臺北高等行政法院判決
108年度訴字第664號
108年12月12日辯論終結
原 告 呂敏慧
蔡羽柔
陳錦村
上三人共同
訴訟代理人 劉禹劭 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
劉巧媛
上列當事人間都市計畫法事件，原告分別不服如附表所示訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告分別所有如附表所示（以下合稱系爭建物）位於都市 計畫商業區，依據臺北市政府民國83年6月1日府都二字第 83027894號公告（下稱北市府83年6月1日公告）「擬訂基 隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂 主要計畫案」都市計畫圖說，以及同府105年11月9日府都 規字第10539571200號公告「修訂臺北市『基隆河（中山 橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要 點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱 北市府105年11月9日公告），均明訂系爭建物所在商業區 （下稱大彎北段商業區）係供一般商業使用，不得作為住 宅使用。
（二）嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱北市稽 徵處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，先分別以106年5月 17日北市都築字第10633924900號、106年5月18日北市都 築字第10634274400號、106年5月24日北市都築字第10634 118500號函通知原告系爭建物涉違規作住宅使用，請原告
確保系爭建物合法使用，以免受罰，如系爭建物現況非作 住宅使用，請向北市稽徵處辦理房屋使用情形變更，被告 將於文到次日起3個月後函請北市稽徵處提供系爭建物課 稅資料，如仍以住家用稅率課徵房屋稅，將續依相關規定 辦理等語。惟原告並未就系爭建物辦理非住家房屋稅率之 變更，被告乃發函通知原告，將分別於107年3月7日、107 年3月5日、107年3月9日派員至系爭建物現場會勘，惟屆 期未獲原告配合進入，經被告發函通知原告陳述意見，原 告仍未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證，被告乃以 系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用 分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及 臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都 市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱大彎北段裁處 作業原則）等規定，以107年11月27日北市都築字第10760 416511號、107年11月26日北市都築字第10760416351號及 107年11月29日北市都築字第10760416671號裁處書（以下 合稱原處分）各處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限 原告於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，循 序提起行政爭訟。
二、原告起訴略以：
（一）原處分已罹於裁處權時效：
原告自買受系爭建物使用後，即已完成都市計畫法第79條 所規定之違規行為構成要件，其後僅係維持事實上效果， 屬狀態之繼續，本件裁處權時效應自原告買受使用系爭建 物時起算，原處分作成時已罹於行政罰法第27條規定之3 年裁處權時效。
（二）原處分違反法律保留原則：
1.大彎北段裁處作業原則為未經法律授權即限制人民自由權 利之職權命令。縱被告依組織法有主管都市計畫職權，亦 不得於未經法律授權之情況下制訂限制人民自由權利之職 權命令。大彎北段裁處作業原則違反法律保留原則，原處 分據以作成，應予撤銷。
2.臺北市向來肯認商業區得作住宅使用，此由臺北市土地使 用分區管制規則自77年至97年間規範沿革可以得知，此亦 為原告之信賴基礎。被告僅依系爭都市計畫中「不得作住 宅使用」之文字，作為裁罰原告之規範基礎，惟遍觀都市 計畫法、臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用 分區管制規則等規定均未明文禁止商業區作住宅使用，臺 北市政府自行以北市府83年6月1日公告、105年11月9日公 告限制人民財產權及居住自由，乃屬侵益處分，增加法律
所無之限制。縱認都市計畫法第32條第2項授權主管機關 對使用分區進行管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第 26條規定可知，該等管制措施仍須於土地使用分區管制自 治條例內明訂；惟臺北市土地使用分區管制自治條例並無 限制商業區娛樂區不得作住宅使用之規定，自不得援引都 市計畫法第32條第2項作為裁罰依據。
3.系爭建物屬於臺北市土地使用分區自治條例第93條規定之 第三類「設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用 規定，而不屬於前二類者」，依同條例第94條第2款規定 ，自適用該條例之日起，得繼續使用至新建止。（三）原告購買系爭建物時，賣方並未告知系爭建物所在區域不 得作為住宅使用，原告乃基於「商業區內亦得為住宅使用 」之一般性認知購買並使用系爭建物，實欠缺違法性認識 ；再佐以北市稽徵處核准按自用住宅稅率課稅，北市稽徵 處與被告同屬臺北市政府轄下單位，原告實無從預料同一 法人之不同機關會有如此歧異之認定，原告對於遵守都市 計畫法第79條規定實無期待可能性。況系爭建物使用執照 係於106年始增加不得作為住宅使用之註記，原告取得系 爭建物時並無此註記；而依臺北市一定規模以下建築物免 辦理變更使用執照辦法，一般事務所面積未達500公尺者 可作為住宅使用，免辦使用執照變更；既然原告本無須辦 理使用執照變更即可將系爭建物作其他用途，自不得僅以 使用執照之記載即認定原告有故意過失。
（四）原告係依北市稽徵處行政指導，始將系爭建物申請變更為 住家用稅率；系爭建物相關權狀、謄本均無「不得作為住 宅使用」之記載，相關都市計畫亦無該區域不得作住宅使 用之限制文字；北市稽徵處更積極同意原告申請變更為自 用住宅稅率，中山區戶政事務所亦認可原告於系爭建物設 立戶籍，臺北市政府建築管理工程處更核准建商設置以住 家銷售系爭建物之廣告看板，甚且被告前代表人於議會備 詢時明確表達大彎北段以開放作為住宅使用，上情均為原 告之信賴基礎，且原告並無行政程序法第119條規定之情 形，原告之信賴應值得保護，原處分有違誠信原則及禁反 言原則，應予撤銷。況北市府105年11月9日公告係發布於 系爭建物94年取得使用執照之後，上情均足證原告取得系 爭建物時，以及後續使用時，均未違反當時相關之建築物 使用規定，原處分以北市府105年11月9日公告作為本件裁 罰依據，有違禁止法律溯及既往原則。且原處分關於「停 止違規使用」之部分所指為何，亦屬不明；原告無從得知 係變更為非自用住宅稅率即可，抑或須實際搬離系爭建物
，甚或須變更系爭建物格局？上情均無從於原處分內容得 知，原處分違反明確性原則甚明。再者，被告逕命原告停 止使用，而未命原告改為妨礙都市計畫目的較輕之使用， 亦有違比例原則。被告未審思自身核照、發照及都市計畫 檢討作業程序之疏誤，亦未審酌「一般民眾購買不動產時 ，無法瞭解都市計畫之內容與義務」此一有利於當事人之 事實，更無視原告長久以來之信賴行為，遽為不利於原告 之處分，實有違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利不 利一律注意原則及明確性原則之違法，原處分應予撤銷等 語。為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（原告各自 求為撤銷之訴願決定及原處分文號，詳如附表所示）。三、被告則以：
（一）依據北市府83年6月1日公告之都市計畫書圖，系爭建物所 在即為商業區，供一般商業使用，其後，臺北市政府新公 告之都市計畫書圖就此部分均未有變更，而原告將系爭建 物作住宅使用之違法事實狀態自渠等取得系爭建物所有權 時即已開始，經被告以行政指導函通知渠等將系爭建物作 住宅使用違反都市計畫相關法規，至原處分作成時仍繼續 存在，原告就其違規使用系爭建物應有違法性認識，且其 違規使用之行為繼續，並未終止，自無裁處前罹於時效之 問題。被告依據都市計畫法第79條第1項等規定為裁處並 命停止違規使用，並無不法。
（二）北市稽徵處核准系爭建物使用自用住宅用地稅率，僅係對 系爭建物之實際使用情形為核定，非謂該等使用方式即屬 合法；北市稽徵處對於系爭建物是否為合法使用並無認定 權限，其認定並不拘束被告，原告亦無從據以主張信賴保 護。至於原告主張系爭建物使用執照並未加註不得作住宅 使用云云，惟系爭建物使用執照已載明主要用途係作商業 用，自不足使原告產生合理信賴；況建築物之建造執照、 使用執照係建築主管機關依建築法相關規定為審核，其使 用執照核准系爭建物用途均無住宅，原告執此主張未違反 相關規定云云，難謂有理。
（三）臺北市土地使用分區管制規則現已修正為自治條例，其中 第94條係適用於「適用本自治條例後，不符本自治條例規 定之原有土地及建築物」，而臺北市土地使用分區管制規 則早於72年間即已發布施行，系爭建物於94年始取得使用 執照，自無該自治條例之適用。至於臺北市一定規模以下 建築物免辦理變更使用執照辦法中，關於一般事務所面積 未達500公尺者可作為住宅使用之規定，其適用前提為符 合都市計畫，本件並不符合都市計畫，原告自不得據以主
張系爭建物得作為住宅使用、其作為住宅使用無故意過失 云云。
（四）被告為確認系爭建物使用情形，已函請原告配合辦理現場 會勘，並於原告未配合辦理後，函請原告陳述意見，並無 違反比例原則、有利不利一律注意原則之情事。被告依據 大彎北段裁處作業原則，視系爭建物面積所歸屬之級距、 是否未改善等節，決定本件裁罰金額，核屬合義務之裁量 ，與依法行政原則、明確性原則等亦無相違等語。並聲明 求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
（一）按中華民國領土內之土地，屬於國民全體，為憲法第143 條第1項前段所明定。國家基於國民全體之利益，因此取 得國土空間規劃之權能，得依其地形、性質以充分發揮其 效益，而為機能空間規劃、土地可否利用以及利用強度之 管控，藉此提升人民生活環境品質；此雖影響土地所有權 人之財產自由與建築自由，但係一項必要且重要的公益與 私益調整，保持衡平之手段與制度。隨著都市的發展、保 存在地文化及環保意識的抬頭，國土規劃法制日益突顯其 重要性及不可或缺，已成為全民之共識。經法律授權而為 國土規劃之主管機關，透過正當程序與組織，而得規劃空 間並為相當管制的同時，也被賦予應以公權力實現規劃內 容之義務；而人民土地私權行使雖因而受限，但亦因國土 得當規劃與健全實施，而與全民同享生活環境品質提高之 回饋。因此，主管機關有義務執行國土規劃內容；與人民 有義務遵循國土規劃加諸於私權之限制，均源於國土規劃 法治之要求而來，不論主管機關或人民違反其義務而破壞 國土規劃之法秩序時，應分別咎責，二者間容無任何「對 價性」可言，既不因主管機關違法或不當執行國土規劃法 令，即謂人民不須遵守該等法令；更不因主管機關怠於執 行公權力，致人民取得信賴「該等法令不獲執行」而受保 護之可能。申言之，主管機關雖有權限為國土規劃，但一 旦法治化後，主管機關與人民同受法治規範，各有依法令 應行之職權與義務，主管機關依職權從事國土規劃及管控 之行政行為時，應受行政法上一般原理原則（如平等、誠 信原則等）之拘束，如有違反，並受行政、司法之監督， 如造成人民私權之損害，應對之國家賠償，但無論如何， 絕不可能因此導出人民「可豁免於國土規劃法治規範」之 權利；而國土規劃法治下人民之義務內涵，則應認係為現 代國家完成基本義務教育之國民，所不能諉為不知，不可 能以其不知，即免除應予遵守之義務，或據為免罰之說詞
；尤其，不因主管機關曾怠為職權之行使（如長期未就違 反規劃管制者予以處罰），即可執詞為信賴保護之基礎， 拒為義務之履行（如應依規劃管制類別合法使用土地或建 物），以致妨礙了國土規劃法治之貫徹，破壞全體國民於 物質及精神上生活環境之品質。
（二）都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度 ，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之 珍貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自 治團體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其 次為編定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及 編定使用地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各 區使用目的之不同，分別就其建蔽率及容積率予以不同之 規定，而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方 制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、 審議及執行為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條 及第85條規定，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直 轄市政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為 妨礙都市計畫之使用，在不違反都市計畫法框架規範下， 並得訂定施行細則。同法第32條規定：「（第1項）都市 計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況 ，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使 用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使 用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定 ，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79 條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用， 或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、 直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當 地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所 有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰 鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、 改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水 、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其 費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」 是故，臺北市轄區內建築物所有權人有按臺北市政府發布 之都市計畫細部計畫所定使用類別而使用之狀態責任保持 義務，若建築物所有權人因故意或過失自己從事違法使用 行為，或因故意或過失而違反此狀態責任所生物之狀態保 持義務者，臺北市政府自得依都市計畫法第79條第1項規 定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有 權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期
令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。臺北市政府在 都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額以及管制行為範圍 內，為積極有效處理監察院105年8月9日院台內字第10519 30635號函糾正文（下稱監察院糾正文）指正之大彎北段 商業區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件 作成「大彎北段裁處作業原則」，核其基準，係就違法情 節態樣（依建物面積分級距）、以及經限期命停止違規使 用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額 原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情 事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、技術性 之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，自得為本 件裁罰及管制處分之基礎。又，臺北市政府業以104年4月 29日府都築字第10433041900號公告將都市計畫法第79條 有關權限，委任被告辦理，是被告得依據大彎北段裁處作 業原則而為裁罰以及作成管制處分，合先敘明。（三）經查，系爭建物自94年建造完成開始使用時起，即位於臺 北市政府83年間公告之基隆河中山橋至成美橋段細部計畫 所公告之商業區內，且不得供住宅使用，嗣歷經臺北市政 府105年公告大彎北段商業區都市計畫之變更，也未變更 系爭建物所在街廓之商業區屬性，仍不得供住宅使用乙節 ，有北市府83年6月1日公告及105年11月9日公告附卷可憑 （附原處分卷二第15頁以下、原處分卷二第44頁以下）。 原告分別於94年、103年、99年間取得系爭建物所有權， 自取得系爭建物所有權後向來作為住宅使用至今，並經北 市稽徵處核定按自用住宅課徵地價稅等情，則為兩造所不 爭執，有原告起訴狀（本院卷第13頁）、北市稽徵處106 年3月9日北市稽財丙字第10633878900號函、106年11月17 日北市稽財丙字第10633384900號函（分別附原告呂敏慧 訴願卷第243頁至第245頁、原告蔡羽柔訴願卷第98頁至第 100頁、原告陳錦村訴願卷第106頁至第108頁）足稽，自 堪為本院裁判之事實基礎。基此，原告為系爭建物之所有 權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區 管制法令而為使用之狀態保持義務，當然更不得以自己之 行為，從事違法之使用。原告違背該等義務，將坐落商業 區之系爭建物充為自用住宅使用，核為故意違反商業區管 制法令行為，其違規行為並未終了，即無裁處權罹於時效 之問題，原處分依都市計畫法第79條第1項規定，並循大 彎北段裁處作業原則所示裁罰標準，依其情節，對原告裁 處罰鍰並限期9個月內停止違法使用，揆諸首揭法文及說 明，於法並無不合。
（四）原告雖主張基於信賴臺北市政府轄下各機關之作為，對於 就系爭建物為住宅使用，並無違法認識；且系爭建物依臺 北市土地使用分區自治管制條例第94條規定，得繼續使用 至新建為止，原處分逕予以處罰並命停止違規使用，即有 違法云云。然則：
1.系爭建物自94年建造完成以來，始終位於都市計畫商業區 ，依據北市府83年6月1日公告及105年11月9日公告均明訂 不得作為住宅使用，而原告自取得系爭建物以來，違規充 為自用住宅之行為持續迄今，業如前述。被告援引都市計 畫法第79條第1項及「大彎北段裁處作業原則」所定級距 標準作成原處分，均為原告違規行為時之法律及行政規則 。原告以其取得系爭建物並作住宅使用早於北市府105年1 1月9日公告發布時為由，主張其使用系爭建物並無違法云 云，顯然蓄意忽視北市府83年6月1日公告之存在，也未能 意識其違反分區使用之行為現仍持續當中，其該等主張， 自無可採。
2.凡完成現代國民義務教育之人民，於臺北市都市計畫法治 下，與其他市民均同享都市計畫所型塑之優良生活環境， 當然也應注意並遵守都市計畫與土地使用分區管制之規制 內容。而該等規制內容莫不為公開之政府資訊，為購屋者 極易查詢。徵諸系爭建物使用執照存根已載明使用分區為 「商業區（供一般商業使用）」、主要用途為「一般事務 所」以觀，原告取得系爭建物之初，已然知悉系爭建物坐 落商業區，當受商業區使用限制。雖然，原告未必明知該 商業區就土地及建物使用之詳細限制，但商業區是否得為 自用住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本 有義務透過政府資訊公開管道查詢，然而，原告於商業區 為自用住宅之使用，可能構成違反使用限制之認知下，仍 未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用， 乃具容任違規結果發生之未必故意。況且，被告自106年5 月起，即對原告就系爭建物合法使用進行行政指導，此有 被告106年5月17日北市都築字第10633924900號函、106年 5月18日北市都築字第10634274400號函及106年5月24日北 市都築字第10634118500號函在卷為憑，自斯時起，原告 即明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，但仍 持續為自用住宅使用，其具有違章故意，乃為灼然；而行 政罰法第8條但書關於減輕或免除處罰之前提要件，在於 欠缺違法性認識，亦即不知法律所禁止或要求應為之行為 為何而言；原告經行政指導後，已明知系爭建物不得作為 住宅使用，對於法律所禁止之行為為何既已有所認識，其
仍作為住宅使用，即與行政罰法第8條但書適用之要件不 符，原告主張即難憑採。至於建築執照之核發旨在落實建 築法第1條所揭櫫之建築管理，以事前管制之危險預防機 制，維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻 之立法目的，而地價稅以土地地上房屋價值與實際使用情 形定其課徵稅率，與都市計畫管制內容要屬無涉。系爭建 物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或地價稅所 顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地 或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務；而稅 務機關也無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置 是否應受都市計畫分區管制之可能。原告以建築執照並未 註記商業區或不得供住宅使用之資訊，又以稅務機關就其 自行申請核定之自用住宅稅率為詞，脫免其違反都市計畫 法之主觀責任，要屬無由。
3.誠然，審計部臺北市審計處於100年間即掌握系爭建物所 坐落之區段雖於83年經都市計畫公告為商業區，不得移作 住宅使用，但該區仍有大批建物違規移作住宅使用，並均 申請以自用住宅稅率核定房屋稅，涉有不法之資訊，而以 該處100年12月5日審北市四字第1000001371號函通知被告 查明辦理。被告雖召開多次會議商議，但始終無具體措施 以因應。嗣監察院又於105年進行調查，以審計部查核顯 示，截至103年10月底止，該區核發使用執照之建案計77 件，2,684戶，依房屋稅課稅資料及商業登記資料勾稽查 核結果，疑似違規移作住宅使用者，計1,606戶，包含43 件建案，占總戶數及總建案數之59.84%及55.84%，違規情 節嚴重，而作成監察院糾正文，被告始啟動本次裁處管制 措施等節，可參諸卷附審計部臺北市審計處上開函、監察 院糾正文及被告製作大彎北段商於區違規住宅查處作業大 事紀（含各次會議紀錄）（本院卷第283頁以下）即明。 被告為臺北市都市計畫之主管機關，對於都市脈動與計畫 目標間之拉扯與影響，毫無掌握與檢討，一方面放任稽查 作業消極任事，縱容延宕至今，以致該區違反使用分區限 制之人數眾多，且多長期於此安身立命，已然形成某區塊 的新秩序，甚至成為安定社會的力量，如依法裁罰管制， 如何輔導安置該區居民，以維持基本品位及生活，自係極 為棘手；而如繼續坐視放任違規，那就是選擇性執法，犧 牲全民之利益以成就特定少數人之福祉，法治國以人類社 會生活共同體的法安定性與正義為追求之理念，即蕩然無 存，乃有目前進退失據之困境；另一方面，就該區域自北 市府83年6月1日公告擬訂「基隆河（中山橋至成美橋段）
附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」迄北市府105 年11月9日公告，長達20年未依都市計畫法第26條第1項為 通盤檢討，既未評估原計畫規劃內容、管制規定是否符合 都市發展實況，當然也不可能落實計畫內容，確保良好的 生活環境，以致都市計畫制度所寓有之思考及目標淪為施 政口號，其管制成為單純管控人民權利之手段，確實極為 可議。不過，被告縱有如原告所指諸多失職之處，畢竟從 未對外作出任何足使人民產生該商業區可供自用住宅使用 該等信賴之表示，無信賴保護原則可於本案援用之餘地。 而原告據以指摘原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則 、禁反言原則及有利不利事項一律注意原則等等之理由， 究其實際，也無非以被告之失職，試圖正當化並合理化自 己之違章行為而已，如予採納，無異使其違章行為因公權 力之怠惰，就地合法，進而取得豁免受都市計畫法管制之 權利，坐享優於其他國民之經濟利益，於其他遵循法律恪 守義務，期以全民共享優良生活品質之國民，不公平處明 甚，本院認原告該等「基於信賴」而無違法認識之主張， 當然難以採擇。
4.又，臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，制定「臺 北市土地使用分區管制自治條例」；該自治條例前身為「 臺北市土地使用分區管制規則」，自72年4月25日即訂定 發布，而於100年7月22日更名。現行管制自治條例第93條 規定：「適用本『自治條例』後，不符本自治條例規定之 原有土地及建築物，區分為下列三類：一、第一類：嚴重 破壞環境品質者：……二、第二類：與主要使用不相容者 ：……三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及 建築物使用規定，而不屬於前二類者。」第94條第2款規 定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、 停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第三類者 ，自適用『本自治條例』之日起，得繼續使用至新建止。 」而於未更名前，上開法文意旨大致相同，僅關於「本自 治條例」之用語以「本規則」代之。執此以觀，該自治條 例（或規則）第93條、第94條第2款之意旨在於：於該規 則72年4月25日訂定發布前有違反分區使用之土地或建築 物而屬於第93條第3類者，得繼續使用至新建為止；但於 該規則訂定發布後始違反分區使用者，則無適用第94條第 2款之餘地。系爭建物於94年始建造完成，而違反分區使 用，顯無適用臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第 2款之餘地。原告援引上開規定主張被告應允許原告以住 宅使用系爭建物至新建為止，原處分遽命停止為住宅使用
為違法云云，乃對上開法令有所誤解，並無足採。五、綜上，本件被告查認原告所有之系爭建物違規作住宅使用， 違反臺北市政府依都市計畫法發布之細部計畫與土地使用分 區管制之命令，且以原告故意違法的情節，依都市計畫法第 79條第1項前段規定，並適用大彎北段裁處作業原則，以原 處分處原告罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規 使用，於法無違。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍以 前開說詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁 回。
六、本件事證明確，兩造其餘攻擊防禦方法，已無涉於本案之勝 敗。惟：
（一）由於公權力對於土地之規劃，限制人民土地權利之行使， 因此私人間以法律行為或事實行為可取得之土地權利亦受 此限制及影響。因而，為確保交易之安全及依誠實信用原 則，於土地及房屋交易時，應將該土地利用所受限制及建 築房屋所容許之建蔽率及容積率等相關資訊充分及真實告 知交易相對人。如建商隱瞞該等資訊，甚或以不實廣告誤 導此資訊，使消費者作成錯誤之交易決定者，該建商不僅 因此違反公平交易法而須受主管機關裁罰並糾正，對於消 費者之買受人亦須負民事上之瑕疵擔保責任。而揆諸前揭 監察院糾正文所示，大彎北段商業區核發使用執照之建案 計77件，2,684戶，疑似違規移作住宅使用者，計1,606戶 ，包含43件建案，占總戶數及總建案數之59.84%及55.84% ；被告為都市計畫之主管機關，對一個商業區內有諸多建 案以住宅形式廣告出售，竟無所悉，又容認交易後，商業 區內無何商業活動，而有大量住戶設籍為自用住宅，此就 都市計畫之規劃與管控而言，當是重大失職。此等官商失 職或違法彼此糾結的結構，形成本次所謂「歷史共業」， 導致目前違規使用建物究應「就地正法」（就違規使用人 裁處並管制），或「就地合法」（解除都市分區之使用限 制）均屬兩難之狀態（語出前揭監察院糾正文）。要妥善 且適法處理大彎北段商業區建物違規移為自用住宅事件， 自須正視事實真相，除對違規使用建物之人民為裁處外， 也應釐清建商與主管機關自身於本事件中所應負之各種責 任，始能還原事件全貌，而得為日後規劃都市計畫法治作 業之殷鑑。但經本院依職權調查，被告自承未曾就本事件 調查起造建商之責任，足徵被告對於本事件之處理，無非 透過處分之作成，對於所謂「歷史共業」之結構中，資力 及身分保障相對弱勢於建商之消費者，進行處罰並管制； 就可能涉有司法或行政責任之建商並未進行相關調查或咎
責，致有失衡，必招民怨。嗣因裁處及管制處分影響層面 太廣，被告又將原擬定「就地正法」措施，改變為「就地 合法」政策，亦即，違規住宅得以回饋金取得住宅使用許 可，此有臺北市都市計畫委員會108年7月11日新聞稿可憑 （本院卷第493頁至第495頁）。姑不論該等政策是否符合 都市計畫之本旨，即令符合，也因未釐清建商之責任，該 等政策所消耗的社會成本，起造建商所坐享之銷售利益， 無疑終局轉嫁由全民買單，已難謂為事理之平。且如容認 以此鋸箭模式解決問題，無疑意味著，主管機關無意誠懇 檢視過去執行法律的錯誤，那麼，當然無可期待未來遵守 法律，面對時代挑戰。更嚴重的是，這樣的事件，在責任 未釐清的狀況下，透過類似息事寧人，粉飾太平的模式解 決，正義無法實現，社會就不再有共同追求的價值，人民 對法律的信心也將逐漸瓦解。
（二）又，本事件之查察、裁罰或管制，並非被告依職權主動為 之，乃為應前揭監察院糾正文之舉，此可參見卷附臺北市 政府105年9月26日府都規字第10513818200號函檢送該府 「檢討改進說明意見表」（本件被告尚未提出）即明。該 意見表第11頁明白表示擬以修訂「都市計畫誘導」及「專 案小組行政指導計畫」裁處併行之方式，作為「引導違規 住宅回歸商業使用」之對策。也因此，制定「大彎北段裁 處作業原則」，開始對疑似違規使用建物全面查察、裁罰 並管制。原處分即上開大量裁罰管制事件之一。但原處分 分別於107年11月27日、107年11月26日及107年11月29日 作成，迄本事件言詞辯論終結（108年12月12日），1年多 以來，原告既未繳納罰鍰，也持續違規使用系爭建物。關 於未繳納罰鍰部分，被告並不移送強制執行，就未於期限 內（9個月）停止違規使用部分，也未見被告續予查察， 並依所自定之「大彎北段裁處作業原則」，續為第2階段 、第3階段之加重處罰、斷水斷電等督促完成管制之作為 。原處分並非特例，徵諸被告訴訟代理人自承，本類型事 件處分之後續處理，亦均如是。易言之，原處分雖然作成 ，但被告顯然怠於令處分效力實現，甚或，不欲其實現； 如是以觀，被告作成原處分，無非對於監察院糾正文的虛 應故事，而法院對於原處分合法與否的判斷，則淪為法律 諮詢意見，成為被告政策背書之工具，此實為法治國家之 所應避免。本判決裁判標的限於原處分是否違法而侵害原 告之權利，是本院雖肯認原處分合法，但就被告作成原處 分前各項措施，並未認同，對於被告後續以原處分之名所 為之作為，是否合法，也不無疑慮，因此敘明如上。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 1 月 9 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 程怡怡
法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│