臺北高等行政法院判決
108年度訴字第755號
108年12月19日辯論終結
原 告 黃汀甫
游淑惠
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
劉巧媛
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月9日府訴二字第1086101490號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
原告游淑惠經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到 場，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
（一）原告共有坐落臺北市中山區金泰段94-6地號土地（下稱「 系爭土地」）上，同段5311建號即門牌號碼為臺北市○○ 區○○○路OO巷OO號8樓之9建築物（下稱系爭建物），領 有民國96年12月18日96使字第538號使用執照，位於都市 計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83 027894號公告（下稱「83年6月1日公告」）的「擬訂基隆 河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主 要計畫案」所附都市計畫圖說（下稱「83年都市計畫圖說 」）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱 「92年1月7日公告」）的「修訂臺北市基隆河（中山橋至 成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『 基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都 市設計管制要點』案」（下稱「92年都市計畫案」），及 105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱「105 年11月9日公告」）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至 成美橋段）附近地區（下稱「大彎北段」）土地使用分區
與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規 定計畫案」所附都市計畫書（下稱「105年都市計畫書」 ，下與83年都市計畫圖說、92年都市計畫案等，合稱「系 爭都市計畫」），均明定系爭建物所在商業區是供一般商 業使用，不得作住宅使用。之後，被告查得系爭建物前經 臺北市稅捐稽徵處（下稱「稅捐處」）核定按住家用稅率 課徵房屋稅，於是以106年5月3日北市都築字第106336025 00號函（下稱「106年5月3日函」）通知原告略以，系爭 建物涉違規作住宅使用，請確保建物合法使用，以免受罰 ；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變 更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該 處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使 用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續 依相關規定辦理等語。
（二）事後被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故以 107年5月23日北市都築字第10735123200號函（下稱「107 年5月23日函」）通知原告2人，將於107年6月12日派員至 系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得 出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用 認定之依據，該函於107年5月31日送達。惟屆期未獲原告 配合無法進入，被告又以107年6月15日北市都築字第1076 002223號函（下稱「107年6月15日函」）通知原告就系爭 建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見 ，未獲回應。被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使 用之具體事證供核，故以系爭建物違規作為住宅使用，違 反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計 畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區 及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作 業原則」（下稱「裁處作業原則」）等規定，以107年12 月4日北市都築字第10760623261號裁處書（下稱原處分） 處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個 月內停止違規使用。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於 是提起本件訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限為當地地方政 府，本件即臺北市政府，並無任何得為權限委任之規定， 臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法上開規定 之裁處權限以概括方式委任被告辦理，與法相違，被告不 具作成原處分之管轄權限。
（二）都市計畫法第35條並未禁止商業區之建築物作住宅使用，
臺北市政府在94年間也基於都市土地及房地產多元化發展 趨勢，認為「商務居住機能」不違背都市計畫目的，取消 大彎北段部分區域不准作住宅使用的限制。又都市計畫法 第79條第1項前段有關處罰的構成要件，以違反該法或依 該法所發布之行政命令為限，不包括臺北市政府訂定的自 治條例，也不包含依司法院釋字第742號解釋意旨應認其 性質上屬行政處分的系爭都市計畫。況縱認所謂命令包含 自治條例在內，臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 規定也僅稱商業區以供商業使用為主，認可商業區仍作其 他次要目的之使用，未禁止作住宅使用。雖有認都市計畫 法第32條第2項規定有授權主管機關得對使用分區內之使 用另施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條 規定，應依臺北市另定之「臺北市土地使用分區管制自治 條例」（下稱「臺北市使用分區管制條例」），作為使用 分區內另施以管制之依據。而臺北市使用分區管制條例第 3條、第4條所列4種商業區，並未明文規定商業區不得作 住宅使用。且臺北市使用分區管制條例施行前，長達20幾 年來之臺北市土地使用分區管制規則（下稱「臺北市使用 分區管制規則」），不論前後採正面或負面表列之方式， 均未禁止商業區內作住宅使用。再系爭建物高度、面積符 合「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理 辦法」（下稱「臺北市免辦變更使照辦法」）規定，也得 將事務所用途變更為住宅使用，而免辦理使用執照變更。 故臺北市政府發布系爭都市計畫，未經法律授權限制大彎 北段商業區內建築物不得作住宅使用，限制人民財產權及 居住自由，增加法律所無限制，違反法律保留原則，又分 別牴觸當時臺北市使用分區管制規則或現行臺北市使用分 區管制條例之規定，違背法律優位原則，不得作為處罰原 告之依據。
（三）原告購屋時，系爭土地、建物的權狀、登記謄本等，都未 記載系爭建物「不得作住宅使用」，僅認知大彎北段該區 屬商業，依臺北市使用分區管制規則第3章規定，得作住 宅使用，且該區自開發初期起，經建商、代銷公司於媒體 上以一般住宅方式行銷建案，吸引民眾購屋進住，被告於 審核建照時未做確實稽查，讓建商取得執照，建案的廣告 看板也都先向臺北市建築管理工程處申請核准設置；而81 年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋 至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」內，並無 此使用限制。至於系爭都市計畫並未提及商業區及娛樂區 不得作為住宅使用，只在附件內註記「街廓編號……A5…
…之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一 般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用。」 ，且僅有街廓編號而無路名標示，一般民眾無從知悉確切 地點，原告購買系爭建物交涉時，從未受告知所在區域不 得作住宅使用，接收建案資訊都是住宅行銷話術，至今網 路上該建案相關房仲出售資訊，也未載明不得作住宅使用 ，反而強調住家使用。臺北市使用分區管制規則或條例， 既未限制商業區不得作住宅使用，稅捐處還認可原告變更 依住家用稅率繳納房屋稅，臺北市中山區戶政事務所也認 可原告於系爭建物內設戶籍居住，被告前代表人在議會接 受質詢亦表示大彎北段將開放作住宅使用，凡此，均得作 為原告受信賴保護之基礎，且原告並無行政程序法第119 條所定信賴不值得保護之情形。再者，基於行政一體原則 ，被告或稅捐處、戶政機關等均屬臺北市政府轄下機關， 其等所為法律效果均歸於臺北市政府。因此，原處分在前 述信賴基礎下，竟又裁罰原告，顯然違反信賴保護原則、 誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則。同理，原告 就違規使用情節，則無故意或過失，所發生違法性認識的 錯誤，也欠缺期待可能性，有行政罰法第8條但書之適用 。
（四）原處分不考慮監察院105年糾正臺北市政府自系爭都市計 畫公布實施後，逾20年遲未辦理都市計畫通盤檢討，卻還 依不合時宜的都市計畫處罰。且都市計畫擬定及變更呈報 上級機關審核，對象非一般民眾，民眾無充分了解都市計 畫內容的義務，被告一級局處首長也承認買屋不看都市計 畫，民眾只能參考臺北市使用分區管制規則，概略了解土 地使用分區管制，根本無法得知大彎北段有不得作住宅使 用的特別限制。大彎北段地區建商又是一開始就將建物作 住房出售，原告看屋買受當時該區域都是一般住宅的交易 氛圍，根本不知該地區有不得作住宅使用的限制，建物登 記謄本也至107年3月5日起，才有不得作住宅使用之記載 ，被告都市計畫便民資訊網站上有關地籍套繪都市計畫使 用分區圖，也自104年9月1日起方得查悉，嗣後並為開罰 ，才於107年公布「大彎北段執照查詢專區」，個別製作 違規告知單，且都市計畫法或稅捐處房屋使用情形變更申 辦案件處理作業要點等，均未賦予被告有強制進入私人所 有建物勘查之法源依據，亦未課予人民配合現勘之義務， 被告卻以系爭建案按住家用稅率課徵房屋稅，就認有違規 使用情事，未盡舉證之責，顯非適法；加以本件與系爭建 物位處同區段的萬豪酒店開發案，被告於94年間以商業區
建物商務機能與居住機能混合，無礙商業便利，也不違反 都市計畫目的為由，開放為住宅使用，另「潤泰京采」建 案本為一般事務所，被告也為財團找法規依據，免辦理變 更而直接作住宅使用，卻對系爭建物為差別待遇而裁罰； 再被告建築執照核發程序嚴重瑕疵，原告信賴值得保護等 ，卻仍以原處分裁罰原告，均違反有利不利一體注意之客 觀原則及平等原則。又臺北市使用分區管制條例於100年7 月22日才公布施行，較原告購入系爭建物時點更晚，依都 市計畫法第41條、臺北市使用分區管制條例第94條第2款 規定，應得繼續為原用途使用至新建為止，或依同條第4 款為妨害較輕之使用，否則應給予原告適當補償。另原處 分裁罰主要依據105年都市計畫書及106年10月5日發布之 裁處作業原則，但原告買受系爭建物早於該都市計畫與裁 處作業原則，亦應得依都市計畫法第41條或臺北市都市計 畫施行自治條例第21條、臺北市使用分區管制條例第94條 第2款、第4款規定繼續為原有或妨害較輕的使用，要不應 予補償，惟原處分卻予裁罰並一概禁止作住宅使用，違反 客觀原則、法律不溯及既往原則與比例原則。況原處分所 謂「停止違規使用」語意不明，也有違明確性原則。（五）本件都市計畫法第79條第1項規定之行政法上義務屬於行 為責任或兼具狀態責任與行為責任性質，即便認為原告有 違反都市計畫法第79條第1項之情事，但原告97年間買受 系爭建物開始作住宅使用後，行為即終了，事後繼續作住 宅使用只是狀態的繼續。本件原處分裁罰原告，已逾越行 政罰法第27條規定之3年裁處時效，當屬違法。（六）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）系爭建物坐落的系爭土地位在系爭都市計畫範圍內之A5街 廓，依系爭都市計畫，僅供地區性商業、一般零售服務業 及辦公空間的使用為主，不准許住宅使用，原告將系爭建 物作住宅使用，就違反臺北市政府依都市計畫法所發布命 令，且既然不符合都市計畫關於土地使用管制命令，就無 臺北市免辦變更使照辦法的適用，不能以其面積500平方 公尺以下免辦使用執照變更，就作住宅使用。因此，被告 依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則規定，以 原處分處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規 使用，並無違法。
（二）原處分的裁罰並非對授益行政處分的撤銷、廢止或行政法 規之廢止、變更，與信賴保護原則無涉。且被告並無任何 表現在外具有法效性的行政行為，給予原告任何得將系爭
建物作為住宅使用的信賴基礎。至於建商出具建案資訊並 非被告對外具法效性的行政行為，並非信賴基礎；另原告 申請房屋稅變更為住宅用稅率，雖經稅捐處同意，但房屋 稅課徵是針對房屋「實際使用情形」核實課稅，與原告違 反都市計畫法規核屬二事，不代表該使用方式即為合法， 且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何決定權 限，也從未對原告作成系爭建物可合法供住宅使用的處分 ，自無拘束被告之可言。另建商申請的建造執照、使用執 照是主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照 核准之建築物用途均未載明可作住宅使用，不足以使原告 產生合理信賴。原告又稱其所有權狀、登記謄本未記載「 不得作為住宅使用」類似文字，但法律已有明確規定之事 項，人民本即應遵守，非須行政機關處處張貼標示或載明 警語始有遵守的必要。至被告106年9月7日開始於建造執 照上為「不得作為住宅使用」的註記，只是就都市計畫相 關規定再次說明、提醒，非法規的變動，與信賴保護原則 無關。
（三）系爭建物所在商業區不得供住宅使用，是在83年都市計畫 圖說及92年都市計畫案就已規定，系爭建物於97年11月27 日登記為原告所有，就受都市計畫法第32條第1項及臺北 市使用分區管制條例第3條第1項及第2項規定的拘束，並 無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年發布的 裁處作業原則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義 務的依據。又都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行 後即有適用，臺北市政府104年4月29日公告只是將裁處權 授權由被告行使，與法治國原則及法律不溯及既往原則無 涉。
（四）被告為確認系爭建物使用情形，而依行政程序法第42條規 定函請原告配合查勘，並未使用強制力，未違反比例原則 及有利及不利一律注意原則。且因原告未配合讓被告所屬 人員進入查勘，又未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭 建物未作為住宅使用的具體事證，被告斟酌調查事實及證 據的結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤 。依裁處作業原則第5點規定，系爭建物面積為24.09平方 公尺，屬級距一，被告依都市計畫法第79條第1項前段及 裁處作業原則等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限 於文到次日起9個月內停止違規使用，於法相合，亦與有 利不利一體注意的客觀原則、應依職權調查證據認定事實 等原則、依法行政原則、明確性原則均無違。況主管建築 機關依建築法相關規定核發系爭使用執照，其核准系爭建
物的用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、 禁反言原則及法安定性原則，亦屬無理。
（五）被告對原告作成原處分前，曾屢於函文提醒該分區都市計 畫書規定不准作住宅使用，原告猶繼續將系爭建物違法作 住宅使用迄今，有故意且難謂無不法意識，不符合行政罰 法第8條但書減輕或免除處罰的要件。
（六）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：
（一）如爭訟概要欄所載之事實，有系爭建物所有權相關部別查 詢列印資料（見原處分可閱覽卷㈠，下稱原處分卷一第9- 12頁）、96使字第538號使用執照（見同上卷第69-73頁） 、83年6月1日公告與83年都市計畫圖說（見同卷第13-22 頁）、92年1月7日公告與92年都市計畫案（見同卷第23-4 1頁）、105年11月9日公告與105年都市計畫書（見同卷第 43-54頁）、系爭土地地籍套繪都市計畫使用分區圖（見 同卷第55頁）、106年5月3日函及送達證書（見原處分可 閱覽卷㈡，下稱原處分卷二第1-10頁）、107年5月23日函 及送達證書（見同上卷第11-16頁）、被告107年6月12日 現場使用情形訪視表及未能進入系爭建物內勘查之訪視照 片（見同上卷第17-21頁）、107年6月15日函及送達證書 （見同上卷第23-32頁）、原處分（見同上卷第33-38頁） 、訴願決定書（見本院卷第17-35頁）等在卷可供查對屬 實。
（二）參照卷附臺北市政府83年間公告之83年都市計畫圖說，系 爭建物坐落之系爭土地，即位在臺北市都市計畫該次公告 細部計畫街廓編號A5供一般商業使用之商業區內（見原處 分卷一第21頁），且查該次細部計畫所一併公告之管制要 點（見同卷第15頁），明定不得供作住宅使用。再參在卷 臺北市政府92年1月7日公告的92年都市計畫案，及105年1 1月9日公告的105年都市計畫書內所修訂的管制內容，均 維持系爭建物所在A5街廓不得供住宅使用的限制（見同卷 第23-26、31、36-37、48頁）。由此可知，依卷存96年12 月18日核發的使用執照顯示，96年12月間建造完成而得依 法使用的系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83年 都市計畫圖說的一般商業區內，且不得供作住宅使用，直 至原處分作成生效前，歷經92年、105年所公告都市計畫 變更，均未改變該街廓商業區不得供住宅使用的用途管制 。
五、爭點：
（一）被告是否有作成原處分之管轄權限？
（二）原處分是否違反法律保留原則或都市計畫相關法令？（三）原告就系爭建物違規使用是否有故意或過失？（四）原處分是否有違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘 束原則及禁反言原則？
（五）原處分是否違反法規不溯及既往原則、有利不利事項一律 注意之客觀性原則、行政行為明確性原則及比例原則？（六）原告有無因期待不可能而發生違法性認識錯誤？（七）原處分是否逾越行政罰之裁罰時效？
六、本院的判斷：
（一）應適用的法令及法理的說明：
1.依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制 定的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市 計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項，且在 地方制度法於88年1月27日立法施行前，依憲法第118條授 權制定之直轄市自治法（已於88年4月14日廢止）第11條 第10款規定，該事項也本屬直轄市自治事項。而都市計畫 法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在 直轄市為直轄市政府……。」第6條規定：「直轄市及縣 （市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其 使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定：「 主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局） 政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫 書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周 知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫 書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分 區管制。……」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定 後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主 要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管 直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計 畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第 21條規定辦理。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布 實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內 或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人 民建議作必要之變更。……」第27條第1項本文規定：「 都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄 市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實 際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（第1項）都 市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項 ）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不 同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業
發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便 利。」第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或 建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反 本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發 布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其 土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以 上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀。……」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄 市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」 而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的 實施，依該法第85條前段規定制定的臺北市都市計畫施行 自治條例第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北 市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局 （以下簡稱發展局）執行。」故臺北市政府104年4月29日 公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限 ，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。說明 ：……以該局名義行之。」經核是依臺北市都市計畫施行 自治條例上開規定之具體授權，將臺北市政府主管都市計 畫法第79條規定之權限，委任所屬都市發展局（即被告） 辦理，並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授 權」的要求。原告主張被告上開權限委任公告是依臺北市 政府組織自治條例第2條第2項規定之概括授權依據而委任 ，欠缺具體明確法律依據，被告不具作成原處分的事務權 限等語，並不足採。
2.基於前述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可 以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都 市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的 授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙 都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區 管制」事項。所以，臺北市政府所擬定、發布的都市計畫 （含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更 計畫，下同），除了將臺北市的土地劃定為不同的使用區 外，還可以視實際需要，再予劃分為不同的使用分區，分 別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管 制命令，有上述都市計畫法規定的明確授權，各該使用分 區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令 的限制，與法律保留原則並無違背。至於臺北市土地使用 分區中商業區的使用，應以建築商場（店）及供商業使用 的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發 展或妨礙公共安全、衛生的使用，自得於其所發布的都市
計畫內，限制該商業區內土地及建築物的使用類別，也就 是說並不是所有商業區的建築物，都可供作住宅使用，應 視都市計畫的內容而定。再者，都市計畫法第79條第1項 規定針對關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反 都市計畫法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依該法所 發布之命令者，得由當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所 處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒 令拆除、改建、停止使用或恢復原狀（下稱計畫管制處分 ），是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫，對 計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市 居民生活環境，促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展（都 市計畫法第1條規定參照）。因此，該條項所謂「依都市 計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於 計畫範圍內土地或建築物之使用具有規制性效果的計畫行 政行為，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計 畫範圍內區域土地與建築物使用用途有所限定之細部計畫 或個案變更計畫，不以該用途之規制性計畫命令，是否屬 針對一般不特定多數人所發布之法規命令為限。至於司法 院釋字第156號或第742號解釋意旨，只是就計畫行政行為 中，具有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其 負擔之規制效力者，本於「有權利即有救濟」之憲法原則 ，指明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違 法行政處分之救濟規定，尋求權利保護，不能依此而認都 市計畫法第79條第1項透過罰鍰或計畫管制處分，所欲落 實都市計畫對計畫範圍內土地空間之管制規劃，應排除得 依有關違法行政處分救濟的管制命令。原告主張本件系爭 都市計畫均屬細部計畫，就不在都市計畫法第79條第1項 規定所稱「依都市計畫法所發布之命令」範圍，未經法律 授權等語，容有誤會，併此指明。
3.又行政法上所謂的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為 落實法規範對物所設定之秩序狀態，課予對物有事實上管 領力之人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於 負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨 而定。前述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫 範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市 計畫法所發布命令之管制秩序狀態為中心，對土地或建築 物之所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力之人， 所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換句話說 ，臺北市都市計畫範圍內商業區的建築物所有權人、使用 人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任
」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為 主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「 狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展 或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故 意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反 基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或 其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對 此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、 使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期 令其停止為違法使用。原告主張都市計畫法第79條第1項 屬於行為責任衍生之義務等語，也有誤會，並不可採。 4.按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權 利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對 公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障 ，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、 第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括 法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於 人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處 分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有 權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題 外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢 止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當 保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字 第525號解釋理由闡述甚明。依此，由憲法法治國原則派 生之信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人 產生合理信賴之表示，且人民並無行政程序法第119條所 列信賴不值得保護之情事，此人民對國家公權力對外表示 之信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守之 意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效之威信。至於 信賴保護原則之適用，首先須有國家公權力對外有足以令 人產生合理信賴之表示，即信賴基礎。若國家公權力並未 對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信 賴之表示者，根本欠缺合理之信賴基礎，自無從依主張賦 予所謂之信賴保護。
5.都市計畫法與依該法所發布對都市計畫範圍內土地使用分 區管制命令，對限制計畫範圍內土地與其上空間之使用設 有限制，才得使都市計畫範圍內各地區按所計畫合理發展 ，改善都市居民生活環境，已經本院敘明如前。而都市計 畫對計畫區內土地之管制，來自於都市計畫法、土地使用 分區管制法令，與相關區域都市計畫之規劃性管制命令，
這種來自於國家對都市空間機能規劃與管控之管制性命令 ，與土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物之所有 權與他項權利予以登記之程序，經由公告或提供閱覽之公 示方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安 全之目的，有所不同。簡言之，土地登記之行政管理，主 旨在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交 易安全，並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受之建 築或都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記 載的義務。因此，都市計畫法對建築物使用之管制如何， 本應由負狀態責任義務人自行探求都市計畫管制命令而定 。換言之，計畫範圍內狀態責任義務人尚不得以土地登記 資訊或不動產權利證明書狀等，欠缺對都市計畫土地使用 分區管制之記載，即認定該土地或建築物未受任何都市計 畫對土地空間使用之管制，甚而主張因信賴土地登記或權 利證明書狀之記載，而免除其對都市計畫法令之注意義務 。同理，房屋稅課徵是量能課稅原則下，以房屋財產價值 的所有，為課稅之基礎；並依房屋用途所表徵財產價值的 不同，區別適用的差別稅率，計算納稅義務人（即房屋所 有人）應納稅額（房屋稅條例第3條至第5條規定參照）。 因此房屋稅之稅捐稽徵機關對稅率的核定，不具代表國家 就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法相關規定的意 義。再者，戶籍登記是針對已具有中華民國國籍之國民， 以單獨或與他人共同生活或經營共同事業之一戶為單位， 透過戶籍登記之管理，掌握定居於我國臺灣地區之國民人 口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資 訊為制度運作條件之行政法令推行基礎，此參戶籍法第1 條、第3條、第4條、第15條等規定即明。另使用執照則是 主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合 建築法令，與建造執照所許可建造之設計圖樣是否相符之 使用許可。綜言之，土地登記資訊、不動產權利證明書狀 或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供 住宅使用」之記載，或房屋稅稅捐稽徵機關將房屋按住家 使用核定稅率者，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市 計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示， 都市計畫範圍內狀態責任義務人不得以此等不動產登記資 訊、使用執照、房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地 或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因 信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制之注意 義務。
6.至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2
點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都 規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區… …。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形， 依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對 違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準 如下表：（節錄）
┌─────────┬──────────────────────┐
│級距（註一） │第一階段 │
├─────────┼──────────────────────┤
│級距一 │處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。 │
├─────────┤ │
│級距二 │ │
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│註一： │
│依據主要建物面積訂定級距如下： │
│級距一：面積未達50平方公尺……。 │
└────────────────────────────────┘
」則是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎 北段商業區、娛樂區違規供作住宅使用的違反都市計畫法 案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的