臺北高等行政法院判決
108年度訴字第757號
108年12月5日辯論終結
原 告 陳寶琴
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
劉巧媛
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月10日府訴二字第1086101495號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
（一）原告所有坐落臺北市中山區金泰段85-7地號土地（下稱「 系爭土地」）上，同段5384建號即門牌號碼為臺北市○○ 區○○○路OOO巷O號3樓建築物（下稱「系爭建物」）， 領有96使字第0493號使用執照，位於都市計畫商業區內， 依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告 （下稱「83年6月1日公告」）的「擬訂基隆河（中山橋至 成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」所 附都市計畫圖說（下稱「83年都市計畫圖說」）、92年1 月7日府都二字第09126159700號公告（下稱「92年1月7日 公告」）的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附 近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山 橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要 點』案」（下稱「92年都市計畫案」），及105年11月9日 府都規字第10539571200號公告（下稱「105年11月9日公 告」）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附 近地區（下稱「大彎北段」）土地使用分區與都市設計管 制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」所 附都市計畫書（下稱「105年都市計畫書」，下與83年都 市計畫圖說、92年都市計畫案等，合稱「系爭都市計畫」 ），均明定系爭建物所在商業區是供一般商業使用，不得
作住宅使用。之後，被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽 徵處（下稱「稅捐處」）核定按住家用稅率課徵房屋稅， 於是以106年5月9日北市都築字第10633906100號函（下稱 「被告106年5月9日函」）通知原告略以，系爭建物涉違 規作住宅使用，請確保建物合法使用，以免受罰；如現況 已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新 核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系 爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變 更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規 定辦理等語。
（二）事後被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故以 107年5月18日北市都築字第10735133400號函（下稱「107 年5月18日函」）通知原告，將於107年6月11日派員至系 爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出 示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認 定之依據；該函於107年5月29日送達。惟屆期未獲原告配 合無法進入，被告又以107年6月20日北市都築字第107600 4005號函（下稱「107年6月20日函」）通知原告就系爭建 物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等 語，仍然未獲回應。被告審認原告並未提出系爭建物未作 住宅使用之具體事證供核，故以系爭建物違規作為住宅使 用，違反系爭建物所在土地使用分區的都市計畫規定，依 都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段 商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項 裁處作業原則」（下稱「裁處作業原則」）等規定，以10 7年12月4日北市都築字第10760613951號裁處書（下稱「 原處分」）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文 到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願遭 決定駁回，於是提起訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）都市計畫法第35條並未禁止商業區之建築物作住宅使用， ，而依都市計畫法第85條所訂定之臺北市都市計畫施行自 治條例第10條之1規定，對商業區之使用也僅需以商業使 用為主，認可商業區仍得作其他次要目的之使用，未禁止 作住宅使用。雖都市計畫法第32條第2項規定有授權主管 機關得對使用分區內之使用另施以管制，但依臺北市都市 計畫施行自治條例第26條規定，應依臺北市另定之「臺北 市土地使用分區管制自治條例」（下稱「臺北市使用分區 管制條例」），作為使用分區內另施以管制之依據。而臺 北市使用分區管制條例施行前，原稱臺北市土地使用分區
管制規則（下稱「臺北市使用分區管制規則」），該規則 第21條至24條第1項第1款關於商業區使用途之相關規定， 自82年至99年間，均允許多戶住宅使用，屬地方自治團體 經地方立法機關通過之自治條例，位階高於性質上屬臺北 市政府訂定發布之自治規則的系爭都市計畫，依地方制度 法第30條第2項規定，系爭都市計畫有關商業區不得作住 宅使用之限制，已牴觸臺北市使用分區管制規則之自治條 例，應屬無效，被告竟以系爭都市計畫作為原處分裁罰依 據，於法不合。又系爭建物高度、面積符合「臺北市一定 規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」（下稱「 臺北市免辦變更使照辦法」）規定，得將事務所用途變更 為住宅使用，免辦理使用執照變更。因此，系爭建物96年 領得使用執照後，97年10月起由原告長子遷入戶籍為居住 使用，應屬合法。至於臺北市使用分區管制規則於99年6 月23日修正公布第21至24條規定，改採負面表列不允許使 用項目，才增訂「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨 礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」 之規定，臺北市政府依此於105年都市計畫書中，規定系 爭建物所在A3街廓之商業區不得作住宅使用，或由被告於 104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫 法第79條」（下稱「104年4月29日公告」），或106年發 布之裁處作業原則，依司法院釋字第574號解釋意旨，均 不得溯及適用於96年間即已建築完成並領得使用執照之系 爭建物，且被告嗣後才發文於系爭建物使用執照附表注意 事項內，增註變更內容稱「依據都市計畫說明書之規定不 得作住宅用」，對系爭建物是依99年以前臺北市使用分區 管制條例規定得供住宅使用，應不適用。但被告卻以該等 系爭建物建築完成作住宅使用事實終結後，才發布之新法 令，作為裁罰之法令依據，違反法令不溯及既往原則與法 治國原則。
（二）原告在系爭建物是依循被告96年核發之使用執照使用，該 使用執照並未註明「不得作住宅使用」；系爭土地或建物 權狀也未為相同記載；且依臺北市使用分區管制規則第3 章規定，商業區允許作住宅使用；另稅捐處96年亦核准住 宅用稅率在案。凡此，均致原告信賴系爭建物可作住宅使 用，應賦予信賴保護。被告事後以原處分恣意開罰，前後 作為互相矛盾、抵觸，違反信賴保護原則、誠信原則及禁 反言原則。
（三）監察院105年糾正臺北市政府系爭都市計畫公布實施後， 逾20年遲未辦理都市計畫通盤檢討，被告還依不合時宜的
都市計畫，處罰無知百姓。又都市計畫擬定及變更呈報上 級機關審核，對象非一般民眾，民眾無充分了解都市計畫 內容的義務，只能參考臺北市使用分區管制規則，概略了 解土地使用分區管制，且原告祖產81年被徵收、拆除，至 96年以抵價地建屋期間，忙於遷居、謀生，80年代臺北市 政府資訊尚未電腦化且網路不普及，使原告無從得知大彎 北段商業區有「不得作住宅使用」的特別限制，被告理應 以書面個別通知當事人（各地主），將違規責任全由原告 承擔，有失公平。被告嗣後是為開罰，才於107年間公布 「大彎北段執照查詢專區」，並個別製作違規告知單，不 能期待人民能遵守未來修訂法令函示增修的規定。另被告 無視自身核發使用執照，與稅捐處審核為住家用稅率，造 成原告信賴，遽為原處分，違反有利不利一體注意的客觀 原則及職權調查原則。另被告對本案違規裁罰基準只依建 物面積而定，未衡量違規情節，因系爭建物供住宅使用， 出入人物比商業用單純安全，無妨害公共安全、風俗（化 ）或安寧秩序，情節輕微，原處分裁處10萬元過高，有違 比例原則。
（四）系爭建物於97年間作住宅使用時，原告所持土地、建物所 有權狀，用途欄均未記載「不得供住宅使用」之文字，地 政事務所核發的建物登記謄本，用途欄也無上開記載，原 告始遷入戶籍當住宅使用，戶籍謄本也未記載該住址不得 供住宅使用，稅捐處97年又核准以住宅使用課稅，至106 年間被告卻稱住宅使用違規應罰，原告無違規故意，且一 般民眾自臺北市政府於107年3月5日在土地及建物謄本參 考資訊檔中，加註「不得作住宅使用」開始，才能察知建 物不能作為住宅使用，因此原告97年間遷入戶籍當住宅使 用，也無違規的過失。
（五）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）系爭建物坐落的系爭土地位在系爭都市計畫範圍內之A3街 廓，依系爭都市計畫，僅供地區性商業、一般零售服務業 及辦公空間的使用為主，且不准許住宅使用，原告將系爭 建物作住宅使用，就違反臺北市政府依都市計畫法所發布 命令，且既然不符合都市計畫關於土地使用管制命令，就 無臺北市免辦變更使照辦法的適用，不能以其面積500平 方公尺以下，免辦使用執照變更，就作住宅使用。因此， 被告依同法第79條第1項前段及裁處作業原則規定，以原 處分處10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規 使用，並無違法。
（二）原處分的裁罰並非對授益行政處分的撤銷、廢止或行政法 規之廢止、變更，與信賴保護原則無涉。且被告並無任何 表現在外具有法效性的行政行為，給予原告任何得將系爭 建物作為住宅使用的信賴基礎。至於原告申請房屋稅稅率 變更為住宅用稅率，雖經稅捐處同意，但是房屋稅課徵的 認定是針對房屋「實際使用情形」核實課稅，與原告違反 都市計畫法規核屬二事，不代表該使用方式即為合法，且 稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何決定權限 ，也從未對原告作成系爭建物可合法供住宅使用的處分， 自無拘束被告之可言。另建商申請的建造執照、使用執照 是主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核 准之建築物用途均未載明可作住宅使用，不足以使原告產 生合理信賴。原告又稱其所有權狀未記載「不得作為住宅 使用」類似文字，但法律已有明確規定之事項，人民本即 應遵守，非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守 的必要。至被告106年9月7日開始於建造執照上為「不得 作為住宅使用」的註記，只是就都市計畫相關規定再次說 明、提醒，非法規的變動，與信賴保護原則無關。（三）系爭建物所在商業區不得供住宅使用，是在83年都市計畫 圖說及92年都市計畫案就已規定，系爭建物於97年1月28 日登記為原告所有，就受都市計畫法第32條第1項及臺北 市使用分區管制條例第3條第1項及第2項規定的拘束，並 無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年發布的 裁處作業原則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義 務的依據。又都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行 後即有適用，臺北市政府104年4月29日公告只是將裁處權 授權由被告行使，與法治國原則及法律不溯及既往原則無 涉。
（四）被告為確認系爭建物使用情形，而依行政程序法第42條規 定函請原告配合查勘，並未使用強制力，未違反比例原則 及有利及不利一律注意原則。且因原告未配合讓被告所屬 人員進入查勘，又未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭 建物未作為住宅使用的具體事證，被告斟酌調查事實及證 據的結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤 。依裁處作業原則第5點規定，系爭建物面積為119.81平 方公尺，屬級距三，被告依都市計畫法第79條第1項前段 及裁處作業原則等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並 限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法相合，亦與 有利不利一體注意的客觀原則、應依職權調查證據認定事 實等原則、依法行政原則、明確性原則均無違。況主管建
築機關依建築法相關規定核發系爭使用執照，其核准系爭 建物的用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則 、禁反言原則及法安定性原則，亦屬無理。
（五）被告對原告作成原處分前，曾屢於函文提醒該分區都市計 畫書規定不准作住宅使用，原告猶繼續將系爭建物違法作 住宅使用迄今，有故意且難謂無不法意識，不符合行政罰 法第8條但書減輕或免除處罰的要件。
（六）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：
（一）如爭訟概要欄所載之事實，有系爭建物所有權相關部別查 詢列印資料（見原處分可閱覽卷㈠，下稱原處分卷第9-10 頁）、96使字第0493號使用執照（見訴願卷第45-49頁） 、83年6月1日公告與83年都市計畫圖說（見原處分卷第11 -20頁）、92年1月7日公告與92年都市計畫案（見同卷第2 1-39頁）、105年11月9日公告與105年都市計畫書（見同 卷第41-52頁）、系爭土地地籍套繪都市計畫使用分區圖 （見同卷第53頁）、106年5月9日函及送達證書（見訴願 卷第96-99頁）、107年5月18日函及送達證書（見同卷第1 00-102頁）、被告107年6月11日現場使用情形訪視表及未 能進入系爭建物內勘查之訪視照片（見同卷第103-105頁 ）、107年6月20日函及送達證書（見同卷第106-109頁） 、原處分（見同卷第22-25頁）、訴願決定書（見同卷第1 44-152頁）等在卷可供查對屬實。
（二）參照卷附臺北市政府83年間公告之83年都市計畫圖說，系 爭建物坐落之系爭土地，即位在臺北市都市計畫該次公告 細部計畫街廓編號A3供一般商業使用之商業區內（見原處 分卷第19頁），且查該次細部計畫所一併公告之管制要點 （見同卷第13頁），明定不得供作住宅使用。再參在卷臺 北市政府92年1月7日公告的92年都市計畫案，及105年11 月9日公告的105年都市計畫書內所修訂的管制內容，均維 持系爭建物所在A3街廓不得供住宅使用的限制（見同卷第 21-24、29、34-35、46頁）。由此可知，依卷存96年11月 27日核發的使用執照顯示，96年11月間建造完成而得依法 使用的系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83年都 市計畫圖說的一般商業區內，且不得供作住宅使用，直至 原處分作成生效前，歷經92年、105年所公告都市計畫變 更，均未改變該街廓商業區不得供住宅使用的用途管制。五、爭點：
（一）原處分是否違反都市計畫相關法令？
（二）原告就系爭建物違規使用是否有故意或過失？
（三）原處分是否違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束 原則及禁反言原則？
（四）原處分是否違反法規不溯及既往原則、有利不利事項一律 注意之客觀性原則及比例原則？
（五）原告有無因期待不可能而發生違法性認識錯誤？六、本院的判斷：
（一）應適用的法令及法理的說明：
1.依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制 定的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市 計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項，且在 地方制度法於88年1月27日立法施行前，依憲法第118條授 權制定之直轄市自治法（已於88年4月14日廢止）第11條 第10款規定，該事項也本屬直轄市自治事項。而都市計畫 法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在 直轄市為直轄市政府……。」第6條規定：「直轄市及縣 （市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其 使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定：「 主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局） 政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫 書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周 知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫 書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分 區管制。……」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定 後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主 要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管 直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計 畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第 21條規定辦理。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布 實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內 或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人 民建議作必要之變更。……」第27條第1項本文規定：「 都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄 市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實 際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（第1項）都 市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項 ）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不 同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業 發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便 利。」第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或 建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反
本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發 布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其 土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以 上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀。……」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄 市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」 而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的 實施，依該法第85條前段規定制定的臺北市都市計畫施行 自治條例第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北 市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局 （以下簡稱發展局）執行。」故臺北市政府104年4月29日 公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限 ，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。說明 ：……以該局名義行之。」經核是依臺北市都市計畫施行 自治條例上開規定之具體授權，將臺北市政府主管都市計 畫法第79條規定之權限，委任所屬都市發展局（即被告） 辦理，合於行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」 的要求。被告具有作成原處分的事務權限，合先敘明。 2.基於前述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可 以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都 市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的 授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙 都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區 管制」事項。所以，臺北市政府所擬定、發布的都市計畫 （含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更 計畫，下同），除了將臺北市的土地劃定為不同的使用區 外，還可以視實際需要，再予劃分為不同的使用分區，分 別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管 制命令，有上述都市計畫法規定的明確授權，各該使用分 區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令 的限制，與法律保留原則並無違背，也無所謂違背臺北市 都市計畫施行自治條例、臺北市使用分區管制條例等自治 條例的問題。至於臺北市土地使用分區中商業區的使用， 應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺 北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛 生的使用，自得於其所發布的都市計畫內，限制該商業區 內土地及建築物的使用類別，也就是說並不是所有商業區 的建築物，都可供作住宅使用，應視都市計畫的內容而定 。
3.行政法上所謂的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落
實法規範對物所設定之秩序狀態，課予對物有事實上管領 力之人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負 有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而 定。前述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範 圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計 畫法所發布命令之管制秩序狀態為中心，對土地或建築物 之所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力之人，所 課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換句話說， 臺北市都市計畫範圍內商業區的建築物所有權人、使用人 或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」 的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主 之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀 態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或 妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意 或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基 於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其 委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此 主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使 用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令 其停止為違法使用。
4.按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權 利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對 公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障 ，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、 第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括 法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於 人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處 分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有 權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題 外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢 止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當 保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字 第525號解釋理由闡述甚明。依此，由憲法法治國原則派 生之信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人 產生合理信賴之表示，且人民並無行政程序法第119條所 列信賴不值得保護之情事，此人民對國家公權力對外表示 之信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守之 意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效之威信。至於 信賴保護原則之適用，首先須有國家公權力對外有足以令 人產生合理信賴之表示，即信賴基礎。若國家公權力並未
對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信 賴之表示者，根本欠缺合理之信賴基礎，自無從依主張賦 予所謂之信賴保護。
5.都市計畫法與依該法所發布對都市計畫範圍內土地使用分 區管制命令，對限制計畫範圍內土地與其上空間之使用設 有限制，才得使都市計畫範圍內各地區按所計畫合理發展 ，改善都市居民生活環境，已經本院敘明如前。而都市計 畫對計畫區內土地之管制，來自於都市計畫法、土地使用 分區管制法令，與相關區域都市計畫之規劃性管制命令， 這種來自於國家對都市空間機能規劃與管控之管制性命令 ，與土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物之所有 權與他項權利予以登記之程序，經由公告或提供閱覽之公 示方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安 全之目的，有所不同。簡言之，土地登記之行政管理，主 旨在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交 易安全，並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受之建 築或都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記 載的義務。因此，都市計畫法對建築物使用之管制如何， 本應由負狀態責任義務人自行探求都市計畫管制命令而定 。換言之，計畫範圍內狀態責任義務人尚不得以土地登記 資訊或不動產權利證明書狀等，欠缺對都市計畫土地使用 分區管制之記載，即認定該土地或建築物未受任何都市計 畫對土地空間使用之管制，甚而主張因信賴土地登記或權 利證明書狀之記載，而免除其對都市計畫法令之注意義務 。同理，房屋稅課徵是量能課稅原則下，以房屋財產價值 的所有，為課稅之基礎；並依房屋用途所表徵財產價值的 不同，區別適用的差別稅率，計算納稅義務人（即房屋所 有人）應納稅額（房屋稅條例第3條至第5條規定參照）。 因此房屋稅之稅捐稽徵機關對稅率的核定，不具代表國家 就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法相關規定的意 義。再者，戶籍登記是針對已具有中華民國國籍之國民， 以單獨或與他人共同生活或經營共同事業之一戶為單位， 透過戶籍登記之管理，掌握定居於我國臺灣地區之國民人 口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資 訊為制度運作條件之行政法令推行基礎，此參戶籍法第1 條、第3條、第4條、第15條等規定即明。另使用執照則是 主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合 建築法令，與建造執照所許可建造之設計圖樣是否相符之 使用許可。綜言之，土地登記資訊、不動產權利證明書狀 或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供
住宅使用」之記載，或房屋稅稅捐稽徵機關將房屋按住家 使用核定稅率者，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市 計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示， 都市計畫範圍內狀態責任義務人不得以此等不動產登記資 訊、使用執照、房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地 或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因 信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制之注意 義務。
6.至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2 點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都 規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區… …。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形， 依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對 違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準 如下表：（節錄）
┌─────────┬──────────────────────┐
│級距（註一） │第一階段 │
├─────────┼──────────────────────┤
│…… │ │
│級距三 │處10萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。 │
├─────────┴──────────────────────┤
│註一： │
│依據主要建物面積訂定級距如下：…… │
│級距三：面積100平方公尺以上，未達165平方公尺……。 │
└────────────────────────────────┘
」則是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎 北段商業區、娛樂區違規供作住宅使用的違反都市計畫法 案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的 服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參 照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手 段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並 顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議 及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規 情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違 規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂 定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的 及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客 觀合理，被告自得作為處分的依據。
（二）原告就系爭建物違規使用有故意，被告以原處分裁處罰鍰 10萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法
有據，且未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明 確性原則及比例原則：
1.經查，系爭建物坐落之系爭土地，位在臺北市政府83年6 月1日公告的83年都市計畫圖說當中，街廓編號A3供一般 商業使用之商業區內，其土地及建築物使用不得供住宅使 用，歷經臺北市政府92年、105年間公告之都市計畫變更 ，仍未改變該街廓商業區不得供住宅使用的用途管制，已 經本院查明如前。且系爭都市計畫既是臺北市政府依都市 計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授 權，對於都市計畫範圍內的土地與建築物，所為使用用途 之管制，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事 項，屬依都市計畫法所發布之使用管制命令，參照前開說 明，與法律保留原則並無違背。因此，原告所有系爭建物 所在A3街廓，自不得供作住宅使用。且因臺北市政府於上 述都市計畫中發布的使用分區管制命令，是依都市計畫法 之授權所為，並非依據臺北市使用分區管制條例（100年7 月22日修正前名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」） 第21條至第33條之2等規定而來，原告主張從上述自治條 例相關規定中找不到「大彎北段」建築物不得供作住宅使 用的明文，系爭都市計畫牴觸臺北市使用分區管制條例而 無效等語，均顯有誤會。從而，在系爭建物所在A3街廓不 得供作住宅使用的使用分區管制命令變更之前，原告為系 爭建物之所有權人，就有按此等管制命令而為使用之狀態 保持義務，當然更不得以自己之行為，從事違法之使用行 為。如因故意或過失而從事違反商業區管制法令而從事住 宅使用行為，或因故意或過失而違反此等狀態保持責任所 生之義務者，即屬違反行政法上義務之違規使用，被告自 得依都市計畫法第79條第1項規定，對原告裁處罰鍰，並 得為計畫管制處分。至於臺北市免辦變更使照辦法，是臺 北市主管建築機關依建築法第73條第3項授權所訂定，就 何等條件下之建築物變更用途，得以免辦理使用執照變更 程序之規定，性質上屬於對建築管理之建築法令規範，與 都市計畫法關於土地與其上空間（建築物）之使用管制無 關；況且，內政部依建築法第73條第4項授權所訂定之「 建築物使用類組及變更使用辦法」第3條更規定：「建築 物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制 或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建 築物變更使用原則表如附表三辦理。」顯見欲適用臺北市 免辦變更使照辦法條件，免經使用執照變更程序而辦理建 築物使用類組變更者，前提仍應符合都市計畫土地使用分
區管制之規範。倘若建築物在都市計畫之使用管制命令上 ，就是類如本件系爭都市計畫，已明定不得作住宅使用者 ，則根本無從適用臺北市免辦變更使照辦法規定，得以合 法變更其使用類別。依此，原告主張都市計畫法或臺北市 都市計畫施行自治條例、使用分區管制條例或過往使用分 區管制規則等，均未限制商業區不得供住宅使用，且系爭 建物合於臺北市免辦變更使照辦法可以逕變更作住宅使用 ，原處分違反都市計畫法、臺北市使用分區管制條例等語 ，均有所誤。
2.原告是因家族土地遭區段徵收，祖厝被拆，領回抵價地後 ，在系爭土地上與建商合建系爭建物，因而於97年間原始 取得系爭建物所有權，並於97年10月間遷入居住使用至今 等情，業據原告陳述明確（見本院卷第17、136-145頁） ，且有原告列明為起造人之一之系爭建物使用執照（見訴 願卷第45-49頁），以及系爭建物所有權狀（見本院卷第5 9頁）在卷可資佐證，應勘認屬實。另參原告也向稅捐處 申請核定按自用住宅課徵房屋稅之事實，則原告自97年間 原始取得系爭建物後，就將該坐落臺北市都市計畫商業區 ，不得供住宅使用之系爭建物違規當作住宅使用的事實， 應可認定無誤。