理,統一裁罰基準 如下表:(節錄)
┌─────────┬──────────────────────┐
│級距(註一) │第一階段 │
├─────────┼──────────────────────┤
│級距一 │處6萬元罰鍰,限期9個月內停止違規使用。 │
├─────────┤ │
│級距二 │ │
├─────────┴──────────────────────┤
│註一: │
│依據主要建物面積訂定級距如下: │
│級距一:面積未達50平方公尺……。 │
└────────────────────────────────┘
」則是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎 北段商業區、娛樂區違規供作住宅使用的違反都市計畫法 案件,並兼顧行政能量,期使本地區能支援大內科地區的 服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力(第1點參 照),在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手 段範圍內,為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權,並 顧及法律適用的一致性及符合平等原則,且利於減少爭議 及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規 情節態樣(依建物面積分為5個級距)及經限期命停止違 規使用後是否遵期改正(分為3個階段)等因素,分別訂 定不同的裁罰數額及管制手段,並未逾越法律授權的目的 及範圍,且未增加法律所無的限制或處罰,其內容亦屬客 觀合理,被告自得作為處分的依據。
(二)原告就系爭建物違規使用有故意,被告以原處分裁處罰鍰 6萬元,並限於文到次日起9個月內停止違規使用,於法有 據,且未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確 性原則及比例原則:
1.經查,系爭建物坐落之系爭土地,位在臺北市政府83年6 月1日公告的83年都市計畫圖說當中,街廓編號A6供一般 商業使用之商業區內,其土地及建築物使用不得供住宅使 用,歷經臺北市政府92年、105年間公告之都市計畫變更 ,仍未改變該街廓商業區不得供住宅使用的用途管制,已 經本院查明如前。且系爭都市計畫既是臺北市政府依都市



計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授 權,對於都市計畫範圍內的土地與建築物,所為使用用途 之管制,並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事 項,屬依都市計畫法所發布之使用管制命令,參照前開說 明,與法律保留原則並無違背。因此,原告所有系爭建物 所在A6街廓,自不得供作住宅使用。且因臺北市政府於上 述都市計畫中發布的使用分區管制命令,並非依據臺北市 使用分區管制條例(100年7月22日修正前名稱為「臺北市 土地使用分區管制規則」)第21條至第33條之2等規定而 來;況且系爭建物是於上述都市計畫使用分區管制命令發 布之後的96年12月6日才興建完成(見原處分卷二第9頁) 。所以,原告主張從上述自治條例相關規定中找不到「大 彎北段」建築物不得供作住宅使用的明文,且依同條例第 94條第2款所定的過渡條款,其所有的系爭建物得繼續使 用至新建為止等語,均顯有誤會。從而,在系爭建物所在 A6街廓不得供作住宅使用的使用分區管制命令變更之前, 原告為系爭建物之所有權人,就有按此等管制命令而為使 用之狀態保持義務,當然更不得以自己之行為,從事違法 之使用行為。如因故意或過失而從事違反商業區管制法令 而從事住宅使用行為,或因故意或過失而違反此等狀態保

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參考資料
信義房屋股份有限公司 , 台灣公司情報網