最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第6號
上 訴 人
即原審原告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 林克銘
訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師
陳柏霖 律師（兼送達代收人）
上 訴 人
即原審被告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 張訓嘉 律師
李元棻 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國107年7月10日高雄高等行政法院106年度訴更二字第4號判決，
提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決關於附表一所示委託財團法人成大研究發展基金會辦理95年度工作計畫之「委辦費」尚未判決確定部分金額新臺幣10,401,900元暨該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。兩造其餘上訴（即對於原判決附表二部分之上訴）均駁回。駁回上訴部分，上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。 理 由
一、緣㈠上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱中石 化公司）所屬安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺 碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉， 嗣因法令禁止而停止生產；臺碱公司與中石化公司於72年4 月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司 則為存續公司。嗣89年2月2日土壤及地下水污染整治法（下 稱土污法）公布施行，經臺南市政府環境保護局（下稱南市 府環保局）於90年間調查結果，該安順廠區因前揭生產流程 致土壤中戴奧辛及汞含量均超過土壤污染管制標準，上訴人 臺南市政府（下稱南市府）乃依89年2月2日公布施行之土污 法（下稱行為時土污法）第11條第2項前段規定，以91年4月 11日南市環水字第09104007660號公告，將該廠區內之臺南 市○○區○○段○○○○○段○000○號土地公告為土壤污 染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661 號公告修正，將○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5 、668-6地號等6筆土地（下稱安順廠區），及○○段544-2 、541-2、543、545地號等4筆全部土地及同段550、551、55
2地號3筆緊鄰○○○○○○以東50公尺範圍內之土地（下稱 ○○○○○○東側草叢區）公告為土壤污染控制場址。南市 府於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政 院環境保護署（下稱環保署）審核後，以93年3月19日環署 土字第0930020257號公告安順廠區及○○○○○○東側草叢 區為土壤污染整治場址（下稱系爭整治場址）。南市府另於 92年12月1日以南市環水字第09204023671號公告，將臺南市 ○○區○○○號道路1K+800至2K+815段（即○○段529地號 等39筆土地）公告為土壤污染控制場址；以92年3月20日南 市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第 0930400099-1號公告修正：將單一植被區（即○○段668-3 、669地號2筆土地）、海水貯水池（即659地號等23筆土地 ）及上述安順廠區、○○○○○○1K+800至2K+815段、○○ ○○○○東側草叢區劃定為污染管制區。㈡南市府為辦理系 爭整治場址之應變必要措施，乃執行「中石化臺南安順廠污 染整治場址94年度緊急應變措施計畫」（下稱94年度應變計 畫）支出新臺幣（下同）3,775,077元以及「95年度中石化 臺南安順廠整治場址工作計畫」（下稱95年度工作計畫）支 出14,186,602元。上開所支出之費用共計17,961,679元（3, 775,077元＋14,186,602元＝17,961,679元）。㈢嗣南市府 依行為時土污法第38條規定，以98年12月17日南市府環水字 第09822035440號函（下稱原處分）命中石化公司於99年1月 31日前將上開支出費用總計17,961,679元匯入土壤及地下水 污染整治基金帳戶。中石化公司不服，循序提起行政訴訟， 前經高雄高等行政法院100年度訴字第260號判決：「訴願決 定及原處分關於原告應繳納之費用超過17,866,842元部分均 撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔百分之1， 餘由原告負擔。」中石化公司不服，提起上訴，經本院102 年度判字第551號判決將該判決關於駁回中石化公司其餘之 訴暨該訴訟費用部分廢棄，發回高雄高等行政法院更為審理 。再經高雄高等行政法院102年度訴更一字第6號判決（下稱 更一審判決）就廢棄發回部分為：「訴願決定及原處分關於 原告應繳納之費用（除經撤銷確定部分外）超過新臺幣7,06 7,702元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。第一審及更審前 上訴審訴訟費用（除確定部分外）由被告負擔2分之1，餘由 原告負擔。」兩造對不利部分均表不服，各自提起上訴，經 本院106年度判字第58號判決（下稱發回判決）就更一審判 決關於南市府敗訴範圍超過190,079元暨該訴訟費用均廢棄 （駁回中石化公司之上訴及南市府其餘部分之上訴），發回 高雄高等行政法院更為審理。嗣經高雄高等行政法院106年
度訴更二字第4號判決（下稱原判決）就廢棄發回部分為： 「訴願決定及原處分關於附表一、附表二所示項目（除已判 決確定部分外），總計新臺幣10,609,061元，於超過新臺幣 8,120,984元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用（ 含更審前訴訟費用）除確定部分外，由原告負擔百分之77， 餘由被告負擔。」兩造對各自敗訴部分不服，乃分別提起本 件上訴。
二、上訴人中石化公司於原審起訴意旨略謂：㈠附表二所示「加 班費」2,024元、「國內旅費」30,941元、「按日按件計資 及臨時人員酬金」174,196元部分：依高雄高等行政法院104 年度訴更一字第22號判決意旨，包含加班費、差旅費在內之 人事費用，均非行為時土污法第13條第1項所稱直接達成減 輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施所生費用，不得 依同法第38條命污染行為人負擔。㈡附表一所示95年度工作 計畫委託財團法人成大研究發展基金會（下稱成大基金會） 之「委辦費」10,401,900元部分：⒈附表一編號1「場址周 界魚塭底泥及土堤污染調查」、編號2「環境監測與環境管 理、竹筏港溪排放水水質監測」、編號4「竹筏港溪第二河 段與本田路間泥土地污染查證工作」、編號5「場址附近水 域底泥之個案清除原則」部分，均非發生於控制場址及整治 場址範圍內，非屬行為時土污法第12條第1項及第13條第1項 適用範圍，依法律保留原則，所生費用自不能依同法第38條 命中石化公司負擔。就附表一編號2中期末報告所載「場址 與附近社區空氣污染監測」部分，依95年度工作計畫期末報 告，戴奧辛須經由燃燒、焚化爐氣體排放等高溫加熱行為， 方得於空氣中傳輸。由於本件並無對場址中含汞及戴奧辛土 壤進行加熱之情事，因此，汞及戴奧辛並無於空氣中飄散之 可能，自無就此進行空氣品質監測之必要；期末報告中採樣 結果顯示空氣中並無汞及戴奧辛污染情事，且空氣污染監測 非可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大目的，依高雄高 等行政法院104年度訴更一字第22號判決，非行為時土污法 第13條應變必要措施，所生費用不得命中石化公司負擔。且 由於行為時土污法第12條係就「土壤及地下水」所進行之調 查，並不包含「空氣監測」，是此項監測自無適用行為時土 污法第12條第1項之可能，所生費用自不得命中石化公司負 擔。就附表一編號2中期末報告所載「竹筏港溪流放水水質 監測」部分，依95年度工作計畫期末報告，可知竹筏港溪溪 水並無汞污染。於竹筏港溪3個採樣點中，僅有1處於暴雨及 退潮時較高，其餘皆低於「飲用水水質標準」草案所定數值 換算之結果，足證竹筏港溪並無污染。既竹筏港溪並無污染
情事，自無採取應變必要措施之必要。且竹筏港溪之水質監 測工作，非可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大目的， 從而非行為時土污法第13條應變必要措施，所生費用自不得 命中石化公司負擔。⒉附表一編號3「辦理中石化臺南安順 廠區地下水污染源移除暫存工程之細部設計、協辦發包及監 造」部分：設計、發包及監造工作，均非行為時土污法第13 條應變必要措施費用，不得依同法第38條命中石化公司負擔 既南市府自承此工項為「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」 之設計、協辦發包及監造，即可知此部分非實際實施相關整 治工作，非為可「直接」達成減輕污染危害或避免污染擴大 目的之手段，依高雄高等行政法院104年度訴更一字第22號 判決，非行為時土污法第13條應變必要措施，所生費用自不 得依同法第38條命中石化公司負擔。⒊附表一編號6「場址 及暫存區巡守與管理」、編號7中期末報告所載「場址專屬 網頁建置、協助環保局竹筏港溪工程、協助民事訴訟及研討 會工作、蒐集日本、美國、澳洲土壤及水域整治案例及外語 能力訓練課程」部分：因其工作內容並非調查整治場址之污 染範圍及評估對環境之影響，非屬行為時土污法第12條第1 項範疇；又因其工作內容非為就控制場址及整治場址，所採 取可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大目的之措施，亦 非行為時土污法第13條第1項應變必要措施範疇，依法律保 留原則，所生費用均不得依同法第38條命中石化公司負擔。 ⒋附表一編號7「技術諮詢及行政支援」中「提供3名計畫專 責人力常駐環保局」費用2,162,396元，係其餘6細項（不含 場址專屬網頁建置部分）費用之加總：⑴自95年度工作計畫 契約第3條第7項技術諮詢及行政支援第3款及第8項第1款， 可知駐局人員學歷均為碩士以上，與計畫主持人及經理人相 當，自非中低階人員，當有能力進行技術諮詢及行政支援工 作，是南市府抗辯要非可採。⑵依附表一「7.技術諮詢及行 政支援」，可知3名駐局計畫專責人員費用為2,162,396元； 「9.人事費用」，可知2名主持人、1名計畫經理及1名專案 工程師（共4人）費用為866,000元。倘如南市府所稱，3名 駐局人員為中低階人員，豈有3名中低階人員薪資高於4名高 階人員之理？故南市府抗辯並非可採。⑶自95年度工作計畫 契約第3條第7項「技術諮詢及行政支援」第3款，可知3位駐 局人員之工作內容，範圍確實涵蓋研擬本場址未來中長期之 污染整治或管理規劃、提供本污染案相關專業技術諮詢與法 律建議、協助研擬及審查本場址相關工作計畫及招標文件、 出席與本場址相關之會議與相關單位或民眾為必要之溝通協 調、協助有關本場址相關資料之彙整、資料庫之建立及重大
事件文字影像紀錄及蒐集國外土壤及地下水整治案例外語教 學等6細項。此6細項並非未配置相對應之費用，而係其費用 即為附表一「7.技術諮詢及行政支援」欄位所示「提供3名 計畫專責人力常駐環保局」2,162,396元。此6細項工作均非 實際進行相關整治措施，非可「直接」達成減輕污染危害或 避免污染擴大目的，且部分甚而與本件毫無關聯，自非行為 時土污法第13條應變必要措施費用，不得依同法第38條命中 石化公司負擔。㈢南市府就「95年度中石化臺南安順廠整治 場址工作計畫（環保局）」進行招標及決標，最終由成大基 金會得標，雙方並簽訂95年度工作計畫契約。系爭工作計畫 契約之當事人為南市府及成大基金會，依契約相對性，此契 約不拘束中石化公司，是南市府抗辯因本件以總價承包方式 為之，不得將各工項金額拆分判斷是否為行為時土污法第13 條第1項應變必要措施費用，顯非可採。縱以總價承包方式 發包，各工項之價款本可客觀合理評價為特定金額，非屬應 變必要措施之費用，自應從求償費用中剔除。本院歷來判決 均認土污法所稱應變必要措施，應就工程細項「逐一審查」 各項費用是否符合土污法所定之減輕污染危害或避免污染擴 大之規範目的，並應明確劃分其金額；高雄高等行政法院歷 來判決均認各計畫費用本質上可拆分，且亦應就各個工程細 項逐一審查是否為應變必要措施費用。是南市府抗辯本件價 款以總價承包方式為之從而無可拆分，與本院及高雄高等行 政法院歷來判決相悖，自無足採等語，為此請求判決撤銷訴 願決定及原處分。
三、上訴人南市府於原審答辯意旨略謂：㈠由本院104年度判字 第131號判決可知，本院亦非以直接與否來判斷關聯性，甚 至認為原審判決未敘明其所稱之「直接關聯性」之判準為何 ，有判決不備理由之違法，進而廢棄該判決。前開判決於本 院107年度判字第20號判決確定，而本院最終亦非以「直接 關聯性」作為認定是否屬應變必要措施之標準，中石化公司 主張行為時土污法第13條之應變必要措施須為減輕污染危害 或避免污染擴大之直接措施云云，顯然違背本院之見解。又 所在地主管機關依行為時土污法第13條第1項或99年土污法 第15條第1項，為減輕污染源或避免污染擴大所採取之應變 必要措施，並不限於控制場址或整治場址範圍內，故其依行 為時土污法第38條或99年土污法第43條第1項規定，命污染 行為人繳納費用時，亦不以該控制場址或整治場址範圍內所 支出者為限。㈡附表二所示「加班費」、「國內旅費」、「 按日按件計資及臨時人員酬金」部分：按日按件計資及臨時 人員酬金項目中，各會議參與人員均非南市府編制內人員，
而為外聘之專家學者，且多為環工領域之專家學者。由高雄 高等行政法院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決 ，及本院96年度判字第1953號、第1954號等判決可知，為防 止系爭整治場址污染擴散及減輕其污染危害，雖部分應變必 要措施已委由執行單位辦理，然南市府為該等應變必要措施 之執行及其他應變必要措施之執行，均需支出相當之人力、 物力，方得完備所有應變必要措施之防治工作，就該等費用 ，並非南市府一般事務所生費用，而是為系爭整治場址污染 防治工作所生。若無中石化公司之非法污染行為，南市府並 無須執行該等措施，亦無須以全民納稅所得支應相關費用； 該等費用既係為執行應變必要措施所生，自屬應變必要措施 費用。計畫執行時執行單位即受託廠商需投入人力成本，相 對南市府於計畫執行時，亦須支應相當人力成本，而此等成 本均係因中石化公司造成系爭整治場址污染後，南市府為防 止污染危害或避免污染擴大，採取應變必要措施，此等額外 支出之費用均與應變必要措施之執行不可分割，依法自應由 中石化公司負擔。㈢附表一所示「委辦費」及「行政費用」 部分：⒈編號1「執行場址周界魚塭底泥污染查證工作」： 南市府於其他年度在系爭整治場址執行相同應變必要措施之 費用向中石化公司求償，中石化公司不服提起另案行政訴訟 ，而高雄高等行政法院104年度訴更一字第22號判決意旨亦 肯認此等費用之支出，與應變必要措施據有關聯性及必要性 。此一工作項目主要目的確係為避免系爭場址污染物「戴奧 辛」及「汞」透過食物鏈傳播，致人體受到污染物之危害。 而95年度工作計畫所選擇調查之魚塭，亦係以引用底泥戴奧 辛污染嚴重之竹筏港溪水源為調查，顯具有執行應變必要措 施之必要性及關聯性。⒉編號2中期末報告所載「場址周界 空氣汞及戴奧辛監測」：參見前審被證44可知，空氣污染監 測之工作項目與污染擴散之防止有其關聯性，且由於此將影 響附近居民健康，故有其必要性。足證就「環境監測與環境 管理」此一工作項目，係有防止污染擴散及避免污染危害之 目的。此亦為中石化公司所肯認，故於其自98年起所執行之 整治計畫、101年第1次整治變更計畫、104年第2次整治變更 計畫，及目前正在執行之107年第3次整治變更計畫，均為避 免污染擴大，而將空氣監測納入整治計畫中，足見場址周界 監測確實與防止污染擴大及避免污染危害具有必要性及關聯 性，亦屬行為時土污法第13條第1項第8款之其他應變必要措 施。⒊編號2中期末報告所載「竹筏港溪水質汞及戴奧辛監 測」：竹筏港溪毗鄰系爭整治場址，為水域查證範圍內污染 最嚴重之區域，並研判該污染來自系爭整治場址，南市府即
執行移除該底泥污染之應變必要措施。此乃南市府認定在系 爭整治場址內污染物未被完全移除前，竹筏港溪可能續受系 爭整治場址污染擴散影響背景事實之一。竹筏港溪與海水貯 水池及鹿耳門溪相通，而海水貯水池及鹿耳門溪均查有戴奧 辛及汞污染，故竹筏港溪可能有遭受該等水體污染擴散影響 ，續受系爭整治場址污染影響。另考量戴奧辛及汞容易吸附 於水中之懸浮微粒據此隨水移動，南部常有颱風或暴雨，惟 本項應變必要措施執行時，場址內並無良好之雨水截流設施 及處理設備，在大雨過後場內易產生積水，並可能造成海水 貯水池之水溢流於廠區外，均可能導致戴奧辛及汞繼續擴散 進入毗鄰系爭整治場址與海水貯水池之竹筏港溪。竹筏港溪 乃為開放之地表水體，民眾有可能接觸到該溪水及溪水中之 懸浮微粒而使身體健康受到影響，另除竹筏港溪內亦有自然 繁衍之魚體，若竹筏港溪之溪水及其中之懸浮微粒含有戴奧 辛及汞，該污染物亦可能經由魚體之攝食進入魚體內，導致 魚體污染，若經民眾捕食，亦將對於人體造成健康損害。再 者，竹筏港溪與魚塭相通，若竹筏港溪溪水含有戴奧辛及汞 污染，亦可能隨之擴散進入魚塭，加劇魚塭之污染程度。此 等污染危害風險隨時有可能會發生，若實害發生時，將造成 難以回復之損害，惟因此即全面禁止民眾接近竹筏港溪，反 有因噎廢食之疑慮。故南市府乃執行本項應變必要措施，在 漲潮、退潮及暴雨等明顯有水體移動時，進行竹筏港溪溪水 之監測，監測內容採全樣分析（未過濾），以顯示水體及其 懸浮固體可能攜帶之戴奧辛及汞之總量，以作為應如何採取 其他應變必要措施之評估。本應變必要計畫執行成果顯示暴 雨瞬間強勁水流沖刷底泥，進而產生懸浮微粒造成濁度增加 ，導致水中戴奧辛及汞濃度升高。故該措施執行結果建議當 雨量過大時，容易沖刷竹筏港溪底泥，使得水中戴奧辛濃度 值升高，此時應避免有戲水、捕撈之行為，以確保人體健康 。本項應變必要措施之執行，乃屬於已公告為整治場址之周 界，追查其污染影響程度，其目的係為避免該整治場址之污 染擴散，並據以減輕其污染危害，與行為時土污法第11條所 規定主管機關未發現有污染場址前之一般查證，並不相同。 本項應變必要措施之執行，係監測地表水體之污染物濃度， 其目的係為避免系爭整治場址污染危害擴大及減輕其污染危 害，與是否公告竹筏港溪為控制場址無涉。⒋編號3「辦理 中石化臺南安順廠區地下水污染源移除暫存工程之細部設計 、協辦發包及監造」：南市府依法執行之應變必要措施如為 工程項目，自有前階段之工程細部設計及後階段之監造工作 ，兩部分應整體視之而無從分割，均得依土污法向污染行為
人求償。本件有關南市府向中石化公司求償95年執行之應變 必要措施「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」300萬元部分 ，於更一審判決後，業經發回判決確定，肯認此部分與減輕 污染危害或避免污染擴大具有關聯性及必要性。而此項工作 項目「辦理中石化臺南安順廠區地下水污染源移除暫存工程 之細部設計、協辦發包及監造」，即為該污染物移除暫存工 程之細部設計、協辦發包及監造，依高雄高等行政法院103 年度訴字第122號判決見解，自不應與該工程分割認定。是 故，該污染物移除暫存工程業經法院認定屬應變必要措施判 決確定，而本工作項目係針對該應變必要措施之細部設計、 發包及監造，自與應變必要措施整體之執行具有關聯性及必 要性。⒌編號4「辦理緊急應變必要措施及陳情案件處理」 ：本項工作項目係因系爭整治場址附近居民陳情表示，竹筏 港溪第二河段北側近鹿耳門橋旁本田路拓寬後道路下方有受 戴奧辛及汞污染之虞，故南市府即針對此地區進行污染採樣 及查證工作，如發現污染即得儘速採取因應措施，此部分執 行工作確實有助於減輕污染所造成之物理及精神層面之危害 ，參照高雄高等行政法院101年度訴字第458號判決及本院10 3年度判字第707號判決意旨，自屬應變必要措施。⒍編號6 「場址及暫存區巡守與管理」日夜24小時駐衛警之場址管理 人事費共計支出1,193,232元部分：本工作項目係針對污染 管制區、停養區魚塭、竹筏港溪等可能受發現污染區域為巡 邏，工作重點包含禁止民眾隨意進入管制區、巡視圍籬及土 堤避免遭受污染破壞等，依高雄高等行政法院104年度訴更 一字第22號判決及發回判決意旨，本工作項目屬應變必要措 施，而與防止污染危害或避免污染擴大有關聯性及必要性。 ⒎編號7期末報告所載「場址專屬網址建置」費用、「協助 環保局竹筏港溪工程」費用、「協助民事訴訟及研討會工作 」費用、「蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外 語能力訓練課程」費用：⑴「場址專屬網址建置」：系爭網 頁之建制功能，係透過資訊公開，讓民眾更理解如何防範及 減輕系爭整治場址污染所造成之危害，以達減輕或避免污染 危害之效，屬應變必要措施之一部。南市府係為減輕系爭整 治場址污染危害，及為避免其污染危害擴大，方執行本措施 ，並非南市府轄內一般事務之網頁建置。⑵「協助環保局竹 筏港溪工程」：因竹筏港溪為水域查證範圍內污染最嚴重之 區域，為避免竹筏港溪之汞及戴奧辛污染擴散，南市府即執 行移除該底泥污染之應變必要措施。為執行該項應變必要措 施，自須執行該應變必要措施規劃、招標等前置工作，此等 前置工作乃為真正著手移除污染物前之必要程序，且若非污
染行為人之非法污染行為，南市府本無須執行該污染物移除 ，亦不須執行其前置工作。是以，本項措施並非南市府一般 事務之執行，係為減輕系爭整治場址污染危害所為之應變必 要措施。⑶「協助民事訴訟及研討會」：由該計畫第4頁至 第154頁所列執行單位所出席參與之會議名稱，即可明知其 所協助者均為與本場址污染防治之相關會議，更協助辦理與 居民之溝通協調，以利各項應變必要措施之執行。無論海水 貯水池土堤補強工程或竹筏港溪污染底泥清除，均係因中石 化公司非法污染行為所導致不得不採取之污染防治措施，在 工程當中所遭遇之困難，執行團隊協助排除，促成各該應變 必要措施之順利執行，自屬執行系爭整治場址所生應變必要 措施所需一環，並非南市府一般行政事務之執行。⑷「蒐集 日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程 」：本計畫執行之時，系爭整治場址為南市府轄內唯一汞污 染之場址，本計畫從事汞污染場址之研究係專為處理系爭整 治場址之污染，且系爭整治場址污染規模高居世界首位，以 南市府有限之人力及技術，自須有賴吸取先進國家技術及經 驗，以避免延誤整治及監督。系爭整治場址之整治技術甚為 困難，亦為國內所有技術人員未曾處理過之高濃度戴奧辛及 汞污染，實有研究先進國家整治技術及經驗，以作為系爭整 治場址有效整治及監督參考之必要。⑸外語能力訓練課程係 由本計畫主持人巢志成教授及其助理林安妮擔任講師，亦即 其係本計畫內編制人員支援工作項目之一，並無另外聘請講 師，而本計畫為總價承包計畫，故此工作項目並無獨立計價 。此工作項目係為使承辦人員能夠研閱與處理系爭整治場址 污染有關之外國土污文獻資料，增加承辦人員處理系爭整治 場址污染之能力，以期有效整治及監督系爭整治場址，儘速 減輕或除去污染。⒏附表一編號8至12所示人事費用、管理 費用、營業稅、雜費：應變必要措施之執行仰賴人力之投入 、管理成本、營業稅及其他費用之支出，否則將如何執行計 畫。此部分費用自與應變必要措施執行具一體性及不可分割 性，而應認為具有必要性及關聯性。⒐依行政院所屬各機關 行政及政策類委託研究計畫經費編列原則及標準十一、環保 署委辦計畫經費編列基準第2點業務費（十一）及環保署協 助地方機關辦理土壤及地下水污染調查及查證工作經費補助 審核作業要點第六點，如投標廠商就管理費部分係依此等原 則編列即認屬合理費用。本件95年工作計畫之服務建議書於 投標時，所預估之委辦費用總計為13,080,633元（2,454,00 0＋9,236,633＋1,390,000），此總額之5～10％之金額為65 4,032元至1,308,064元。而成大基金會所預估之管理費用為
707,275元係在此範圍中，故屬合理之管理費編列；於決標 後依決標金額調整為委辦費用總計10,087,406元，此總額之 5～10％之金額為504,371元至1,008,741元，而成大調整後 之管理費用為769,737元，亦於此範圍中，故為合理之管理 費編列。營業稅部分，係依加值型及非加值型營業稅法第10 條規定編列，故以總金額10,857,143元（未稅）乘以5％後 ，即為542,857元。參照高雄高等行政法院104年度訴更一字 第22號判決及本院107年度判字第172號判決見解，就本件95 年工作計畫中管理費及營業稅部分，南市府主張應變必要措 施既採總包價法，則無法區分各工作執行項目之單價，及具 從屬性質之管理費及營業稅，此費用應由污染行為人即中石 化公司負擔。⒑95年度工作計畫受託廠商成大基金會於經費 編列項目中多達9項工作項目並未編列概算經費，然受託廠 商仍有實際執行，此因95年度工作計畫係採總價承包，而非 單項計價所致，故95年度工作計畫費用應整體視之，此亦為 本院107年度判字第20號判決意旨。㈣95年度工作計畫係南 市府依政府採購法所規定公開招標方式，經過市場公開競價 ，故其費用自為合理；而該計畫為總包價法，依計畫之勞務 契約第7條規定，計畫費用之給付係視合約執行進度為分期 給付，並非依經費概算表逐項給付。又發回判決意旨並非認 為本件費用應逐項審查。南市府曾對位在系爭整治場址周界 之竹筏港溪進行應變必要措施，而就所支出之費用向中石化 公司依行為時土污法第13條規定求償，參照該案高雄高等行 政法院103年度訴字第122號判決及本院106年度判字第107號 判決見解。本件應變必要措施計畫既採總包價法，給付方式 應依計畫之契約第7條規定係視契約執行進度為分期給付， 並非依經費概算表逐項給付，應將計畫整體視之而非切割審 視。㈤應變必要措施之執行依行為時土污法第13條（現行法 第15條），主管機關得直接命污染行為人為執行，如此污染 行為人於執行應變必要措施時亦將支出此等行政成本費用， 而主管機關執行此等應變必要措施後命污染行為人繳納，性 質上屬代履行費用，因而所支出之費用，包含行政費用，自 應由污染行為人負擔，否則將產生污染行為人可能消極不執 行而由主管機關自為執行後，污染行為人得負擔較少費用之 不合理情事。且行為時土污法第13條（現行法第15條）第1 項第8款「其他應變必要措施」中「必要」一語屬於「不確 定法律概念」，行政機關就此應有判斷餘地。加班費、國內 旅費、按日按件計資及臨時人員酬金均為南市府為執行95年 度工作計畫所另外支出之行政費用，且其中亦包含辦理95年 度工作計畫之招標文件審查會、廠商評選會的委員出席費、
旅運費，此等費用依高雄高等行政法院93年度訴字第941號 、94年度訴字第296號、本院96年度判字第1953號、第1954 號、107年度判字第20號判決意旨及污染者付費原則，南市 府得命中石化公司負擔。另外「中石化安順廠土壤污染專案 小組95年度第四次會議」主要係為本件95年度工作計畫之工 作計畫書簡報及審核，而「中石化（台碱）安順廠土壤污染 整治計畫審查會」則是為審查中石化公司所提出之整治計畫 之會議，而整治計畫內容自包含於整治期間中石化公司應如 何避免污染擴大等內容事項審查，足證此2場會議均與應變 必要措施執行有關，依上開判決意旨，自應由中石化公司負 擔費用。南市府執行應變必要措施時確實有相當行政成本費 用同時支出，性質上雖屬代履行費用，然在證明其數額上如 有困難，應類推適用行政訴訟法第189條第2項規定，由原審 審酌一切情況，定其數額，而非全部均由南市府負擔等語， 為此請求判決駁回中石化公司在原審之訴。
四、原判決將訴願決定及原處分關於附表一、附表二所示項目（ 除已判決確定部分外），總計10,609,061元，於超過8,120, 984元部分均撤銷，並將中石化公司其餘之訴駁回，其理由 略謂：㈠按本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議 ，所在地主管機關依行為時土污法第13條第1項所採取之應 變必要措施，並不限於控制場址或整治場址「範圍內」。惟 行政機關所採取之措施，是否為減輕污染危害或避免污染擴 大之應變必要措施，仍應審酌其所選擇之行政措施能否有效 達成減輕污染危害或避免污染擴散目的之合理關聯性、必要 性，方與行政程序法第7條規定之比例原則相符。再者，控 制場址或整治場址所生之污染危害，既可能擴及鄰近區域， 則主管機關調查評估確認相關污染危害，作為後續採取應變 必要措施之基礎，自應不限於場址範圍內，否則即無從對場 址外採行應變必要措施，故行為時土污法第12條第1項規定 之調查評估工作，亦應為相同解釋，即：依同法第38條規定 ，命污染行為人繳納行為時同法第12條第1項費用時，亦不 以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本旨。㈡附表二 所示加班費2,024元、國內旅費30,941元、按日按件計資及 臨時人員酬金174,196元部分：⒈加班費2,024元部分：該筆 加班費之申領人鄭秀雯係南市府所屬環保局委任5職等稽查 員。其雖因專案負責承辦系爭場址之業務量負荷沈重而需加 班處理相關行政事務，然由申請上開加班費之工作內容以觀 ，或為辦理招標文件，或為辦理會議資料，均尚難謂屬於針 對場址實際情況所採取可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」 污染危害或避免污染擴大之應變必要措施，故該筆加班費之
支出，核屬南市府在法定職權範圍內，執行或監督95年委辦 計畫所支出之一般人事行政費用。則南市府依行為時土污法 第13條第1項第8款及同法第38條規定，就此筆加班費限期命 中石化公司繳納，難認有據。⒉國內旅費30,941元部分：附 表二「旅費」之申領人分別為南市府所屬環保局局長張皇珍 、稽查員王啟人、課長周妙旻、稽查員鄭秀雯，均為南市府 所屬環保局編制內人員，而附表二旅費編號1至9所示國內旅 費共計30,941元，其中編號1至7為上開南市府所屬環保局人 員至臺北參加與系爭整治場址相關審查會、協商會議、督導 會議，附表二旅費編號8、9則為南市府所屬環保局人員因經 費之申請或基於其行政任務至環保署報告所生之差旅費、膳 雜費、住宿費，各項工作內容固均與系爭整治場址之議題相 關，然南市府作為土污法之地方主管機關，就土污法所定預 防及整治土壤及地下水污染，原本即負有其法定職權，縱因 系爭污染個案之發生而必須參與相關會議進行協調或向上級 主管機關報告，其各項工作性質實為南市府基於土污法地方 主管機關固有法定職權之執行，是上開旅費核係南市府執行 其固有法定職權所支出之一般人事行政費用，尚難認屬行為 時土污法第13條第1項第8款所稱減輕污染危害、避免污染擴 散之應變必要措施所生費用，故如附表二所示國內旅費合計 30,941元，南市府尚不得依行為時土污法第38條命中石化公 司負擔。⒊按日按件計資及臨時人員酬金174,196元部分： ⑴附表二「按日按件計資及臨時人員酬金」編號1、2、5「 辦理95年度中石化安順廠整治場址工作計畫招標文件審查會 」合計28,208元、編號3、4「辦理95年度中石化安順廠整治 場址工作計畫廠商評選會」合計8,218元、編號7、8「中石 化臺南安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿 舍河段污染移除及護坡穩定工作細部設計計畫廠商評選會」 之委員出席費及旅運費合計10,952元，分別為南市府邀集機 關編制外之專家學者參與廠商評選會議及審查招標文件，並 因上開會議所支出委員之出席費及旅運費合計47,378元，均 屬系爭計畫應變必要措施執行之必要費用，依行為時土污法 第38條應由中石化公司負擔。⑵附表二「按日按件計資及臨 時人員酬金」編號6、編號9至編號30所示項目均為專案小組 審查會專家委員之出席費及旅運費，金額合計116,176元； 而此部分會議內容與95年工作計畫應變必要措施之工作內容 相關，均非由南市府所屬人員執行其固有法定職權時所支領 ，而是南市府邀集機關編制外之專家學者出席上開會議所生 費用，且上開會議性質既與減輕系爭場址之污染危害或避免 污染擴大之應變必要措施有關，南市府自得依行為時土污法
第38條規定命中石化公司負擔。⑶附表二「按日按件計資及 臨時人員酬金」編號31、32所示出席費及旅運費，係為辦理 安順廠及○○○○○○東側草叢區土壤污染整治計畫所支出 之委員出席費及旅運費，實際工作項目係審查中石化公司所 提出關於○○○○○○東側草叢區土壤污染整治工作。此部 分出席費及旅運費合計10,642元，亦均非由南市府所屬人員 執行其固有法定職權時所支領，而是南市府邀集機關編制外 之專家學者出席上開會議所生費用，且上開會議內容既與減 輕系爭場址之污染危害或避免污染擴大之應變必要措施有關 ，自應依行為時土污法第38條規定由中石化公司負擔。㈢附 表一所示之部分委辦費10,401,900元部分：⒈附表一編號1 「執行場址周界魚塭底泥污染查證工作」、編號2「環境監 測與環境管理」金額共計2,473,940元部分：⑴附表一編號1 「執行場址周界魚塭底泥污染查證工作」係因應民眾陳情要 求，就環保署94及95年完成中石化公司安順廠周圍部分魚塭 之調查範圍，再向外延伸進行查證，查證對象是以引用竹筏 港溪為水源，且尚未調查之魚塭為主。污染查證工作目的乃 因系爭整治場址排放之廢水及廢污泥造成竹筏港溪底泥戴奧 辛及汞之污染，且可能透過懸浮微粒利用水力傳輸，進入養 殖魚塭。此部分措施為釐清附近引用竹筏港溪為水源之魚塭
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