臺中高等行政法院判決
108年度訴更二字第20號
108年12月26日辯論終結
原 告 莊永裕
訴訟代理人 江彗鈴 律師
被 告 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 陳 健 律師
上列當事人間水土保持法事件，原告不服本院105年度訴字第403
號判決，提起上訴，經最高行政法院107年度判字第209號判決原
告請求撤銷原處分1及該部分訴願決定暨該訴訟費用部分廢棄，
發回本院更為審理，經本院再以107年度訴更一字第11號判決駁
回原告之訴，原告不服，提起上訴，復經最高行政法院以108年
度判字第411號判決廢棄發回，本院更為判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、本審及發回前上訴審訴訟費用除確定部分外均由原告負擔。 事實及理由
一、爭訟概要：
原告於民國（下同）105年4月6日擬具簡易水土保持申報書 ，向被告申請於其所有臺中市○○區○○○段000○0○號土 地（權利範圍：全部；面積16,294平方公尺；使用分區：山 坡地保育區；使用地類別：農牧用地；下稱系爭土地）從事 整坡作業，經被告所屬水利局（下稱水利局）於105年4月22 日現場會勘意見略以：「1.經現勘現地擬申請整坡除草，惟 整坡範圍較廣，建議可先行予以測量確定地形地勢後再行規 劃，以利水土保持環境安全。2.上述測量可以機械方式先行 開闢路（便道），打通其適視距離，以方便測量作業。結論 ：本案同意先行開闢打通適視距離之施工便道，惟其寬度僅 機具進出之通行距離。」被告爰以105年4月25日府授水坡字 第1050085217號函（下稱105年4月25日函），核定原告申請 系爭土地除草方便土地測量之施工便道（寬度僅機具進出之 通行距離）簡易水土保持申報書，並於該函內載明請原告確 實於申報範圍內依申報內容、會勘結論及水土保持技術規範 辦理，不得有開挖整地行為。另水利局105年5月4日中市水 坡字第1050031115號函（下稱105年5月4日函）核可原告申 報開工，並於該函說明三載明：「本項水土保持處理僅適用 於除草方便土地測量之施工便道使用，若有非該使用之情事 請依相關規定申請辦理。」嗣經水利局於105年5月31日及同 年6月3日現場會勘，發現系爭土地已大面積整坡並開闢施工
便道，有改變原地形之情事，且已有少量砂土流失，違規面 積約0.4公頃。被告因認原告未依核定水土保持計畫實施， 擅自整坡除草，違規面積約0.4公頃，違反水土保持法第23 條第1項規定（被告原誤載為同法第12條第1項第1款，嗣以1 05年8月9日府授水坡字第1050169420號函更正為違反「水土 保持法第23條第1項規定」），依同法第33條第1項第2款， 以105年6月14日府授水坡字第1050122261號函檢送行政裁處 書（下稱原處分1），裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰 ，並以同日府授水坡字第1050121636號函（下稱原處分2） ，依行政程序法第123條第1款及水土保持計畫審核監督辦法 第31條第1項第1款規定，廢止被告105年4月25日函所為之核 定。原告不服，循序提起行政訴訟，聲明求為判決：訴願決 定、原處分1及原處分2均撤銷。為本院以105年度訴字第403 號判決駁回，經最高行政法院107年度判字第209號判決將原 審前判決關於原處分1部分廢棄發回，其餘上訴駁回。案經 本院就原處分1部分更為審理結果，以107年度訴更一字第11 號判決駁回原告之訴，原告猶未甘服，再提起本件上訴，復 經最高行政法院以108年度判字第411號判決廢棄該判決，發 回本院更為審理。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、本件系爭土地之實際經營管理人及水土保持行為義務人， 均為訴外人陳金隆而非原告，原告僅係系爭土地之所有人 ：
⑴查，原告與訴外人陳金隆係為姻親關係，陳金隆係原告之 親姊夫。系爭土地為原告所有，原告土地係屬陡坡型之土 地，陡坡下方接連至平面道路之873-1地號土地為陳金隆 配偶莊香慧所有。訴外人陳金隆經營宏儒營造有限公司， 長年於873-1地號土地上擺放營造公司大型機具與建築材 料等物，並於道路旁搭設鐵皮圍籬裝設大門並上鎖以防宵 小，故欲進入上開2筆土地均須由訴外人陳金隆開鎖始得 入內，此參臺灣臺中地方檢察署105年度他字第6064號案 件現場履勘，均由訴外人陳金隆開鎖由其土地大門進入可 知，是系爭土地長年均由訴外人陳金隆為事實上之管理人 。
⑵本件因為開發使用系爭土地，必須以土地所有人名義為申 請，訴外人陳金隆遂由原告處取得土地使用同意書、委託 書等資料，持向被告提出簡易水土保持之申請，舉凡從申 請、雇工施作、現場會勘（多達8次：105年4月22日、5月 31日、6月3日、6月8日、6月16日、7月21日、8月1日、8
月11日），自始均係訴外人陳金隆方面單獨為之，原告未 曾到場，亦未參與水土保持之相關作為，均係全權由訴外 人陳金隆處理，此不僅可由委託書上即載明受託人陳金隆 應「二、……做好水土保持工作。五、一切符合政府法規 ……」；及所有之申請書面、8次現場會勘紀錄均未見原 告到場等情，即足證明本件原告除全權委託訴外人陳金隆 辦理外，並要求必須依法作好水土保持之工作，原告並無 任何違反水土保持之義務及行為。上開事實亦得參看前述 臺灣臺中地方檢察署105年度他字第6064號卷宗資料，其 內並有訴外人陳金隆、陳金隆雇用之現場怪手司機陳聰明 證述得證。是本件系爭土地之實際經營管理人、水土保持 之義務人及行為人等，均為訴外人陳金隆而非原告，無誤 。
⑶經參看被告所提本件申請簡易水土保持案件可見，申請時 即已檢附原告出具之「土地使用同意書」，上明載「本人 莊永裕所有之豐原區下南坑段873-2地號等土地，同意陳 金隆君使用，恐口說無憑，特立此書。」等文字，可證本 件於最初提出申請時，即已出具證明向被告敘明系爭土地 係交由訴外人陳金隆所使用，系爭土地之實際上之管理使 用人係為陳金隆而非原告。此對照被告答辯指述本件申請 提出時未載明其他經營人或使用人之名義，亦未表彰出該 土地上另有其他經營人或使用人……云云等語，核與現狀 存在之事實完全不符。
⑷再查，被告除為本件之行政處分外，亦分別將原告及訴外 人陳金隆以違反水土保持法為由移送臺灣臺中地方檢察署 偵查，該案承辦檢察官經陸續傳訊被告機關承辦人員、怪 手司機陳聰明及訴外人陳金隆等，調查結果確認系爭土地 之相關管理、使用、指示怪手司機整地、除草作業等，自 始即係訴外人陳金隆，並無原告參與之事實，因而認定原 告並無違反水土保持之事實，而予原告不起訴處分，並確 定在案，參臺灣臺中地方檢察署檢察官106年度偵字第149 28號不起訴處分（原告莊永裕部分）暨緩起訴處分（訴外 人陳金隆部分）案件，益足為證，本件原告確非系爭土地 簡易水土保持計畫之水土保持義務人，更未參與或指示訴 外人陳金隆為違反水土保持計畫之行為。
2、茲再將臺灣臺中地方檢察署105年度他字第6064號偵查卷 宗之相關證人證述補充整理如下，證明本件原告確僅係單 純之土地所有權人，並無任何參與違反水土保持工作之行 為及事實：
⑴證人張淑子（即被告之本案承辦人）之證述（105年9月29
日偵訊筆錄第5頁）：「（問：本件義務人為何人？）答 ：莊永裕。他是土地所有權人。（問：他出具委託書請陳 金隆管理土地，中市府如何認定誰是義務人？）答：委託 人就是義務人。因為是實際經營管理。他有訴願遭駁回， 但農委會訴願決定認為莊永裕是實際經營者，他是義務人 。105年9月9日駁回。」由上開證人證述可知，被告認定 本件水土保持義務人，單單僅憑原告係土地之所有權人， 即認定之，未曾查證土地之實際管理使用人，抑或是實際 違反水土保持事實之行為人誰屬。
⑵證人陳聰明（即系爭土地現場之怪手司機）之證述（106 年1月26日偵訊筆錄第2-4頁）：「（問：有無至豐原下南 坑段873-2號土地怪手作業？）答：有，但有哪些地號我 不確定。是陳金隆僱我去的，所有整地作業都是我所為， 當天陳金隆拿乙份市府的函文給我看，內容是同意除草， 但我只是隨意看看而已，內容沒有仔細看。我是105年5月 底開始整地，當時我剛上班。該地上物是草、枯樹，我負 責以怪手將草拔除，沒有將土石開挖外運。（問：當時陳 金隆指示何事？）答：他當時說山這麼寬的面積將草拔除 。（問：所除草的面積同他卷62-67頁之照片？）答：是 ，沒錯。（問：你挖的範圍依陳金隆的指示？）答：有。 依他指示挖。（問：陳金隆給你看幾份市府函文？）答： 1份。105年5月底。當時核准內容可開挖施工便道以便測 量。（問：即是開挖施工便道為何山頭都挖掉了？）答： 因為要把草除掉挖土機才能安全施工。市府何沛儒也在場 ，若有問題，他也要制止。（問：何沛儒有無制止你過？ ）答：沒有。（問：你有無與何沛儒聊天？）答：中午休 息才聊一下。他說他要來了解並拍照。他沒有指揮我如何 挖，主要是陳金隆指揮我，我施工兩天他都有來。照片62 -67頁所挖的土地約我3天內挖出來的，第3天陳金隆來電 要我不要再挖了，該時間是105年5月底、6月初。陳金隆 說挖土地是為造林種肖楠。（問：該地主是誰？）答：我 不清楚。」「（問：作業期間誰在現場指揮作業？）答： 陳金隆。如照片上所挖的情形都是陳金隆指揮我的。我是 依他指揮範圍挖的。現場只有陳金隆指揮我，沒有其他人 ，何沛儒也沒有指揮我。（問：陳金隆為何指示你挖如此 大片？）答：方便測量。（問：若陳金隆僅指示開便道， 你要如何開？）答：先除草。（命辯護人、被告暫退庭。 ）（問：62頁下圖照片山坡地可否只開挖如62頁背面下圖 山坡地便道？）答：可以做到，只要能將除下的草堆放好 就可以，只是較麻煩且有點危險，就是我挖土後只能由原
路倒車，挖土機寬度是3米，即往前挖再倒車回來倒草土 ，這有點危險，較安全作法是挖寬度約8-9米便道讓我迴 車，如此我挖完後180度迴車倒土較安全。我挖土機迴轉 半徑是8-9公尺即可。但是我做的便道不超過4米。（問： 有無補充？）答：62頁下圖照片我可以只開4米的便道就 可上山頂，但是陳金隆指示因為要測量所以要我大面積將 草除掉。（問：依你的技術開4米便道有無問題？）答： 沒有問題，可以一直往前開4米便道，但是在迴轉處要開 至6米才可安全迴車。如62頁下圖照片，陳金隆要求我怪 手能伸到的地方將草除掉以便測量，才挖光了山頭。」由 上開證人證述可知，證人除係由陳金隆所雇用外，現場亦 僅由陳金隆1人指揮施作，證人連系爭土地之所有人是誰 都不清楚，更未見過原告到達現場亦或做出任何指示，此 足證本件有關現場之施作行為，確係由陳金隆1人單獨所 為，原告自始至終未曾參與。
⑶證人陳金隆之證述：
106年2月21日偵訊筆錄第2-3頁「（問：莊永裕有無委託 你處理豐原下南坑段873-2土地整地？）答：有，105年2 -3月間。（問：提示105年4月6日簡易水土保持申報書是 你申請的？）答：是，上面是我託我太太去辦的。4月22 日水利局有來會勘。（問：105年4月25日中市府有無發函 莊永裕核准施作施工便道？）答：有。內容是寬度是僅機 具進出的通行距離。（問：105年5月4日有無收到水利局 函文？）答：有給莊永裕。他並拿給我看。（問：整地施 工的人？）答：從頭到尾整地主要是陳聰明，105年5月間 開始詳細時間記不得了。沒有他人。我有時會開怪手將草 拿開。我有將105年4月25日公文給陳聰明看。（問：提示 照片62-67這是你指示陳聰明整地的？）答：是。都是我 對陳聰明講的，不是被告講的。（問：據陳聰明說依他技 術，往前可以只開4米寬便道，迴轉處開寬6米寬便道就可 安全迴車有無意見？）答：這些路不是陳聰明開的，有些 是原本就有（庭呈整地前照片附卷）。（問：提示62-67 照片這是陳聰明整地挖開的？）答：是。他將草除掉。現 場陳聰明只聽我指示沒有他人。只挖2天就挖好了。（問 ：補充？）答：本件我本是全面整地，但是水利局說這樣 會很花錢，以簡易水保較省錢。（問：臺中市府105年4月 25日及水利局105年5月4日僅核准開機械通行便道，為何 後來開挖成62-67頁大面積開挖？）答：開路、除草最終 目的是要測量，水利局沒有說多大的機械，我是請陳聰明 以中型的怪手寬約3米2上去挖，迴轉處要挖約5-6米寬才
能迴轉，直行要4米寬才能前進。（問：後來為何開挖成 62頁大面積開挖？）答：62頁上面照片實際上路的寬度不 到4米。下圖只是將山坡的草除掉。公文上說除草開路以 便測量，才將大面積的草除掉。（問：莊永裕多久來看現 場？）答：施工那2天沒有來，陳聰明主要受我指揮。現 場都我在處理。」諭知本件陳金隆改列被告。106年4月6 日偵訊筆錄第1-2頁「（問：莊永裕有無委託你處理豐原 下南坑段873-2地號？）答：有。（問：工人整地是你指 揮陳聰明？）答：是。（問：莊永裕有無至現場指示你如 何整地？）答：沒有。（問：對未依照核定計畫實施水土 保持之處理與維護致生水土流失，是否承認？）答：承認 。（問：現場大面積開挖整地莊永裕有無指示？）答：沒 有。（問：莊永裕是於104年10月31日出具委託書請你處 理植樹造林，做好水土保持工作？）答：是。（問：依水 保法第4條你是水土保持法之水土保持義務人？）答：是 。（問：對違反水土保持法第33條是否認罪？）答：我認 罪。」由上開證人證述可知，證人確受原告委託辦理系爭 土地之植樹造林，並出具委託書要求證人做好水土保持工 作。本案現場整地除係由陳金隆1人指示施作外，現場最 後之所以導致大面積除草行為，亦係陳金隆基於其個人判 斷應該可以除草所致，原告對於現場施作情形並無知悉， 更未做過任何指示。
⑷由上開歷程及證人證述可知，本件原告僅出具土地使用同 意書、委託書等資料予陳金隆，本案向被告提出簡易水土 保持之申請，舉凡從申請、雇工施作、現場指揮及現場會 勘等等事項，自始均僅有陳金隆單獨為之，原告未曾參與 ，均足證原告確無任何違反水土保持法之相關義務及作為 ，本件系爭土地之實際經營管理、使用人暨水土保持之義 務人、行為人等，均為訴外人陳金隆而非原告，無誤。 3、按行政罰法第3條規定：「本法所稱行為人，係指實施違 反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理 人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」「違反 水土保持法之行為人與土地所有人各異時，應由實際行為 人優先負責。如經詳細調查後仍無法確認實際行為人，始 得處罰土地所有人，執行上並應審慎為之。」復為行政院 農業委員會92年10月15日農授水保字第0921822017號函所 明示。又按，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失 者，不予處罰，行政罰法第7條亦定有明文，究其立法目 的，乃依有責任始有處罰之原則，對違反行政法上義務之 處罰，以行為人有可非難性及可歸責為前提，即行為人主
觀上有故意或過失，始予處罰。基此，如前所述，本件原 告將系爭土地委託訴外人陳金隆經營管理後，均查無任何 參與違反水土保持法之相關事實及行為，自不得僅以原告 為系爭土地之所有人為由，即逕以之為行政裁罰之對象， 甚明。
4、被告所引用最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯 席會議決議內容，指稱原告應就陳金隆之行為負其故意過 失之責云云。惟查，上開決議內容係僅規範人民以第三人 為使用人或委任其為代理人參與行政程序者，僅就該使用 人或代理人之故意過失負「推定」故意過失責任，以不應 超過推定故意過失責任，以免失衡，非指應負同一故意過 失責任之意。參本件情狀，原告事實上係將系爭土地交付 陳金隆使用，由陳金隆為土地之實際管理使用人，與上開 最高行政法院決議內容所指情形本即有不同外；縱退萬步 認定，以陳金隆為原告之使用人或代理人者，審酌全案事 實，原告更已盡其舉證之責，證明就陳金隆之行為未知悉 並未參與，核依照上開最高行政法院決議意旨，自不得再 對原告科以推定故意過失之責，始為適法。本件依據舉證 責任分配之原則，自應由被告就其所指摘事實依法盡舉證 之責，始符法治。
5、本件原處分與刑事案件移送偵辦部分，係屬「一行為」同 時涉及刑事法律與行政違章行為，依行政罰法刑事程序優 先原則，應以違反刑事偵查優先、一事不二罰原則，被告 所為之原處分亦有違誤：本件原處分1與移送刑事偵辦部 分，經對照被告原處分1及事後再將原告移送臺灣臺中地 方檢察署，其處分事實及移送事實，均係以105年6月3日 現場會勘，指發現原告系爭土地已大面積整地並開闢施工 便道，違法開闢道路致生水土流失之虞為由，同時對原告 以原處分1科處20萬元之裁罰，再以同一事由將原告移送 臺灣臺中地方檢察署偵辦，可參被告於移送事實所引105 年8月11日現場會勘紀錄，其上載原告違規事實係同為「 本案僅申請測量用便道，但實際是約0.4公頃全面裸露， 為嚴重違法行為。」「參酌行政罰法第18條及刑法第57條 ，本案目前僅處以行政罰，似不足使行為人恪遵水保法。 」等語亦可為證，被告係依據同一基礎事實，105年6月3 日之現場會勘，以原告「一行為」同時對原告以原處分1 科處20萬元之裁罰，再將原告移送臺灣臺中地方檢察署偵 辦，依行政罰法刑事程序優先原則，被告應以違反刑事偵 查優先、一事不二罰原則，所為原處分1即有違誤，應予 撤銷。
（二）聲明：原處分1及訴願決定關於原處分1之部分均撤銷。三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、本件簡易水土保持計畫之水土保持義務人應為原告莊永裕 ，原告應就其使用人陳金隆之故意、過失負同一責任： ⑴按水土保持法第4條固然規定：「公、私有土地之經營或 使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經 營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。 」然依據水土保持計畫審核監督辦法第6條即載明：「水 土保持義務人應依中央主管機關規定格式，擬具水土保持 計畫或簡易水土保持申報書6份及主管機關要求抄件份數 ，並檢附下列文件，由目的事業主管機關受理後，送請主 管機關審核……」可見，水土保持計畫審核監督辦法所定 之提出簡易水土保持之水土保持義務人應為水土保持法第 4條所指之經營人，或使用人，或所有人。
⑵查原告於105年4月6日向被告所屬農業局所提出的本件簡 易水土保持申報書資料，原告提出文件有「簡易水土保持 申報書」、「土地登記謄本」、「地籍圖登記謄本」、「 切結書」、「身分證影本」、「土地使用同意文件」及「 現場照片」。其「簡易水土保持申報書」、「土地使用同 意書」、「切結書」上所載的水土保持義務人即為原告莊 永裕，且為原告親自簽名用印，當中並未載明其他經營人 ，或使用人之名義，亦未表彰出該土地上另有其他經營人 或使用人及其使用目的。而其所附身分證明文件，亦以原 告為名義，並未見其他任何第三人。又再參酌原告於105 年4月6日向被告所屬農業局提出整坡作業申請書可見，是 以自身名義所為，足徵本件簡易水土保持申報之水土保持 義務人應為原告莊永裕。
⑶原告固稱：訴外人陳金隆自原告處取得土地使用同意書、 委託書等資料，持向被告提出簡易水土保持之申請為辯詞 。然其所稱之委託書並非申請簡易水土保持申請時所提出 ，其乃係原告於105年6月16日（被告105年6月14日行政裁 處書即原處分1後）向水利局所提陳情書中所附，其不無 因遭受裁罰之際而後擬制之文書。否則，為何不於簡易水 土保持申請時向被告提出？因此，自難謂被告於審查簡易 水土保持申請時可辨別原告所稱系爭土地已有轉由他人經 營或使用，而足堪認定水土保持義務人另有他人。又參酌 該委託書內容記載：「二、管理期間內，下南坑段873-2 地號乙筆土地申請植樹造林，並做好水土保持工作。五、 一切符合政府法規造林完成後，必須點交委託人管理。」
此足徵原告委託陳金隆之本意係在委託其進行植樹造林工 作，完成後需點交還原告，顯見陳金隆係為原告利益而從 事，陳金隆並非系爭土地之經營者或使用者。
⑷另參酌105年5月31日及6月3日水利局（坡地管理科）會勘 紀錄、105年5月3日簡易水土保持處理開工申報書可見， 陳金隆分別係以代理人、被委託人、工地負責人之名義， 其水土保持義務人均為莊永裕，顯見陳金隆並非系爭土地 之經營者或使用者，而係莊永裕經營、使用系爭土地之代 理人或使用人。
⑸再參酌臺灣臺中地方檢察署偵查訊問期間證人張淑子即證 稱：「當時陳金隆有出面，他說他受莊永裕委託在整地… …」「6月23日莊永裕委託吳安欽寄『水土保持處理與維 護改善說明書』。」而原告亦於偵查中自承：「（問：10 5年4月6日以簡易水土保持申請書申請要整坡作業？）是 。要種樹。」「（問：土地上的開挖是委託誰？）陳金隆 ，我姊夫。為造林種肖楠……」而陳金隆亦於偵查中自承 ：「（問：簡易水土保持申請書是誰申請的？）我幫莊永 裕申請的。」而原告於偵查中之辯護人聽聞陳金隆做此陳 述亦未有反對意見。綜上足徵莊永裕為了於系爭土地進行 種植肖楠，因此將整地一事委託給陳金隆，由陳金隆代為 提出簡易水土保持申請。由此可見，陳金隆的角色僅係代 理申請簡易水土保持，並非原告所稱該土地之使用人或經 營人。
⑹民法第224條本文規定：「債務人之代理人或使用人，關 於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過 失，負同一責任。」乃民法自己行為責任原則之例外規定 。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使 用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為 其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用 人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責 任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私 法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與 行政程序，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之 利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致 之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人， 如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或 代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施 行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反 行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法 施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施
行後始裁處之情形），同法第7條第2項：「法人、設有代 表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織 違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權 之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失 ，推定為該等組織之故意、過失。」法人等組織就其機關 （代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失， 僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故 意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任， 否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、 受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責 任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法 人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理 人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失， 係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形 外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程 序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定， 即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過 失責任。此為最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官 聯席會議所決議。是陳金隆既然是原告之使用人或代理人 ，則原告自應就陳金隆之行為負其故意、過失責任無疑。 2、簡易水土保持申請不以限定土地所有人為限，本件被告係 依據水土保持計畫審核監督辦法之規定，認定原告為水土 保持義務人：
⑴按水土保持法第4條、水土保持計畫審核監督辦法第6條及 第7條規定可知，水土保持義務人若係以其他非土地所有 人名義提出水土保持計畫或簡易水土保持申報書者，則應 以實際土地經營使用者為名義，並提供目的事業開發或利 用之申請文件（含土地使用同意書、租賃契約影本、開發 目的說明書及土地經營使用者之身分證明文件；即申請書 件自主檢核表上所載）等向主管機關送請審核。原告指稱 簡易水土保持申報書必須由地主提出並非屬實。 ⑵本件原告所提出簡易水土保持申報書、土地使用同意書、 切結書及身分證影本均以原告莊永裕為名義；固然原告所 提出土地使用同意書上有記載同意給陳金隆使用，但因相 關申報文件上名義人均為莊永裕，故被告認定為原告莊永 裕係委請陳金隆辦理土地相關工程事宜而同意使用，因此 並未額外要求原告依據水土保持計畫審核監督辦法之規定 補正提出其他相關開發利用之申請文件。從而被告依據水 土保持計畫審核監督辦法規定將原告所提簡易水土保持申 報書核定結果檢送予原告莊永裕，並非陳金隆。
⑶再按水土保持義務人應於水土保持計畫核定後3年內，向 主管機關申報開工，並於申報開工前檢附下列資料，向主 管機關申領核發水土保持施工許可證……水土保持計畫得 以簡易水土保持申報書代替者，其水土保持施工許可證得 以簡易水土保持申報書之核可函代替，並應於核定後1年 內申報開工，水土保持計畫審核監督辦法第22條第1、3項 定有明文。本件系爭土地進行簡易水土保持處理時所出具 之開工申報書上所載水土保持義務人仍為原告莊永裕，陳 金隆僅為工地負責人，亦非表彰其為系爭土地之經營或使 用人。而被告亦未曾收到原告依據水土保持計畫審核監督 辦法第21條規定提出變更水土保持義務人之申請，則本件 簡易水土保持申報書之水土保持義務人，堪認應為原告莊 永裕，而非訴外人陳金隆。
⑷再者，開工後之遭舉報違規情事所進行的會勘程序，陳金 隆均以代理人名義出席，從未曾提出陳金隆為系爭土地之 使用、經營者之相關文件資料，被告自難以認定水土保持 義務人為莊永裕以外之其他人。
3、原告違反水土保持法第23條第1項規定，經被告依據同法 第33條第1項第2款前段規定裁處罰鍰應屬有據： 本件原告於105年4月6日擬具簡易水土保持申報書，向被 告申請於其所有之系爭土地從事整坡作業，經被告以105 年4月25日函核定原告申請系爭土地除草方便土地測量之 施工便道（寬度僅機具進出之通行距離）簡易水土保持申 報書，被告並於該函載明請其確實於申報範圍內依申報內 容、會勘結論即水土保持技術規範辦理，不得有開挖整地 之行為。水利局以105年5月4日函核可原告申報開工，惟 開工後水利局進行兩度現場會勘結果認定系爭土地已進行 大面積整坡並開闢施工便道，且有改變原地形之情事，並 已有少量土砂流失，違規面積約0.4公頃，顯見原告並未 依據原本簡易水土保持申請範圍進行處理。此事實業經本 院105年度訴字第403號判決、107年度訴更一字第11號判 決所認定。是被告對原告進行行政裁罰之處分，應屬於法 有據。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原告是否為本件之水土保持義務人？
（二）本件是否構成違章行為？
（三）原告與陳金隆間之關係為何？訴外人陳金隆是否為原告之 使用人或代理人？
（四）原處分1有無違反一行為不二罰原則及刑罰優先原則？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：
原告前擬具簡易水土保持申報書向被告申請於其所有系爭 土地從事整坡作業，案經水利局於105年4月22日現場會勘 意見略以：因整坡範圍較廣，建議可先行予以測量確定地 形地勢後再行規劃，前揭測量以機械先行開闢便道，打通 其適視距離，以利測量等語（參見甲證4，本院卷第107頁 ）；會勘結論為同意先行開闢打通適視距離之施工便道， 寬度僅機具進出之通行距離。被告隨即以105年4月25日函 核定原告申請系爭土地除草方便土地測量之施工便道（寬 度僅機具進出之通行距離）簡易水土保持申報書，並於該 函內載明請其確實於申報範圍內依申報內容、會勘結論及 水土保持技術規範辦理，不得有開挖整地行為（參見丁證 2）。另水利局以105年5月4日函核可其申報開工（參見乙 證3）。嗣經水利局於105年5月31日及同年6月3日現場會 勘，發現系爭土地已大面積整坡並開闢施工便道，且有改 變原地形地貌（參見甲證4，本院卷第109頁及第111頁） ，有未依前揭被告105年4月25日函核定之簡易水土保持申 報書實施之相關情事，違規面積約0.4公頃。案經被告認 其違反水土保持法第23條第1項規定，爰依同法第33條第1 項第2款規定，以原處分1裁處原告20萬元罰鍰（參見丁證 1）。上開事實分別有如附表所示各項資料可查（甲證4、 乙證1、3、丁證1、2，本件判決相關證據之編號詳附表） 。
（二）按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持 處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本 法所稱之水土保持義務人。」水土保持法第4條定有明文 。依同法第12條第1項第1款、第33條第1項第2款規定，水 土保持義務人於山坡地或森林區內從事農、林、漁、牧地 之開發利用所需之修築農路或整坡作業，應先擬具水土保 持計畫，送請主管機關核定；未依核定計畫實施水土保持 之處理與維護者，處6萬元至30萬元以下罰鍰。可見依上 開規定處罰者，其處罰對象為水土保持義務人，若無此身 分者與水土保持義務人共同實施違反前開行政法上義務之 行為，依行政罰法第14條第2項規定，仍處罰之。（三）經查，被告105年4月22日會勘紀錄雖同意原告「以機械方 式先行開闢道路，打通其適視距離，以方便測量作業」（ 參見本院卷第107頁）；又被告同月25日函僅核定原告申 請系爭土地「除草」方便土地測量之施工便道（寬度僅「 機具進出之通行距離」），並於該函內載明請其確實於申
報範圍內依申報內容、會勘結論及水土保持技術規範辦理 ，「不得有開挖整地行為」（參見訴願卷第186頁）；另 水利局105年5月4日函亦載明：「本項水土保持處理僅適 用於『除草』方便土地測量之施工便道使用，若有非該使 用之情事請依相關規定申請辦理。」（參見訴願卷第183 頁）。由上可知，被告雖核可原告於系爭土地「除草」， 並准「以機械方式先行開闢道路，打通其適視距離」，惟 其目的僅為「除草」，方便測量單位嗣後入內進行測量作 業，且其寬度僅「機具進出之通行距離」，「不得有開挖 整地行為」，甚為明確。又一般車輛寬度大多在2.5公尺 以內，惟水利局於105年5月31日、105年6月3日及105年6 月8日至系爭土地會勘所拍攝之照片（參見訴願卷第119頁 上方、120頁上方、122頁上方、123頁上方、125頁上方） 顯示，原告所開闢範圍其寬度已超過機具可進出通行距離 數倍（另參見本院105年度訴字第403號卷第92頁下方照片 中之挖土機與道路寬度比例顯示，原告開闢道路之最寬處 已達挖土機寬度十倍以上），原告除進行「除草」外，並 將其上樹木剷倒（參見訴願卷第49頁上、中、下方、第11 9頁中間、第123頁下方及本院105年度訴字第403號卷第92 頁背面上方照片可見路旁丟棄之樹木），甚至將地表土層
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