臺北高等行政法院判決
108年度訴字第263號
108年12月12日辯論終結
原 告 宏華國際股份有限公司
代 表 人 蘇添財（董事長）
訴訟代理人 蕭雯娟 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜（市長）
訴訟代理人 劉德均
賴彥儒
蕭慧敏
上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國107年1
2月21日勞動法訴字第1070016190號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告、被告各負擔二分之一。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴時，原告代表人為張義豐，嗣於訴訟進行中變 更為蘇添財，茲據原告現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院 卷一，第209頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠原告係由中華電信股份有限公司（以下簡稱為中華電信）持 股百分之百，為中華電信完全控制之子公司，營業項目包括 中華電信行動電話門號代辦業務，為適用勞動基準法之行業 。民國107年5月初，中華電信推出限時「母親節特選方案」 短期促銷活動，內容包含「399/599全民購機方案」與「299 /499犀利通信方案」，其中月繳金額新臺幣（下同）499元 之方案（以下稱為499專案），優惠內容包括月租費由原資 費799元減收300元（實際僅收499元）、網內通話免費、上 網無限瀏覽等項目，引起市場及輿論熱烈反應，原告各地服 務中心即門市於5月9日起至15日之優惠期間，均湧現大量申 辦人潮，遂發生各門市於正常營運時間之外，仍持續受理申 辦業務現象。
㈡原告因此被檢舉有使所僱勞工1日加班工作時間超過12小時 及更換班次未給與勞工連續休息11小時之情事，經被告所屬
勞工局於107年5月14日對原告所屬轄區內案場實施勞動檢查 ，認原告針對所僱在中華電信新北營運處新莊服務中心提供 勞務之勞工林俊宏、魏琬云，漢生服務中心之勞工陳琳涵， 集賢服務中心之勞工林珊羽、彭冠璋等共5人，於更換班次 時未給予至少應有連續11小時之休息時間，違反勞動基準法 （以下簡稱為勞基法）第34條規定，遂依勞基法第79條第1 項第1款及第80條之1規定，以107年5月18日新北府勞檢字第 10735661251號裁處書（以下稱為原處分）處原告新臺幣（ 下同）50萬元罰鍰，並公布名稱及負責人姓名。原告不服， 提起訴願經駁回後，提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠原告並無主觀之故意過失，無期待可能性構成阻卻責任事由 ，原處分應撤銷：
⒈按行政罰法第7條，並參照最高行政法院104年度判字第53 號判決、104年度判字第54號判決意旨，行政機關裁罰時 ，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，並應 由行政機關負舉證責任，如法院職權調查後事實仍陷於真 偽不明時，其不利益即應歸於行政機關。次參照司法院釋 字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之 協同意見書略以：「如同刑法之適用，於行政罰領域內， 行為人如欠缺期待可能性，亦可構成『阻卻責任事由』。 …至何種情形始可認行為人欠缺期待可能性，原則上宜視 個案情節及相關處罰規定認定之」，從而公權力行為課予 人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事 實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即 應受到限制或歸於消滅（最高行政法院102年度判字第611 號判決意旨參照）
⒉查原告於107年5月9日配合母公司中華電信股份有限公司 推出「母親節499吃到飽特惠方案」，為期7日（自107年5 月9日起至107年5月15止）。原告母公司前亦曾推出類似 方案，原告當時以既有人力均足以因應門市平日業務及促 銷活動業務，此觀本次特惠方案推行前原告未曾受被告裁 罰即明。詎料本次特惠方案推出後經各大網路及電視媒體 渲染報導，使民眾爭相前往服務中心排隊辦理，單日受理 平均數量較以往類似專案平均件數高達3到4倍不等。復按 行動寬頻業務管理規則第73條及電信法第63條規定，行動 寬頻業務經營者必須提供優質服務，否則即受裁罰，原告 既身為經營第一類電信事業行動寬頻業務之中華電信百分 百持股之子公司，亦間接地受上開規定之拘束而需維持服 務品質且不得損害使用者權益。從而縱使原告已事先依特
惠方案內容及以往促案申請數等資訊為評估，並為適當人 力、設備等安排，惟為提供社會大眾通信需求及恢復生活 秩序，並為維護客戶現場安全及秩序，導致原告員工林俊 宏、魏琬云、陳琳涵、林珊羽及彭冠璋等5人未能按原排 定之班次退勤。原告客觀上縱使有違反勞基法第34條第2 項規定之情事，然非出於原告主觀上故意或過失，應不具 可非難性及可歸責性，依行政罰法第7條第1項規定，應不 予處罰。
⒊再者，原告為中華電信之子公司，並無指揮母公司之權限 ，對於專案活動內容或銷售策略乃至專案起訖時間等，均 無任何決定權。縱然本件原告員工係服務於中華電信門市 ，但其乃是因原告與母公司之內部承攬關係，並無涉也無 礙於原告具有獨立法人格之認定。且依原告與中華電信間 之業務承攬合約，僅中華電信單方有契約終止權，原告無 拒絕執行專案之權利。復查，於專案開始前，母公司並未 事先告知原告，原告係於前一日才被告知系爭專案之具體 內容，從而原告並無充足時間事先可預料可能來客數及勞 工可能工作時間，是原告自無故意過失可言。原告亦不可 能於24小時內增聘人力並完成第一線門市人員教育訓練， 於事實上無法立即招募、補充新的人力。縱認原告就違反 勞基法有故意過失（假設語，原告否認之），依客觀情勢 並參酌原告上開特殊處境，在事實上或法律上均無法期待 被告遵守行政法上義務，揆諸上開實務見解，為欠缺期待 可能性，應不予以處罰。
㈡原告員工並非輪班制勞工，亦無班次變動之情形，應無勞基 法第34條第2項規定之適用；被告以違反勞基法第32條第2項 規定已予以裁罰，復就同一事件依違反勞基法第34條第2項 作成裁罰處分，顯違反一行為不二罰原則：
⒈按勞基法第34條第1項及第2項，係規定工作班次更換時， 至少應有連續11小時之休息時間。然遍查勞基法及勞基法 施行細則，並無更換班次之休息時間應以實際下班時間至 下一個上班時間之間隔計算或自延長工時結束後起算之相 關明文。惟按勞基法第34條第1項、第2項文言規定「勞工 工作採輪班制者，…。依前項更換班次時，…」觀之，是 以，必須是勞工工作採輪班制且工作班次有更換之情形， 始受該條所規範。若「非輪班制」或「屬於輪班制但班次 沒有變動者」，並非該條規定之對象。若以歷史解釋言之 ，勞基法第34條之修法目的係為避免花花班表，故本條真 正欲規範者，應為事業單位對於輪班制工作者排定班表時 ，如遇班次更換，務必要使其在前一日班表工時結束後，
至少連續休足11小時，從而只要班別時間、兩班時間有間 隔11小時即無違法可言。以體系解釋言之，勞基法第32條 第2項已規定每日之工時上限為12小時，縱使延長工時超 過4小時，乃係違反該條規定，應與勞基法第34條第2項規 定無涉。又參酌勞動部根據職業安全衛生法所頒佈之「異 常工作負荷促發疾病預防指引（第二版）」，乃將輪班工 作定義為「指事業單位之工作型態需由勞工於不同時間輪 替工作，且其工作時間不定時日夜輪替可能影響其睡眠之 工作。」，可知所謂輪班制除勞工之工作班次具有輪替之 特性外，尚須因班次輪替而可能影饗睡眠，始足當之。 ⒉查原處分指稱原告員工陳琳涵「5月10日退勤時間與5月11 日出勤時間，班次休息時間僅8小時」；而員工彭冠璋「5 月11日退勤時間與5月12日出勤時間，班次休息時間僅6.5 小時」，違反勞基法第34條第2項規定云云。惟查原告員 工五人，原定班表上班時間落在「上午9點至下午13點之 間」，原定班表下班時間落在「晚上7點至晚上9點半之間 」；以同一員工觀察，每日班表上班時間僅差距一至兩個 小時，尚難謂其工作時間不定時日夜輪替而可能影響睡眠 ，揆諸前揭定義，並不構成輪班制，應無違反勞基法第34 條之可能。縱認原告員工為輪班制勞工，惟多數為班次並 未變動之情形（林俊宏5月10日至5月11日、魏婉云5月10 日至5月11日、陳琳涵5月10日至5月11日、彭冠緯5月11日 至5月12日），應無勞基法第34條第2項規定之適用。 ⒊次查原告因本次爭議專案，導致原告員工林俊宏等5人客 觀上單日工時超時，而未能依原訂班次退勤，該等情事已 遭被告以違反勞基法第32條第2項規定予以裁罰（被告107 年5月18日新北府勞檢字第1073566125號處分），被告復 就同一事件依違反勞基法第34條第2項作成裁罰處分（即 本件原處分），恐有重複評價之虞，違反一事不二罰及比 例原則。
㈢原處分有裁量怠惰及裁量濫用之違法；被告逕行裁處原告50 萬元罰鍰，大幅超出被告訂頒之裁罰基準，違反平等原則及 行政自我拘束原則：
⒈按勞基法第80條之1、行政罰法第18條第1項，行政機關於 個案裁處時，應就上開法條規定事項為裁量，否則有裁量 怠惰，而有濫用權力之違法（台北高等行政法院102年度 訴更一字第85號判決意旨參照）。次參照最高行政法院10 2年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議略以：「稅捐稽 徵機關如據以對應扣未扣稅額超過20萬元之過失行為裁罰 ，因其較諸故意行為應受責難程度為低，非不得…將裁罰
倍數予以調低，…符合法規授權裁量之意旨。」可見過失 行為應較故意行為所受之責難程度為低，行政機關應於實 際個案裁處之際，予以衡量、審酌。復按最高行政法院 105年度判字第278號判決：「…注意個案是否初犯、主觀 或客觀違章情節是否較輕，而酌予在法定倍數範圍內減輕 其罰…」。
⒉查原告僅受母公司指示執行系爭專案，專案活動所生之營 業獲利均歸母公司所有而與原告無關，況母公司中華電信 都未必因本次特惠專案而有獲利，遑論身為子公司之原告 ，原告實難謂有實際獲利之可言。另被告以原告設有人力 資源或法務專職部門為由加重裁罰原告，乃係倒果為因， 無視原告先前遵法的努力，亦顯有裁量瑕疵，且違反不當 聯結禁止原則，為裁量濫用。又被告未將原告力不能及之 媒體報導納入考量，遽認應受責難程度重大，亦有違反責 罰相當之比例原則，而有裁量怠惰之違法。
⒊再按被告新北市政府於105年3月17日訂頒之處理違反勞動 基準法事件統一裁罰基準規定，事業單位違反勞基法第34 條第2項規定者，第一次違規裁處2萬元罰鍰，第二次違規 係指第一次處分在案5年內再違規者處5萬元罰鍰。復按最 高行政法院102年度判字第428號判決意旨略以：「行政機 關依其行政規則，經由長期之慣行，透過上開平等原則之 作用，產生外部效力，對行政機關產生拘束作用（學說上 稱「行政自我拘束原則」），行政行為如違反該行政規則 ，亦屬違法。」
⒋查原告向來恪遵相關勞動法令，在本次特惠方案前，未有 遭被告裁罰之紀錄，縱本次有違反情事，亦屬第一次違反 而遭裁罰，依被告處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準 第2條附表項次29，應裁以2萬元之罰鍰，原處分裁罰原告 50萬元，大幅超出被告裁罰基準，實屬過當。再查本次違 反勞基法第34條之人數僅有5人，原處分泛稱原告持續違 反、普遍性未給予連續11小時休息時間云云，均事實不符 ，被告復未能提出具體事證，逕自加重原告責任而裁罰50 萬元，顯有重大瑕疵。又本件被告未適用其自行頒訂之新 北市政府處理勞動基準法事件統一裁罰基準，但理由僅以 本件為非典型案件一語帶過，完全未具體說明何謂非典型 案件，以及本件不適用裁罰基準並加以區別對待之理由， 難謂無違反行政自我拘束原則及平等原則，原處分應予撤 銷。
㈣本件原告行為為集合性營業一行為，在法律上應評價為一行 為，應僅受一次處罰：
⒈原告乃係出於推出專案之單一意思，在一段接續時間內， 違反同一法規，應屬集合行為，並且原告係多次反覆實施 同種類行為，具有時空密接性與侵害法益單一，而可以被 包括為一行為，在法律上應評價為一行為，原告應僅受一 次處罰。
⒉然查因原告服務中心遍布全國，已在第一時間遭各地主管 機關嚴厲裁罰，總計裁罰金額高達1,142萬元，其中更不 乏處以法定最高額者，原處分實有違比例原則與一事不二 罰原則等情。並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤 銷。②訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠有關原告稱本件實屬突發事件，非出於原告主觀上故意或過 失云云乙節：
⒈按第一類電信事業資費管理辦法第9條第1項、第2項，及 同辦法第12條規定，查499專案僅係電信資費方案申辦， 與原告所述大眾生活秩序及社會安全無涉，原告謂促銷方 案實施受電信法及第一類電信事業資費管理辦法相當管控 ，無法變更內容及期間云云，係意圖誤導、推諉之詞。又 原告既承攬母公司中華電信之電信門號代辦業務，並僱用 勞工承擔勞基法之雇主責任，本應審慎評估活動可能發生 狀況及需求人力，縱事前評估有誤，亦應於活動期程中按 實際狀況調整活動內容、期程或尋求其他方案因應變數， 惟原告仍未針對剩餘活動期程衡量預作適當人力安排或尋 求其他方案因應，僅推託申辦人數暴增為無法事先預知之 突發事變，且原告明知勞工已超時工作，但卻無任何應變 或改善措施，仍使超時工作勞工仍依照輪班班次出勤，而 未給予至少11小時之休息時間，足證原告罔顧勞工權益。 ⒉次查原告於受檢時回答略以：「…我司因應此次專案，故 採紙本加班申請，依實際加班時數，如新北漢生門市勞工 陳琳涵、謝淑麗及廖婉馨5月11日有單日工時超過12小時 情形。」等語，有檢查紀錄在卷可稽。次依原告提供紙本 簽到退紀錄，漢生服務中心之輪班制勞工陳琳涵（5月10 日及11日班別為下午1時至9時30分、5月12日班別為上午 11時30分至下午8時及5月10日退勤時間為5月11日上午5時 10分，5月11日出勤時間為下午1時，班次間休息時間僅8 小時；5月11日退勤時間為5月12日上午5時55分，5月12日 出勤時間為上午11時30分，班次間休息時間僅6小時）， 原告確有違反勞基法第34條規定。又依原告提供紙本簽到 、退紀錄顯示，原告於活動期間普遍性未給予勞工連續11 小時之休息時間，持續違反，並無改正，顯有違反勞基法
第34條之故意（至少有消極容忍之故意），且所稱非出於 故意或過失情形云云，顯係卸責一詞，委不足採。 ㈡有關原告稱被告以違反勞基法第32條第2項規定予以裁罰， 復就同一事件依違反勞基法第34條第2項作成裁罰處分，顯 已違反一行為不二罰原則：
⒈按行政罰法第24條第1項、第25條，並按依法務部101年1 月19日法律字第1000023096號函釋意旨，關於違法之行為 究應評價為一行為或數行為乃個案判斷之問題，並非僅就 法規與法規間之關連或抽象事實予以抽象判斷，必須就具 體個案之事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件之實現 、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上 義務條文之文義、立法意旨、制裁之意義、期待可能性與 社會通念等因素綜合判斷決定之。又按最高行政法院100 年度5月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨，有關一行 為之判斷，尚需考量規範保護之法益、立法目的及處罰之 目的，就個案綜合判斷。
⒉次按勞動基準法第34條立法目的，在於使輪班制之勞工於 換班時可獲得適當之休息時間，俾保障勞工身心健康及生 活福祉。查勞動基準法第34條所稱輪班制，係指事業單位 之工作型態定有數個班別，由勞工分組輪替完成各班別之 工作。勞工各組之工作地點相同、工作內容相同，只有工 作時段不同，且具有更換工作班次之情形。另參勞動部10 7年3月5日勞動條3字第1070046578號函略以：「…於勞工 工作班次更換時，其各班次間至少應有連續11小時之休息 時間。該休息時間，係指自勞工實際下班時間起至下個班 次出勤前，至少應有連續11小時之休息時間。」。又勞動 部於網站上公告有之勞動基準法修法常見問答集，有關「 輪班換班間距」問答集，亦明確載明：「勞工當日如有加 班，於更換工作班次時，應自加班結束後始開始起算，至 少應有11小時之休息時間。」
⒊查原告使勞工單日超時工作與更換班次未給予11小時以上 之休息時間，核屬二事，兩者違法態樣不同，應屬數行為 違反不同行政法義務，非原告所指同一違法行為。再者， 原告使輪班制勞工單日超時工作後，若給予11小時以上之 休息時間後再安排出勤，即能免除違法行為，惟原告明知 勞工已超時工作，但卻無任何應變或改善措施，仍使勞工 依照輪班班次出勤，而未給予至少11小時之休息時間，違 反勞基法第34條第2項規定，因此被告依法裁處洵屬有據 。
㈢有關原告稱被告未依法審酌量罰標準，逕處以最高罰鍰50萬
元，有裁量怠惰及裁量濫用之違法，並有違平等原則及行政 自我拘束原則云云乙節：
⒈按行政罰法第18條第1項，裁處罰鍰應審酌應受責難程度 、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量 受處罰者之資力。復按法務部103年3月26日法律字第1030 3503080號函釋略以：「…裁量基準中除就典型案例訂定 原則性或一般性裁量基準，仍得於立法者授權裁量範圍之 內，就特殊情形賦予行政機關個案裁量空間。」 ⒉查被告針對違反勞基法案件雖訂有新北市政府處理違反勞 動基準法事件統一裁罰基準，作為處理違反勞基法典型案 件（通案）罰鍰裁處依據，惟上開裁罰基準的存在，並不 能免除被告針對違規案件所有情狀的考慮義務，即不當然 拘束被告只能依裁罰基準裁處罰緩金額。亦即，被告針對 違反勞基法的非典型案件，仍可基於個案正義的考量，做 出與裁量基準不同的罰鍰決定。
⒊次查原告為中華電信100%持股之子公司，資力顯具規模， 當為一般私人企業之表率，另依據原告於其官方網站所揭 示之組織架構顯示，原告設有人力資源處及法律事務處， 並有專責人員處理相關事務，僱用勞工人數亦達6,014餘 人，不僅對於勞動法規應有相當熟稔程度，更須設法盡其 所能地履行法定義務，且原告不僅未即時更正錯誤，反選 擇將企業營運及獲利置於勞工權益之上，透過持續使勞工 超時工作以滿足申辦民眾需求，明顯為不良示範，自應受 最嚴重之責難程度。本件被告係綜合考量原告違反行政法 上義務行為應受責難程度（即違法未立即改善，反而持續 違法），及對社會所產生影響，處以法定最嚴重罰鍰50萬 元，洵予有據，亦無原告所稱裁量怠惰及裁量恣意之違法 情事。
㈣關於原告稱原告行為在法律上應評價為一行為，故應僅受一 次處罰云云乙節：
⒈按高雄高等行政法院100年簡字第240號判決略以：「…並 非以『自然意義的行為』為出發點，須從行政法作為行為 規範特性切入，行政法既為行為規範，則行政法上之行為 係以人民之外部行為為規範對象，其內部意思為何則非所 問。…原告違規之時間、地點並不相同，核屬複數行為， 被告按原告依其門市部及倉運課違規情形，分別裁處原告 罰鍰，揆諸前開說明，並無不合。…雖上開數行為均違反 行為時勞動基準法第32條第2項及第36條之規定，但非同 一事件，分別由上開二地方政府機關科處罰款，自無違反 行政罰法第31條第1項規定。」。次按高雄高等行政法院1
06年訴字第26號判決略以：「…不同服務中心營業時間各 不相同且各服務中心由不同主管指揮監督，係分別按其營 運狀況繁忙狀況，決定勞工班別時間，顯見各服務中心排 定各勞工班別一事，基於同一意思表下之同一行為，難認 原告係基於同一法人格同一意志下而為」。復按最高行政 法院99年裁字第516號裁定略以：「雖上開數行為均屬違 反勞動基準法第24條規定，但非同一事件，分別由3地方 政府科處罰鍰，自無一事不二罰之適用等語。…」 ⒉再者，回歸勞動基準法保護勞工之立法意旨，若將原告於 各縣市不同服務中心違規情形解釋為一行為，結果將導致 只要某一服務中心有違規之情形，在原告不會被另行處罰 的狀況下，雇主得以無顧忌地於其他服務中心使所僱勞工 違規，等同變相讓雇主取得於其他服務中心違規之權利， 此舉將導致勞工權益保護機制完全喪失，顯然已悖離勞動 基準法之立法意旨，並失去制裁違法行為人之意義，爰原 先透過處罰違法行為人達到保護勞工目的之法益將不復存 在，亦與社會通念不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決 ：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔
五、本件經被告所屬勞工局對原告進行勞動檢查結果，認原告之 新莊服務中心、漢生服務中心、集賢服務中心均涉有勞工更 換班次時未給予連續11小時休息時間之違規，遂以原處分對 原告裁處50萬元罰鍰、公布名稱及負責人姓名，原告則經訴 願駁回後提起本件行政訴訟之情，有原處分、訴願決定等附 卷可稽（本院卷一，第31頁至第53頁），兩造就此且為一致 陳述，自可採為裁判基礎。原告訴請撤銷訴願決定及原處分 ，係主張原告所為並不該當勞基法第34條第2項之要件，且 無故意過失，又欠缺期待可能性；另被告對伊之裁罰違反一 行為不二罰原則、並有裁量怠惰與濫用之違法等情。原告所 提一行為二罰，經核主要在爭執重複受罰，然該項爭點同時 牽涉裁罰機關管轄權問題（詳後述），故本件應予審究者， 當為被告就本件是否有管轄權？原告是否有勞基法第34條第 2項構成要件之該當？被告以原處分對原告裁罰50萬元罰鍰 ，並公布名稱及負責人姓名，是否有違誤？
六、本院之判斷：
㈠本件所涉違規行為數及管轄權疑義之釐清：
⒈查原告因499專案導致各地服務中心暨所屬勞工營業、工 作超時，並為各縣市勞工局處裁罰等情，業據原告陳明； 至已進入行政訴訟程序之案件，於本件言詞辯論終結時， 臺中高等行政法院已有判決（該院108年11月20日108年度 訴字第67號，原告所涉者為勞基法第32條第2項、與第34
條第2項之違規），本院則有另案繫屬中（本院108年度訴 字第264號，原告所涉者為勞基法第32條第2項之違規）， 此亦據本院依職權查明屬實。而「一行為違反同一行政法 上義務，數機關均有管轄權者，由處理在先之機關管轄。 不能分別處理之先後者，由各該機關協議定之；不能協議 或有統一管轄之必要者，由其共同上級機關指定之。」行 政罰法第31條第1項定有明文，原告使所屬服務中心勞工 在499方案優惠期間超時工作，若屬一行為者，各地方主 管機關即應依前開規定定其管轄權，至無管轄權者所為裁 罰處分，則有欠缺事務管轄權之瑕疵，自有先予釐清之必 要。
⒉按所謂「一行為」，包括「自然一行為」與「法律上一行 為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一 行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定， 其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言 。「自然的一行為」係指單純的一個決意一個動作，或雖 由若干部分組成，但仍基於一個決意，且時間與空間緊密 ，旁觀者通常視之為一個行為之謂；「法律上一行為」， 係指多次以相同或不同行為態樣來實現法律單一之構成要 件，並以此緊密關連性而透過法律形成一事實行為，或屬 持續性或接續性行為，而法律上亦將其評價為單一行為。 ⒊行為所違反之行政法上義務不同者，即非屬同一行為： 按「前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，一 日不得超過12小時；延長之工作時間，1個月不得超過46 小時，但雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資 會議同意後，延長之工作時間，1個月不得超過54小時， 每3個月不得超過138小時。」、「（第1項）勞工工作採 輪班制者，其工作班次，每週更換1次。但經勞工同意者 不在此限。（第2項）依前項更換班次時，至少應有連續 11小時之休息時間。但因工作特殊或特殊原因，經中央目 的事業主管機關商請中央主管機關公告者，得變更休息時 間不少於連續8小時。…」，勞基法第32條第2項、第34條 第1項、第2項分別定有明文。前揭第32條第2項關於延長 工作之時數限制之規定，係禁止雇主於勞工正常工作時間 結束後，不得使勞工繼續工作，則雇主之違規行為自勞工 延長正常工作時間（通稱加班）時即已成立，並繼續進行 至勞工加班終止時始結束；而第34條第2項關於更換班次 間隔連續休息時間下限之規定，係限制雇工不得在勞工休 息時數未足11小時之前，使其開始上班，其違規行為則在 使勞工開始次班之工作時成立。前者係不應使勞工延長工
作而積極作為，後者之違規行為態樣則為應使勞工繼續休 息而消極不作為。準此以論，雇主只要有使勞工違規延長 工作即屬成立勞動基準法第32條第2項之違規行為，其在 勞工休息不足法定最低時數前，復使勞工開始工作則另外 成立勞動基準法第34條第2項規定之違規行為，二者雖均 侵害勞工之健康權益，但所違反之行政法上義務不同，違 規行為態樣互殊，法定構成要件亦屬有別，各具獨立性及 構成要件完整性，明顯非屬同一行為，自應分論併罰。本 件原告所涉勞基法第34條第2項之違規，與上述本院與臺 中高等行政法院之另案關於勞基法第32條第2項部分，既 非屬一行為，即不生一行為二罰問題。
⒋同一企業有多數工作場所涉及違反勞基法所訂最低工作條 件之行為數問題，本院析論如下：
⑴被告係以一行政處分，對原告在3個服務中心（新莊、 漢生、集賢，所涉勞工則有5人）所涉勞基法第34條第2 項違規行為進行裁罰，原處分說明之「四、理由及法律 依據」中，被告敘稱「受裁處人（即原告）就本案違法 事實…本府依行政罰法第18條審酌後，考量受裁處人係 於中華電信辦理促銷活動期間（即5月9日至15日）持續 違反同一規定，經媒體大量報導後，仍不採取改正行為 ，持續違規…爰依勞基法第79條第1項第1款及第80條之 1規定，裁處…」，外觀上似係將原告在多數服務中心 之違規論以一行為。
⑵學說見解：
學理上關於行為數認定爭議，多數論著均為一般性判斷 標準之介紹與說明，針對具體個案或行為數爭議類型予 以討論者，則主要集中於具反覆或繼續性、及具集合性 行為之行為數判斷；至於類如本件同一企業（雇主）有 多數工作場所涉及違反勞基法之情形，本院僅搜尋得1 篇專論（蔡震榮，從宇博（Uber）案與中華電信499專 案遭多次處罰論行政罰法實務的發展，月旦法學雜誌第 281期，第5頁至第26頁）。依該文見解，「中華電信使 員工超時加班，是因為推出專案之單一意思，在一段接 續時間內，違反同一法規，應屬集合行為，多次反覆實 施同種類行為具有時空密接性與侵害法益單一而可以被 包括為『一行為』，在法律上應評價為一行為」（參前 揭文，第10頁）。
⑶行政法院於類似實務先例之見解簡要整理：
①最高行政法院99年度裁字第516號裁定（中華電信不 同營業所涉未依規定給付延長工時工資案件）：原審
（臺中高等行政法院97年度簡字第40號判決）以「依 行政罰法第29條第1項規定，違反行政法義務之行為 ，由行為地、結果地…之主管機關管轄，被上訴人（ 彰化縣政府）為違規行為事實發生地之主管機關，對 上訴人（中華電信）之該違反行政法義務上之行為， 自有管轄權；又（改制前）勞委會係分別於95年5月1 6日在上訴人所屬彰化營業處，查獲其對勞工黃瀚儀 、在臺中營運處，查獲另一勞工杜新偉、翌日在高雄 營運處查獲另一勞工有違章行為，雖上開數行為均屬 違反勞動基準法第24條規定，但非同一事件，分別由 3地方政府科處罰鍰，自無一事不二罰之適用」，最 高行政法院就此爭點未另予說明而維持原審判決。 ②最高行政法院101年度裁字第989號裁定（黑橋牌企業 股份有限公司各分店涉有未依規定給付延長工時工資 案件）：「核法律上行為個數之認定，基本上要由規 範之觀點決定，而不是單純由實證觀點來決定（事實 上司法實務之經驗顯示，希望單純透過時空之劃分， 採取規範盲目式的態度來『特定』行為，並計算其個 數者，是徒勞無功且毫無意義的工作，其理由在於： 時空單位如何劃分，沒有客觀標準可循，另一方面則 是，依前開含糊歧異標準決定下來之行為個數，在規 範評價上常常缺乏意義），因此行為個數之決定要由 各個被適用法規範之規範意旨及功能來單獨決定，並 無一個抽象而統一之標準，而司法實務亦會視個案引 用之實證法規範決定行為個數如何計算，而本案情形 （多家分店各自違規）被評價為數個行為，似與本案 應適用法規範（勞動基準法第30條、同法第32條第1 、2項、同法第36條及同法第79條第1項第1款）之規 範本旨無違…」
③高雄高等行政法院103年度簡上字第34號判決（財團 法人臺灣省私立臺南仁愛之家下屬單位未依規定紀錄 勞工出勤紀錄）：「查本件勞委會南檢所係分別於被 上訴人「家本部」、「敬老所」、「慢性病精神病養 護所及附設精神療養院」、「新都養護所」等不同地 點查獲被上訴人有未記載勞工出勤時間之違章行為， 被上訴人違規之時間、地點並不相同，應評價為數個 違反行政法上義務之行為，自應分別處罰。」
④高雄高等行政法院106年度訴字第26號、106年度簡上 字第84號、本院106年度訴字第1592號（均為家福股 份有限公司各分公司涉有未經工會同意即使女性勞工
夜間出勤案件）：「按『一事不二罰原則』固為司法 院釋字第503號解釋為現代民主法治國家之基本原則 ，惟對『一事」之解釋，與刑法上之意義殊有差異， 違反行政法上義務之行為是否為『一行為』，係個案 判斷之問題，即必須就個案具體事實予以判斷，而非 就某法規與某法規之間之關連為何，或就抽象事實， 予以抽象之判斷。於具體個案判斷時，宜就個案具體 情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可 能性與社會通念等因素決定之。易言之，並非以『自 然意義的行為』為出發點，須從行政法作為行為規範 特性切入…」，且前述3件判決均以各地方主管機關 對家福股份有限公司之裁罰並無違誤，顯認各案件未 涉一行為數罰之情。
⑷本院基於以下理由，就本件原告所涉違規採數行為之見 解：
①按行政罰制度上之所以設計「行為個數」之概念，無 非以此作為法律效果之依據，依行為個數決定為一個 處罰或數個處罰；是而，何種行為應評價為「一行為 」往往繫於政策之考量，而非邏輯之所當然。故此， 行政罰法對於所謂一行為或數行為，並未予以定義，
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