臺北高等行政法院判決
108年度訴字第764號
108年12月26日辯論終結
原 告 卓文中
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
何嘉福
施珮瑩（兼送達代收人）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月15日府訴一字第1086101556號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告所有之臺北市○○區○○○路00號5樓建築物（下稱系 爭建物），領有96使字第0502號使用執照，位於都市計畫商 業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號 公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計 畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖 說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號 公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地 區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業 區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書 ，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住 宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱 稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月19日 北市都築字第10634268500號函通知原告略以，系爭建物涉 違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現 況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新 核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭 建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成 非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理 。
㈡嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107 年5月21日北市都築字第10735150600號函通知原告，將於10
7年6月11日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改 作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作 為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲原告配合無法進入， 被告乃以107年6月13日北市都築字第1076001386號函通知原 告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳 述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建物未作 住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用 ，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市 計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及 娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原 則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月6日北市都築 字第10760614181號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（ 下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用 。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴 訟。
二、原告主張略以：
㈠原處分違反信賴保護原則：
原告購買系爭建物時，系爭建物之所有權狀及謄本，均無記 載「不得作為住宅使用」之類似文字，其從未被告知系爭建 物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，原告自購 屋以來僅認知系爭建物所在區域為商業區，依臺北市土地使 用分區管制規則第3章規定，可允許作住宅使用。原告取得 之所有權狀上，並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字 ，81年5月19日府工都字第81030112號公告之「配合基隆河 （中山橋至成美橋段）整治計畫（擬）修訂主要計畫案」計 畫圖說亦無「不得作住宅使用」之限制。原告係因稅捐處之 行政指導乃向稅捐處申請變更為住家用稅率，並獲同意，屬 於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎。此外，凡攸關 人民權利者均有信賴保護原則適用，不限於授益行政處分之 撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更。
㈡原處分違反法律不溯及既往原則：
原處分所據之法令依據為83年計畫案、臺北市政府106年10 月5日府都築字第10637816000號令發布之裁處作業原則及10 4年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月2 9日公告）等。然前揭法令皆屬「新法規範」，而原告取得 系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實係於新法制訂前早 已終結者，依司法院釋字第574號解釋意旨，自有禁止法律 溯及既往原則之適用。原處分以新法規範為據，欲對該法規 生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求。 ㈢原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有
利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
⒈被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序 未依照法規要求確實做稽查，被告亦無視系爭建物係經稅捐 處同意變更為住家用稅率，以及原告長久以來無可計數之信 賴行為，未注意對原告有利之諸多事證，違反行政程序法第 9條、第36條、第43條、第4條及第5條規定。 ⒉本件之違規態樣係屬臺北市土地使用分區管制自治條例第93 條第3款，依同法第94條第2款規定，得繼續使用至新建止。 被告執意依與臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2 款牴觸之都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，有違誠 信原則。
㈣原處分及訴願決定違反法律保留原則：
原處分係以裁處作業原則及都市計畫法第79條第1項為據， 然裁處作業原則之授權依據及法律定位不明，且非普遍抽象 之規定，與行政程序法第159條第1項行政規則之要件不符。 被告既未經法律授權，其制定裁處作業原則之行為，有違法 律保留原則。又77年7月18日及82年11月2日修訂之臺北市土 地使用分區管制規則均明文肯認商業區得作為住宅使用，83 年計畫案顯係加諸法律所無之限制。
㈤本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民 所為之規制，並無期待可能性。凡因行政法規、行政處分或 行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者 ，均須以有期待可能性為前提。而與被告同級單位之一級主 管均表示，不會在買房時特別去看都市計畫；近日臺北市都 市計畫委員會亦審議通過有條件放寬住宅使用規定。再觀諸 都市計畫法第35條及臺北市土地使用分區管制規則第21至24 條，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用，且法文係規定 「商業使用『為主』」，當然會被認為有其他例外狀況。加 以前述種種信賴基礎，原告欠缺違法性之認識，不具故意或 過失，亦無期待可能性，應不予處罰。為此，求為判決：訴 願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
㈠原告所有系爭建物坐落土地為臺北市中山區金泰段91-15地 號土地（下稱系爭土地），依83年計畫案，明定街廓編號A1 1區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之 附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建 築物使用組別容許表中，A11區亦無容許「獨立、雙併住宅 」或「多戶住宅」之使用。而系爭建物係位於街廓編號A11 區，故系爭建物確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1 月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河
（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計 畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分 區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明定「 （四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地 區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作 原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面 積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A 11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管 制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業 區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則 第一種商業區之使用組別。」另105年計畫案維持92年計畫 案關於系爭建物所在A11街廓不得供住宅使用之規定。且系 爭建物坐落土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載： 「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）。由上可知 ，系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用， 違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92 年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍外建 築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情 形。被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則之 規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月 內停止違規使用，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈按司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字第42 7號判決意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現 在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第 119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止 ，或行政法規之廢止、變更始有適用。原告違反83年計畫案 及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使 用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處 分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原 則無涉。
⒉再者，本件土地使用分區管制規定，原83年發布即不得作住 宅使用，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給 予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至建商 出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居 家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外 所為具有法效性之行政行為。而房屋稅課徵標準之認定係針 對房屋「實際使用情形」，且稅捐處對於系爭建物是否為合 法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭 建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另
水費、電費及電信費繳費基準之認定與系爭建物得否合法作 為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。又建 商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規 相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作 為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所 有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法 律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關 處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月 7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記， 僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，而非法規之變動。 是以，原告之主張與信賴保護原則無涉，且被告並無提供原 告任何信賴基礎，不符合信賴保護原則之要件。 ㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則： ⒈按都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，各使用分區 得視需要，依都市計畫程序增減之，為都市計畫法第32條第 1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項所明定 。系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及 92年計畫案即已規定，非105年計畫案始有之新規範，系爭 建物於97年2月26日登記為原告所有後，自受前開規定之拘 束，並無違反法律不溯及既往原則。另裁處作業原則僅為裁 量基準，非直接限制人民權利義務之依據。又104年4月29日 公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫 法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施 行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之 有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則 及法律不溯及既往原則無涉。
⒉至原告雖主張綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制自治條 例之規定，第一種至第四種商業區均未見不允許作為住宅使 用之限制云云，惟系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供 一般商業使用），係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市 土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用 區域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至 第24條之第3款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使 用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生， 得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得 作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。 ㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等： ⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都 市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字
第1010802709號函釋，被告本即有權依行政程序法第42條規 定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行， 並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同 法第9條之有利及不利一體注意原則。
⒉被告107年6月11日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬 人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，按門鈴無回應；而原 告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住 宅使用之具體事證，且原告亦自承系爭建物作為住宅使用， 並向稅捐處申請按住家用稅率課徵房屋稅獲准。故被告係斟 酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使 用，並無違誤。又被告已通知原告將於107年6月11日派員至 系爭建物現場會勘，於會勘日前已送達原告，故原告主張並 未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。因原 告所有之系爭建物面積為96.94平方公尺，屬級距二，是被 告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定， 以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止 違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第3 6條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。 ⒊裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善 等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違 法。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機 關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途 均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則 及法安定性原則，難謂有理。為此，求為判決：駁回原告之 訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有96使字第0502號使用執照（原處分卷 1第67頁）、83年計畫案（原處分卷1第11至18頁）、105年 計畫案（原處分卷1第42至52頁）、被告106年5月19日北市 都築字第10634268500號函（原處分卷2第1至3頁）、被告10 7年5月21日北市都築字第10735150600號函（原處分卷2第5 至6頁）、被告107年6月13日北市都築字第1076001386號函 （原處分卷2第13至15頁）、原處分（原處分卷2第20至23頁 ）、訴願決定（本院卷第19至35頁）等影本在卷可稽，自堪 認為真正。是本件爭執事項厥為：原告就系爭建物作為住宅 使用違反83年計畫案、105年計畫案之使用分區規定，是否 有故意或過失？原處分是否違反信賴保護原則、誠信原則、 行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意 原則、明確性原則？
五、本院之判斷：
㈠按都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度 ，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍 貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團 體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編 定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用 地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的 之不同，分別就其建蔽率及容積率等事項予以不同之規定， 而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第 18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行 為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定 ，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都 市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使 用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則， 送內政部核轉行政院備案。同法第22條第1項規定：「細部 計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、 計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分 區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性 之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項規定：「細部 計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規 定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由 該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（ 第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得 視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項） 前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程 度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而 劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第 79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用， 或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直 轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地 方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人 、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒 令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止 使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉 、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建 築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
㈡次按臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺 北市施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下 簡稱本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項 ）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其 使用。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外
，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1 規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區： 以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙 商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第 25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之 必要時，得擬定『細部計畫』規定地區內土地及建築物之使 用……等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規 定：「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物 及土地之使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都 市計畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂 土地使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正 公布時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」， 第10條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」 及「如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」 ，第26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分 區管制自治條例」。）臺北市政府於82年11月2日依「都市 計畫法臺北市施行細則」第26條規定修正發布的「臺北市土 地使用分區管制規則」第3條規定：「（第1項）本市都市計 畫範圍內劃定左列使用分區：……二、商業區：㈠第一種商 業區。㈡第二種商業區。㈢第三種商業區。㈣第四種商業區 。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程 序增減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正 時，將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將 「左列」修正為「下列」外，其內容均未變更。）基於上述 規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審 議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6 條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都 市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用 ，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」事項。 是以，臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（ 及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第 1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利 、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細 則（自治條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特 定專用區，而且依同細則（自治條例）第25條、第26條規定 ，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計 畫法第23條規定擬定『細部計畫』，規定地區內土地及建築 物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用 建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另 訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此
外，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條 例）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種 商業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業 區」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應 以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市 政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使 用，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用 類別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是 說並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應 視其都市計畫的內容而定。再者，都市計畫法第79條第1項 規定針對關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反都 市計畫法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依該法所發布 之命令者，得由當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土 地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、 改建、停止使用或恢復原狀，是為落實依都市計畫法所擬定 、發布之都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間之合理使 用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市、鎮、鄉街有計 畫之均衡發展（都市計畫法第1條規定參照）。是以，臺北 市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、 通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除將臺北市之 土地劃定為不同之使用區外，尚可視實際需要，再將各使用 區予以劃分，分別予以不同程度之使用管制，且臺北市政府 於「都市計畫」所發布之管制命令，有上述都市計畫法規定 之明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法 所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用 ，均應該受各該管制命令之限制，與法律保留原則並無違背 。
㈢又按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄 市政府。臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北 市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市 計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定 制定本自治條例。」第1條之1即明文規定：「本自治條例之 主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政 府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」臺北市政府以10 4年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關 本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效 。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委 任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」準此，關於本 件原處分之作成，被告屬有權限之機關。
㈣再按裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政
府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之 商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫 他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用 之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令 規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依 違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定： 「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要 建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三 階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：級距（註一）：第 一階段：級距一、級距二：處6萬元罰鍰，限期9個月內停止 違規使用。級距三：處10萬元罰鍰，限期9個月內停止違規 使用……。第二階段：級距一：…………。註一：依據主要 建物面積訂定級距如下：級距一：面積未達50平方公尺、級 距二：面積50平方公尺以上，未達100平方公尺、級距三： 面積100平方公尺以上，未達165平方公尺、……。」乃是主 管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區 、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行 政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未 來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法 第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體 個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及 符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的 裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5 個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3 個階段）等因素，兼已考量受處罰者的資力（依建物面積大 小所彰顯的資力），所訂定不同的裁罰數額及管制手段，未 逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處 罰，其內容亦屬客觀合理，並寓有避免就相同事件恣意為不 同裁罰的功能，亦非法所不許，於憲法保障人民財產權的意 旨並無牴觸（另參酌司法院釋字第511號解釋意旨）。被告 自得以之作為處分的依據。
㈤查臺北市政府依據都市計畫法第21條及內政部83年5月5日台 內營字第8302817號函以83年6月1日公告之83年計畫案計畫 圖說，其附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計 畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」一之㈢明定，街 廓編號A11區是「商業區（供一般商業使用）」，為供地區 性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住 宅使用，且該計畫案之附表一（即「基隆河（中山橋至成美 橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」）中，A11 區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用組別
（原處分卷1第11至18頁之乙證4）。此與99年6月23日臺北 市政府（99）府法三字第09931780400號令修正公布前之臺 北市土地使用分區管制規則（100年7月22日更名為臺北市土 地使用分區管制自治條例）第21至24條第一種商業區至第四 種商業區之允許使用及附條件允許使用之規定，明顯有所區 別。又查，系爭建物所坐落的系爭土地，就位於83年計畫案 計畫圖說之街廓編號A11區（原處分卷1第19至20頁之乙證5 ）；嗣經臺北市政府92年1月7日公告之92年都市計畫案及10 5年11月9日公告之105年都市計畫案計畫書內所修訂的管制 要點，均維持系爭建物所在A11街廓屬於「商業區（供一般 商業使用）」，不得供住宅使用的規定（原處分卷1第21至5 2頁之乙證6、7）。上述管制命令，是臺北市政府依據都市 計畫法基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條 第2項規定的授權，為合理使用土地之必要，依「都市計畫 法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行 自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土 地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，經依都市 計畫程序（擬定、審議、公開展覽及發布實施）所核定實施 之細部計畫的「書圖」中予以表明「土地使用分區管制」事 項，而於細部計畫內劃定「不得供住宅使用」的特定「商業 區（供一般商業使用）」，此與法律保留原則並無違背。 ㈥原告就系爭建物之使用，至少有過失違反83年計畫案、105 年計畫案之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成 原處分，係屬有據：
⒈所謂行政法上的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實 法規範對物所設定的秩序狀態，課予對物具有事實上管領力 的人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「 狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。上 述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土 地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布 命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使 用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型， 屬於典型的「狀態責任」。換言之，臺北市都市計畫範圍內 「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市 計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築 物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市 政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於未 依臺北市政府所公告使用類別限制的使用負有排除的義務。 若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而 違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府
或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對 此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使 用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其 停止為違法使用。
⒉83年計畫案圖說及92年計畫案有關使用分區管制要點的內容 ，除了臺北市政府要依上述都市計畫法第21條及第23條規定 ，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外， 一般人民也可以主動向主管機關查詢。原告既為系爭建物的 所有權人，依上述規定及說明，負有按臺北市政府所公告都 市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。況觀 諸原告所提出之不動產預定買賣契約書（本院卷第215至257 頁），其中第1條「土地標示」已有明文約定：「一、本約 土地係坐落台北市中山區金泰段91之15地號土地之持分，… …，土地使用分區為商業區，臺樓登記為一般零售業、貳至 柒樓登記為一般事務所。」而被告前曾先以106年5月19日北 市都築字第10634268500號函通知原告：系爭建物涉違規作 住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用 現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並於10 6年5月24日送達原告（原處分卷2第1至4頁）；又以107年5 月21日北市都築字第10735150600號函通知原告，將於107年 6月11日派員至系爭建物現場勘查，並於107年5月30日送達 原告（原處分卷2第5至7頁）；然因屆期未獲原告配合無法 進入系爭建物勘查（原處分卷2第9至10頁），被告再以107 年6月13日北市都築字第1076001386號函通知原告就系爭建 物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語 ，並於107年6月21日送達原告（原處分卷2第13至17頁）， 仍然未獲回應。由此可見，原告經過被告多次通知，其係有 按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀 態責任」保持義務，縱使原告或係因鄰近區域亦有與其情節 類似之建物使用人，而基於從眾心理，選擇忽視被告之通知 ，惟原告就此乃應注意並能注意卻疏於注意，未向被告查證 確認，逕自就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其縱無故意 ，亦難謂無過失。從而，原告既有違反臺北市政府依都市計 畫法所發布之細部計畫命令之過失行為，參酌系爭建物之主 要建物面積均為96.94平方公尺（原處分卷1第9頁），未達1 00平方公尺，屬於級距二，且之前未曾經限期命停止違規使 用之情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，以 原處分對其裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止 違規使用，自無違誤。原告主張其無故意或過失云云，並不 足採。
㈦原告尚主張：依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、 第94條規定，原告買受系爭建物後之使用，縱有不合分區使 用限制，依法亦得繼續使用至新建為止或改為妨礙目的較輕 之使用云云。惟查：臺北市政府基於都市計畫法第6條、第2 2條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範 圍內的土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於 細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且得依「都 市計畫法臺北市施行細則（自治條例）」）第10條、第25條 、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」 第3條規定，依細部計畫程序，視需要劃定「特定商業區」 ，規定地區內土地及建築物不同程度的使用管制等事項，已 如前述。因此，原告所有系爭建物所在A11街廓不得供作住 宅使用，是基於臺北市政府於83年計畫案及92年計畫案中所 發布的使用分區管制規定，而不是依據「臺北市土地使用分 區管制規則（自治條例）」第21條至第33條之2等規定而來 ，自無適用同條例第93條、第94條規定之餘地。況且，系爭 建物是於83年計畫案計畫圖說及92年計畫案使用分區管制規 定發布之後的96年11月30日始建築完成（原處分卷1第9頁） ，並非72年間「臺北市土地使用分區管制規則（嗣更名為臺 北市土地使用分區管制自治條例）」發布施行前即已存在之