公平交易法
最高行政法院(行政),判字,109年度,24號
TPAA,109,判,24,20200120,1

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最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第24號
上 訴 人 公平交易委員會


代 表 人 黃美瑛
訴訟代理人 蔣慧怡
郭安琪
沈立委
被 上訴 人 佳訊視聽股份有限公司

代 表 人 練台生
訴訟代理人 黃旭田 律師
蔡湘蓁 律師
簡凱倫 律師
輔助參加人 全國數位有線電視股份有限公司


代 表 人 李光漢
訴訟代理人 劉慧君 律師
鄧依仁 律師
陳怡君 律師
上列當事人間公平交易法事件,上訴人對於中華民國107年10月
18日臺北高等行政法院106年度訴字第1630號判決,提起上訴,
本院判決如下:
  主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
  理 由
一、被上訴人為頻道代理商,主要經營業務係代理衛星電視頻道 節目供應業者與有線電視系統經營者簽訂頻道播送授權契約 ,使頻道節目內容得藉由系統經營者之有線電視網路播送至 家庭用訂戶,參加人及大豐有線電視股份有限公司跨區、新 高雄有線電視股份有限公司、北都數位有線電視股份有限公 司、數位天空服務股份有限公司則為民國104年開播營運之 系統經營者(下合稱系爭系統經營者)。被上訴人於105年 間獨家代理三立臺灣台、都會台、新聞台、年代電視台、MU CH TV、JET綜合台、東風衛視台、國興衛視台、好萊塢電影 台、Discovery旅遊生活台、高點電視台、迪士尼、NHK Wor ld Premium、非凡商業台、新聞台、彩虹頻道MTV、壹電



視新聞台、資訊綜合台、電影台、迪士尼Junior台等頻道授 權業務,參加人於104年底與被上訴人議訂105年度頻道授權 契約時,被上訴人主張維持104年度之最低保證戶數(Minim um Guarantee,下稱MG)交易條件,而以經營區域之內政部 公告行政區域總戶數(下稱行政總戶數)之15%所計算之戶 數為簽約計價基礎,對於104年度以前即已開播之系統經營 者(下稱既有系統經營者)卻非以上述方式計價。經上訴人 調查,認定被上訴人就其代理頻道之105年度授權,分別對 系爭系統經營者與渠等之競爭者給予不同之交易條件,為無 正當理由之差別待遇,且有限制競爭之虞,認定違反公平交 易法第20條第2款規定,而以105年10月31日公處字第105119 號處分書(下稱前處分),裁處被上訴人新臺幣(下同)4, 500萬元之罰鍰,並命被上訴人應自處分書送達之次日起1個 月內改正上揭違法行為(此部分業經被上訴人提起行政訴訟 ,經臺北高等行政法院105年度訴字第1919號判決撤銷該處 分,上訴人不服,提起上訴,經本院另案審理)。被上訴人 接獲前處分後與系爭系統經營者協商,提出並數度調整改正 方案,106年6月22日提出改正方案為行政總戶數之10%(下 稱MG10)作為授權交易條件。上訴人認上開改正方案,與被 上訴人及既有系統經營者間之交易條件仍有差距,仍屬無正 當理由之差別待遇,而認定被上訴人未依前處分意旨改正違 法行為,依公平交易法第40條第1項後段,以106年9月22日 公處字第106080號處分書(下稱原處分)處被上訴人罰鍰1, 100萬元,並限期被上訴人改正違法行為暨函報改正行為。 被上訴人不服,遂向臺北高等行政法院(下稱原審)提起行 政訴訟,並聲明:求為判決撤銷原處分。經原審判決撤銷原 處分後,上訴人不服,提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人暨參加人在原審答辯、聲明及陳 述,均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以: ㈠被上訴人雖爭執前處分關於差別待遇認定及裁罰之合法性, 並提起行政訴訟救濟,然前處分經有權機關撤銷前,仍有其 效力,上訴人以前處分要求被上訴人改正「違法行為」,原 非法所不許。惟前處分以自行創設之計價方式取代頻道代理 商與系統經營者長期談判採取之MG制,異於有線電視產業實 務議價功能之操作及國家通訊傳播委員會(下稱通傳會)之 見解,據此導出被上訴人對新舊系統經營者之差別待遇,其 合法性已屬堪議。即使循前處分之脈絡思考,被上訴人所應 改正之差別待遇行為,究係捨棄頻道代理商與系統經營者間 談判慣用之MG制,還是必須降低MG值;降低數值是對於新舊



系統經營者一律如是,還是僅對系爭系統經營者,如僅針對 系爭系統經營者,是否必須逐年配合過往實際訂戶數之業績 而調整,均未見前處分指明。不僅被上訴人難就前處分所謂 改正違法行為之諭知,或其認定差別待遇之理由,預見其應 採取何種議價模式始不構成其義務之違反,法院也無從審查 確認。
㈡公平交易法第40條明定可令相對人「停止、改正其行為或採 取必要更正措施」,即賦予上訴人得以限制契約自由之方式 規制市場業者行為之權限,其程度及形式有賴上訴人於個案 中予以判斷並具體化,於處分中應表現至可令相對人明白其 如何履行義務內容之程度。上訴人基於主管機關地位,對於 其所認定之差別待遇情狀,如何適當抑制市場力以回復秩序 ,增進效能競爭,本有權限揭示予被上訴人,茲為被上訴人 履行改正義務之必要協助,不容以尊重營業自由或不介入私 法自治等為詞,拒卻行政處分應符合明確性之義務,更不得 以未臻明確之義務內容無從履行即對義務人為裁罰。 ㈢綜上,前處分設定義務之內容過於抽象空泛,難認被上訴人 得以預見其應採取何種議價模式始不構成其義務之違反,經 法院審查亦難確認其內容,已違明確性原則,不得為裁罰基 礎。是上訴人以被上訴人提出以MG10交易條件之改正方案, 乃未履行前處分所設定之義務,予以裁罰,並命續行改正部 分,均不符處分明確性之要求。被上訴人求以撤銷,為有理 由,應予准許。因將原處分撤銷。
四、本院按:
㈠公平交易法第20條第2款規定:「有下列各款行為之一,而 有限制競爭之虞者,事業不得為之:……二、無正當理由, 對他事業給予差別待遇之行為。」第40條第1項規定:「主 管機關對於違反第9條、第15條、第19條及第20條規定之事 業,得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施,並得 處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰;屆期仍不停止、改 正其行為或未採取必要更正措施者,得繼續限期令停止、改 正其行為或採取必要更正措施,並按次處新臺幣20萬元以上 1億元以下罰鍰,至停止、改正其行為或採取必要更正措施 為止。」是事業如無正當理由,對他事業給予差別待遇之行 為,且有限制競爭之虞,經主管機關限期改正後,屆期仍不 改正其行為者,主管機關得繼續限期改正其行為,並處以罰 鍰。惟行政罰之處罰,以違反行政法上義務為前提,為符合 處罰明確性之要求,經認定有差別待遇之事業,並經主管機 關命限期改正者,命限期改正處分之規制內容須明確,而使 事業能立即知悉所受禁止之差別待遇為何,以及如何改正差



別待遇之義務內容,進而得以預見其作為或不作為之可罰, 始能據為未為改正續以裁罰之基礎。
㈡經查,前處分未考量因通傳會於101年開放新進系統經營者 進入有線電視市場後,對於系統經營者之水平市場效應如何 ,則前處分究係認為採用MG制度本身即已違反公平交易法第 20條第2款,或被上訴人以行政總戶數作為MG計算基礎,或 將MG門檻設為15%之交易條件始有違公平交易法第20條第2款 ,並非明確,進而導致原處分所命被上訴人之改正義務,究 為被上訴人不得使用MG作為交易條件,或被上訴人應以行政 總戶數與有線電視滲透率之乘積作為MG之基礎?抑或被上訴 人應將MG門檻自15%調整至何範圍,始得認其無差別待遇或 可符合正當理由,或不致有限制競爭之虞,均無從自原處分 主文或理由中明確知悉,而與行政處分明確性原則顯有未合 ,是前處分並非適法,則原審以105年度訴字第1919號判決 撤銷該處分,於法並無不合,業經本院109年度判字第25號 判決在案。本件原處分係以被上訴人未履行前處分之改正義 務為基礎,而依公平交易法第40條第1項後段所為之裁罰暨 續行改正處分,是前處分所命改正義務之違反,為原處分裁 罰之構成要件,然依原判決確定之事實,被上訴人收受前處 分後,業與系爭系統經營者協商並數度提出105年授權交易 條件之改正方案,106年6月22日更已提出以MG10作為授權費 計價交易條件之改正方案,至於被上訴人之改正行為是否已 無公平交易法第20條第2款之情事,則因前處分未明確指出 MG之門檻有無違法及如何違法,以致其課予被上訴人改正義 務之內容,亦非明確,已如前述,則被上訴人因此無從預見 其改正後之行為是否仍具可罰性,即難謂其已違反前處分之 改正義務,而應予裁罰,從而,原判決據此撤銷原處分,其 認事用法並無違誤。至上訴人於作成前處分後,縱曾與被上 訴人多次交換意見討論如何履行改正義務,然此舉亦無從補 正前處分不明確之違法,並據為原處分裁罰之基礎。又本院 106年度裁字第104號裁定理由雖曾認定前處分命限期改正內 容並無不明確,然查,上開裁定係聲請停止執行事件,而停 止執行制度係暫時性權利保護,而非本案救濟程序,衡諸暫 時權利保護制度之規範目的,係藉由迅速之形式審查以決定 是否給予人民暫時性之權利保護,並非實質審查前處分實體 內容所作成之終局性決定,是法院僅係依即時可調查的事證 為調查以認定事實,其所為認定自無拘束本案判決之效力。 上訴意旨主張:原審未對照前處分之主文、事實、理由及法 令依據之記載,亦未審酌公平交易法第20條第2款規定之規 範目的,已足使被上訴人瞭解前處分所要求改正違法行為之



意旨,且未審酌本院106年度裁字第104號裁定亦認定前處分 並無不明確情事。另上訴人於前處分作成後,曾多次與被上 訴人聯繫、函文往返及交換意見等,向被上訴人明確揭示前 述改正義務之內涵及可行之建議方向,上訴人所採取之行政 行為,已遵守比例原則,並避免對私法自治及契約自由造成 過當之損害,原判決無視於此,而認前處分違反處分明確性 原則,顯有適用法規不當之違背法令云云,核屬以其對法律 上見解之歧異,就原審取捨證據、認定事實、法律適用之職 權行使,指摘其為不當,均無可採
㈢綜上,上訴人之主張並無可採,原判決撤銷原處分,核無違 誤。上訴論旨,指摘原判決違背法令,求予廢棄,為無理由 ,應予駁回。
五、據上論結,本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段,判決如主文。
中  華  民  國  109  年  1   月  20  日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
法官 林 欣 蓉

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中  華  民  國  109  年  1   月  20  日               書記官 劉 柏 君

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參考資料
全國數位有線電視股份有限公司 , 台灣公司情報網
數位天空服務股份有限公司 , 台灣公司情報網
大豐有線電視股份有限公司 , 台灣公司情報網
佳訊視聽股份有限公司 , 台灣公司情報網