臺北高等行政法院判決
108年度訴字第668號
108年12月18日辯論終結
原 告 陳章
張書菁
武維馨
共 同
訴訟代理人 劉禹劭 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）住同上
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
吳偉銓
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月24日府訴三字第1086102109號、108年4月9日府訴三字第
1086101443號、108年4月10日府訴三字第1086101448號訴願決定
，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告甲○所有之臺北市○○區○○○路000號8樓之1建築 物（權利範圍2分之1）、原告乙○○所有之同號7樓之8建 築物、原告丙○○所有之同號6樓建築物（下合稱系爭建 築物），領有94使字第0023號使用執照，位於都市計畫商 業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894 號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細 部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年 都市計畫），及臺北市政府105年11月9日府都規字第1053 9571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美 橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北 段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下 稱105年都市計畫），均明訂系爭建築物所在商業區係供 一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物 前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率 課徵房屋稅，乃分別以106年5月24日北市都築字第106341
18000號函通知原告甲○；以同日北市都築字第106341178 00號函通知原告乙○○；以106年5月17日北市都築字第10 633925000號函通知原告丙○○略以，系爭建築物涉違規 作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況 已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新 核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系 爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未 變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關 規定辦理。
（二）嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃分 別以107年2月14日北市都築字第10730187800號函通知原 告甲○；以同日北市都築字第10730187600號函通知原告 乙○○；以107年2月9日北市都築字第10730186700號函通 知原告丙○○，將派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建 築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等 資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲原 告配合無法進入，被告乃分別以107年3月13日北市都築字 第10732333600號函通知原告甲○；以同日北市都築字第 10732333400號函通知原告乙○○；以107年3月12日北市 都築字第10730194100號函通知原告丙○○，就系爭建築 物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見， 未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建築物未作住宅 使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用 ，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依 都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商 業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁 處作業原則（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，分別 以107年11月27日北市都築字第10760416631號、同日北市 都築字第10760416611號、同日北市都築字第10760416521 號裁處書（下合稱原處分）各處原告甲○（及其共有人等 3人）、原告乙○○、原告丙○○新臺幣（下同）6萬元罰 鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告均不 服，提起訴願，亦分別經臺北市政府108年4月24日府訴三 字第1086102109號、108年4月9日府訴三字第1086101443 號、108年4月10日府訴三字第1086101448號訴願決定駁回 ，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）原處分違反法律保留原則及授權明確性原則：查被告裁罰 原告係以原告違反大彎北段地區建築物不得做為住宅使用 之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、大彎北
段裁處作業原則等為據。然查相關規定實無限制「不得做 為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保 留原則，應予撤銷。
（二）原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷：綜觀建 築法及臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱「分區管 制自治條例」）第3條、第35條、第36條等規定，僅在第 2種及第3種工業區有不允許作為住宅使用之限制，至於第 1種商業區、第2種商業區、第3種商業區及第4種商業區， 均未見不允許作為住宅使用之限制。查原處分所據之法令 依據為：105年都市計畫、臺北市政府106年10月5日府都 築字第10637816000號令發布之「大彎北段裁處作業原則 」規定、臺北市政府104年4月29日府都築字第1043304190 0號公告之「都市計畫法第79條」等，然查大彎北段地區 商業宅買賣之時點落於95年到100年之間，前揭105年都市 計畫等法令規範皆屬新法規範。然被告卻以105年都市計 畫作為裁罰理由與法令依據，有違法律溯及既往原則。實 則，原告購買系爭建築物之時點既皆在105年11月9日公告 前，被告即不得以嗣後之公告作為裁罰依據。且原告申請 變更為住家用稅率之事實係於新法規範制訂前早已終結者 ，依司法院釋字第574號、第620號解釋意旨，自有禁止法 律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該 法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要 求，依法應予撤銷。
（三）原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 比例原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等 ，依法應予撤銷：
１、查臺北市政府81年5月19日以文號府工都字第81030112號 公告「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修 ）訂主要計畫案」，並自81年5月22日零時起生效，其中 並未規範商業區以及娛樂區不得作為住宅使用之限制，又 絕大多數商業區內之建物均得作為住宅使用。次查被告作 成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序，如 有依照法規要求確實做稽查，豈有可能完全不知情。再者 ，根據都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2條等 規定可知，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更 時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。 一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之 義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概 略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段 有「不得做住宅使用」之特別限制（按：若為一般商業區
，並無「不得做住宅使用」之特別限制）。事實上，被告 是為準備開罰，才於107年6月26日公布「大彎北段執照查 詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使 用告知單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區 之資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾，公部門不能期 待人民於當時購置不動產行為時，能遵守未來修訂之法令 函示增修之規定。況被告亦無視系爭建築物係經稅捐處同 意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之 信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一 體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違 反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤 。
２、又查，原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法 辦理變更稅率，反倒係以誘導原告配合規避檢查之方式為 之，業已然嚴重違反行政程序法第4條及第5條所明定之依 法行政原則及行政行為明確性原則。再查，原處分稱無法 進入原告建築物查勘、原告未提出具體事證、未變更房屋 稅率云云。惟都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所 有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、 現勘之義務。且事實上原告並未受被告合法通知將辦理領 勘、現勘事宜，又按臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處 房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，並 未強制要求一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被 告僅以系爭建築物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違 反都市計畫法情事，有未盡舉證責任之違誤，顯非適法。 ３、此外，人民的居住自由及隱私權分受憲法第10條及第22條 保障，分別為司法院釋字第454號、第585號解釋所揭示。 姑不論原告所有建物使用現況為何，被告自稱已函知原告 配合接受查勘，實係竟無視憲法保障人民居住自由及隱私 權之意旨，未思考其他可能對原告侵害較小之行政手段， 意欲侵門踏戶，強命原告接受配合被告之勘查，顯已違反 行政程序法第7條及第9條之比例原則及有利及不利一體注 意原則。又根據行政罰法第5條規定係採「實體從舊、裁 罰從輕」原則。而依據都市計畫法79條規定，其中並無級 距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰 受處分人亦應屬違法。
４、另從被告前法定代理人許志堅於議會接受質詢時，面對議 員詢問大彎北段住宅問題時之具體說明可知，被告早已知 悉不肖建商於大彎北段地區興建住宅，並廣告銷售住宅， 但被告未有任何作為，臺北市政府相關局處就大彎北段之
問題視若無睹，各大小建商申請建築執照、使用執照時， 臺北市政府依法本應確實稽核申請文件及實地勘察，然所 有相關處室竟未發現任何違法之處，致廣大消費者（包括 原告在內）在不知情狀況下，誤信建商、房仲廣告，認為 系爭建築物本可做房屋使用，此皆應一併考慮，斟酌一體 注意原則，實應撤銷原處分。
（四）原處分違反信賴保護原則，依法應予撤銷： １、查原告購買系爭建築物時，當初與賣方交涉購買時，從未 被告知系爭建築物所在區域有「不得作為住宅使用」之特 別限制，尤其，原告當初接收到的建案資訊，都是一般住 宅之行銷手法，包括室內設計圖採住家格局規劃、該建案 的樣品屋直接擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用知相關 設施。據此可知，原告確為不知情者，而非有何故意欺瞞 臺北市政府之情。且原告使用系爭建築物，繳納相關水費 、電費，電信費，皆係以住家用費率計費，而非以營業用 費率計費。再查，原告前之所以申請變更為住家用稅率， 實係因稅捐處的法令宣導說明（此為稅捐處的行政指導） ，非原告本即計畫要申請變更。況且，原告申請變更稅率 後，稅捐處不但未告知系爭建築物所在區域有不得作為住 宅使用之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於 足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎。
２、又系爭建築物建案之建商當初申請建照、使照時，被告依 法本應確實稽核申請文件及實地勘察，然被告公務員竟然 都沒有發現任何違法之處，當建商在大彎北段區域推出大 小建案，於各大媒體上放送廣告，鼓吹良好居住環境時， 被告依然不覺，則原告信賴臺北市政府相關單位之把關（ 此亦屬原告之堅強信賴基礎），始安心購置系爭建築物， 此亦構成具體信賴行為，且與信賴基礎有因果關係。 ３、此外，原告取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為 住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第 81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫 擬（修）訂主要計畫案」，大彎北段地區亦無（不得做住 宅使用）之文字限制，原告理解系爭建築物可作為正常住 家使用及所應遵循之法律意旨，原告對其寄予信賴，自值 保護。況且，原告並無行政程序法第119條所規定之各項 情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。事實上， 被告係於106年9月7日，為預備開罰做準備，始開始於建 物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為 裁罰依據，自有疏失違法。
４、臺北市政府一方面藉由稅捐處審定系爭建築物可合法申請
住家用稅率，另一方面又藉由被告認定系爭建築物所在區 域不得作為住宅使用為由，恣意開罰。被告以行政機關之 強制力，毫不審酌原告之權益是否因此而受損害，濫行職 權，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行為，違反誠信 原則及禁反言原則，對原告極不公平，為維護法之安定性 及信賴保護原則，原處分當應予以撤銷。此外，信賴保護 原則並不限於「授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之 廢止或變更」之情形，凡攸關憲法上人民權利之保障，公 權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，皆有適用 。尤其，稅捐處與被告，皆屬臺北市政府轄下之行政機關 ，其法效力、權利義務皆歸臺北市政府，其竟然右手核定 可合法申請住家用稅率，左手又恣意開罰，違反信賴保護 原則。是以，訴願決定書稱「非屬授益行政處分之撤銷或 廢止、行政法規之廢止或變更，無信賴保護原則之適用」 云云，毫無可採。
（五）本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人 民所為之規制，也並無任何期待可能性可言。
（六）綜上，原處分誠有未洽，認事用法亦顯有違誤，爰起訴聲 明：１、如附表所示原處分及訴願決定均撤銷。２、訴訟 費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）查系爭建築物其坐落土地均為臺北市○○區○○段00○00 ○號土地。次查，依83年都市計畫，明定街廓編號A8區係 「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表 一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築 物使用組別容許表中，A8區亦無容許「獨立、雙併住宅」 或「多戶住宅」之使用。而系爭建築物所坐落臺北市○○ 區○○段00○00○號土地，即係位於街廓編號A8區，故系 爭建築物確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日 府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（ 中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計 畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用 分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年都市計畫）， 明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用 ），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用 為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總 容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用 外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺 北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街 廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北
市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」； 另臺北市政府105年都市計畫，維持92年都市計畫關於系 爭建築物所在A8街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四 ）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用 ）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使 用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地 使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」且系 爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段00○00○號土地之 都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一 般商業使用，不得作住宅使用）」。從而，系爭建築物確 不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市 政府依都市計畫法第21條發布之83年都市計畫及92年都市 計畫所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築 物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情 形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處 作業原則之規定，以原處分處原告各6萬元罰鍰，並限於 文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。（二）查本件係原告違反83年都市計畫及92年都市計畫，將位於 都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰 鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或 行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。次查， 本件土地使用分區管制規定，原83年發布即不得作住宅使 用，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予 原告任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。至原 告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反 而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之 室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使 用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所 為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字 第427號判決意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符 合信賴保護原則之要件。再查，原告申請房屋稅稅率變更 為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認 定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建 築物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐 處對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何置喙之權限 ，故稅捐處從未對原告之系爭建築物為合法住宅使用之處 分，自無拘束被告之效力可言。另原告稱其繳納相關水費 、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率 計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建築 物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為
信賴基礎。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建 築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築 物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信 賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅 使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本 即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有 遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為 「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定 再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定 ，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。是以，原告之 主張與信賴保護原則無涉，且被告並無提供原告任何信賴 基礎，不符合信賴保護原則之要件，原告主張原處分違反 信賴保護原則，不足採納。
（三）查83年都市計畫已明定系爭建築物所在A8街廓係商業區， 為供一般商業使用，未容許供住宅使用；92年都市計畫亦 明定A8街廓不准許住宅使用；嗣105年都市計畫關於「不 准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之 內容。因此，關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用 ，係於83年都市計畫及92年都市計畫即已規定，系爭建築 物於101年8月29日、94年3月17日、95年4月18日登記為原 告甲○、乙○○、丙○○所有後，自受前開規定之拘束， 並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5 日府都築字第10637816000號令發布之大彎北段裁處作業 原則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據 。又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號 公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計 畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修 正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範 對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法 治國原則及法律不溯及既往原則無涉。原告稱大彎北段地 區商業宅買賣之時點落於105年之前，105年都市計畫屬新 法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原 則等語。然如前述，83年都市計畫及92年都市計畫已明定 系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅 使用，且105年都市計畫就此部分並無變更，故原告主張 原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。至原告雖主 張綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制條例之規定，第 1種至第4種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語 ，惟查：系爭建築物所坐落之使用分區為商業區（供一般 商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及分區管
制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告 主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再者 ，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之 第3款規定，均已明定第1種至第4種商業區之使用，經市 政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告 限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為 住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。（四）查被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜 ，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日 台內營字第1010802709號函釋之意旨，被告本即有權依行 政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配 合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法 第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則 。次查，被告107年3月9日、107年3月8日、107年3月7日 日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建 築物訪視時現場大門深鎖，管理員亦表示住戶不在，且不 方便配合讓訪視人員進入；而原告嗣後未依被告通知陳述 意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證。 故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建 築物作為住宅使用，並無違誤。再查，被告已通知原告甲 ○、乙○○、丙○○，將於107年3月9日、107年3月8日、 107年3月7日派員至系爭建築物現場會勘。依原處分卷附 之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達，故原告 甲○、乙○○、丙○○主張並未受被告合法通知將辦理領 勘、現勘事宜，顯非事實。復查，依大彎北段裁處作業原 則第5點規定，因原告甲○、乙○○、丙○○、丁○○所 有之系爭建築物面積分別為34.10、19.26、19.26平方公 尺，屬級距一。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及 大彎北段裁處作業原則等規定，以原處分處原告各6萬元 罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於 法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等 規定及依法行政原則、明確性原則無違。依臺北市政府95 年1月3日府都規字第09419619501號函，有關臺北市土地 使用分區管制規則（已修正為自治條例）第93條及第94條 「合法使用」定義如下：「臺北市土地使用分區管制規則 第93條、第94條係為保障原有合法使用者之權益，並達到 都市計畫之使用目的而訂定，有關合法使用係指行為符合 行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業 登記證者。…」查系爭建築物位於83年都市計畫之A8街廓 商業區，早已載明未容許供住宅使用，而原告甲○、乙○
○、丙○○係分別於101年8月29日、94年3月17日、95年4 月18日產權登記所有，是以原告自不能以長年有違法情節 ，主張就系爭建築物得依該條例繼續違法使用，故原告主 張原處分違反誠信原則，不足採納。另原告主張都市計畫 法第79條並無罰鍰級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金 額，以較高金額裁罰原告亦屬違法等語。惟查：大彎北段 裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改 善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並 無違法。況系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主 管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭 建築物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原 則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。綜上，原處 分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有 利及不利事項一體注意原則、明確性原則等。
（五）經查原告在被告做成原處分之前，被告曾發文建物所有權 人（及原告），告知系爭建築物已涉違規作為住宅使用， 違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，原處 分機關將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰 規定內容。嗣再通知建物所有權人（即原告）將於指定之 期日至系爭建築物現場勘查以確認是否仍違規作為住宅使 用併告知已涉違反之法律規定內容，復再發文予建物所有 權人（即原告）於文到後10日內檢附系爭建築物使用現況 之具體事證為陳述意見在案。之後被告始就系爭建築物仍 違規作為住宅使用者之違規情形，對原告作成限期內不得 違規作為住宅使用及處6萬元之裁罰處分。換言之，原告 至遲在受到被告通知系爭建築物有違規作為住宅使用情事 之時，而原告之後猶未改善違規使用情形，於斯時原告主 觀上即有仍繼續要將系爭建築物違法作為住宅使用之故意 存在。更遑論在之後原告都有可決定不作為違規使用之決 定權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，自 難認原告主觀上不具有將系爭建築物違規作為住宅故意。 是以原告主觀上對於系爭建築物繼續作為住宅使用一事且 已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法 作為住宅使用，原告主觀均具有故意之違法，從而原處分 對原告為處6萬元罰鍰之裁罰性處分，自屬合法。（六）查受處分人主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意 識，亦均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準為 是。對於被告在對原告作成原處分前，曾於行政指導函、 領勘函及10日陳述函通知原告，皆於說明內提醒並告知原 告該分區都市計畫書規定不准作住宅使用，則原告經被告
機關合法通知後，原告猶繼續將系爭建築物「違法作為住 宅使用情形迄今」之事實，此時原告實難謂無不法意識， 本件並無違法性認識錯誤。次查，本件違規事實是一繼續 違規之事實，故原告在嗣經被告告知有違規情形後，仍未 改善違法情形，決意違法狀態持續下去，原告應可認定在 經被告告知有違規情形後，猶未改善違規情形，原告自斯 時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識。則倘若一律 可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵 違法、輕率，視被告做成處分前之行政指導於無物，實未 符合社會良性及公允之期待。查本件違規係違規行為繼續 或違規狀態的繼續，而有裁處權時效疑義一節，依行政罰 法第27條第1項、第2項前段規定，本件原告甲○、乙○○ 、丙○○係分別於101年8月29日、94年3月17日、95年4月 18日取得系爭建築物，依原告所述當時買入即作為住宅使 用，縱已在系爭建築物作住宅使用超過3年，惟其迄107年 11月27日、107年11月27日、107年11月27日為原處分時， 仍於系爭建築物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使 用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅 之可言。
（七）綜上，原處分並無違法，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴 。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造聲明陳述同前，因此本件主要爭點厥為：㈠原處分適用 法律有無違法即有無違反法律保留及授權明確性原則？有無 違反法律不溯及既往？㈡原處分裁罰有無逾3年裁罰權時效 ？㈢本件原處分有無違反信賴保護原則（誠信原則）？行政 自我拘束原則（禁反言原則）？有利不利應一體適用原則？ 比例原則？㈣本件原告違規是否無故意過失？應否適用行政 罰法第8條但書減輕或免除處罰？
（一）本件實體爭點應適用之法律及本院見解： １、都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在 一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國 防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地 使用作合理之規劃而言。」第4條規定：「本法之主管機 關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市 ）（局）為縣（市）（局）政府。」第5條規定：「都市 計畫應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情 形訂定之。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政 府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都 市計畫之使用。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後 ，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要
計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直 轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1 項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視 實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項） 前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同 程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發 展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利 。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物 之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或 內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命 令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或 建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬 元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。 不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並 停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之 措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人 負擔。」
⑴參照上開規定可知，都市計畫是指在一定地區內有關都市 生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重 要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃， 且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定 之。
⑵再參照都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22 條第1項第3款、第23條等規定，亦足知都市計畫之市鎮計 畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續 完成細部計畫。細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就 「土地使用分區管制」表明之。其主要計畫及細部計畫， 均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議 ，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團 體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應 報請上級政府核定後發布實施。
⑶參照司法院釋字第513號解釋意旨（及釋字第742號解釋理 由），在實施都市計畫範圍內土地之使用分區管制，既應 依前開法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機 會知悉土地使用分區管制之狀況並提出意見，故在該主要 （及細部）計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計畫一 經公告確定，即發生規範之效力，即主要計畫及細部計畫 是屬法規性質，應先敘明。因此都市計畫經法定審議程序 者，其區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計 畫之公告發布實施生效而確定。而直轄市政府為規範都市
計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計 畫法公告發布實施之都市計畫（包括主要及細部計畫）， 及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條 第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，因此對於都 市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者， 核構成都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都 市計畫法所發布之命令要件（參照最高行政法院104年度 判字第373號判決意旨即採相同見解）。
２、臺北市都市計畫施行自治條例第10條規定：「（第1項） 本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其 使用。一、住宅區。二、商業區。……（第2項）除前項 使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。 」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如下 ：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建 築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全 、衛生之使用。」
３、臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都 市計畫法第79條第1項裁處作業原則（即大彎北段裁處作 業原則）第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年 11月9日府都規字第10539571200號公告『修訂臺北市「基