臺北高等行政法院判決
108年度訴字第735號
108年12月11日辯論終結
原 告 趙秉信
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
劉巧媛（兼送達代收人）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月10日府訴二字第1086101522號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000巷0 0號0樓建築物（下稱系爭建物），領有民國99年2月2日99使 字第0036號使用執照。系爭建物坐落土地位於臺北市政府民 國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日 公告）自翌日零時生效之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段 ）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年細 部計畫）、臺北市政府105年11月9日府都規字第1053957120 0號公告（下稱105年11月9日公告）自翌日零時生效之「修 訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用 分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區 規定計畫案」（下稱105年修訂計畫）所編定使用分區「商 業區」內，83年細部計畫、105年修訂計畫且均明文系爭建 物所在之商業區僅供一般商業使用，不得作住宅使用。先以 106年4月18日北市都築字第10632912900號函（下稱106年4 月18日函）通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保 建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅 捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於 文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物的課稅資料，如 使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為 繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語；後續被告雖曾 以107年8月9日北市都築字第1076024039號函（下稱107年8
月9日函）通知原告將於107年9月11日派員至現場會勘，惟 屆期未獲原告配合未曾進入系爭建物會勘。被告又以107年9 月12日北市都築字第1076036072號函通知原告就系爭建物涉 及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，仍 未獲回應。被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之 具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反83年 細部計畫、105年修訂計畫等規定，遂依都市計畫法第79條 第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住 宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱 大彎北段裁處作業原則）等規定，以107年12月19日北市都 築字第10760679262號函檢送同日期北市都築字第107606792 61號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰 鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服， 提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告主張：
㈠原處分違反信賴保護原則，依法應予撤銷：
伊取得系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄本、建物謄 本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依81 年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至 成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文亦無「 不得做住宅使用」之文字限制，伊理解系爭建物可作為正常 住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。又伊申請自用 住宅稅率，臺北市稅捐稽徵處不但未告知系爭建築物所在區 域有「不得作為住宅使用」之特別限制，且同意伊依法變更 ，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。再者 ，臺北市政府竟一方面藉由稅捐稽徵處審定系爭建物可合法 申請住家用稅率，另一方面又藉由被告認定系爭建物所在區 域不得作為住宅使用為由，恣意開罰。被告以行政機關之強 制力，毫不審酌伊之權益是否因此而受損害，濫行職權，無 視其先前數次成為伊信賴基礎之行為。為維護法之安定性及 信賴保護原則，原處分當應予以撤銷。
㈡原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷： 臺北市政府105年修訂計畫、大彎北段裁處作業原則規定、 104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法 第79條」均屬「新法規範」。然被告卻以105年修訂計畫， 作為裁罰理由與法令依據。且伊申請變更為住家用稅率之事 實係於「新法規範」制訂前早已終結者，依司法院釋字第57 4號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分 以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰， 當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。
㈢原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項 一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷： ⒈被告作成原處分前，並未審酌自身在發照及都市計畫檢討作 業程序，亦無視系爭建物係經臺北市稅捐稽徵處同意變更為 住家用稅率等情，及無視伊長久以來無可計數之信賴行為， 僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對伊有 利之諸多事證，遽為不利伊之決定，違反行政程序法第9條 、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
⒉行政罰法第5條規定採「實體從舊、裁罰從輕」原則，而都 市計畫法第79條規定並無級距之差別，被告擅以劃分裁罰金 額，以較高金額裁處伊，自有違誤等語。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠原處分依都市計畫法第79條第1項處原告10萬元罰鍰，並限 於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法： 原告所有系爭建物坐落臺北市中山區金泰段87-1地號土地。 依臺北市政府83年細部計畫，明定街廓編號A4區係「供一般 商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆 河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容 許表中，A4區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」 之使用。而系爭建物所坐落：臺北市中山區金泰段87-1地號 土地，即係位於街廓編號A4區，故系爭建物確實不得供住宅 使用。又臺北市政府105年修訂計畫維持其92年1月7日府都 二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋 至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『 基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市 設計管制要點』案」（下稱92年修訂計畫）關於系爭建物所 在A4街廓不得供住宅使用之規定。且系爭建物坐落土地臺北 市中山區金泰段87-1地號土地之都市計畫使用分區圖分區說 明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用 ）」。是以，系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為 住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年 細部計畫及92年修訂計畫所定土地使用分區之管制，而有都 市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法 所發布命令之情形，伊依都市計畫法第79條第1項前段及大 彎北段裁處作業原則之規定，以原處分處原告10萬元罰鍰， 並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。 ㈡原處分無違反信賴保護原則：
原告違反臺北市政府83年細部計畫及92年修訂計畫，將位於 都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，伊依法裁處罰鍰並
命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法 規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。且伊並無任何表 現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物 作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到之建案資訊均 未載明不得作為住宅使用，反而一再強調住家使用類似字眼 等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚 房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非伊 所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法 院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎，原 告主張並不符合信賴保護原則之要件。又原告申請房屋稅稅 率變更為住家用稅率，雖經臺北市政府稅捐稽徵處同意，然 房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實 際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為 合法。且稅捐稽徵處對於系爭建物是否為合法使用，並無任 何置喙之權限，故稅捐稽徵處從未對原告之系爭建物為合法 住宅使用之處分，自無拘束伊之效力可言。另原告稱其繳納 相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業 用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭 建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為 信賴基礎。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築 機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用 途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原 告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之 類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守， 而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。 另伊106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使 用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的 即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴 保護原則無涉。
㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則： 臺北市政府83年細部計畫及92年修訂計畫已明定系爭建物所 在A4街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用 ；嗣105年修訂計畫關於「不准許住宅使用」之規定並無變 更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建物所在 商業區不得為住宅使用，係於83年細部計畫及92年修訂計畫 即已規定，系爭建物於106年10月13日登記為原告及鄭蘭英 所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原 則。又「大彎北段裁處作業原則」僅為裁量基準，而非直接 限制人民權利義務之依據。另臺北市政府104年4月29日府都 築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由伊行使，而非
當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於 89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂 之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之 情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。原告稱前 揭105年修訂計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據 有違法律不溯及既往原則等語。然如前述，83年細部計畫及 92年修訂計畫已明定系爭建物所在商業區係供一般商業使用 ，不准許作住宅使用，且105年修訂計畫案就此部分並無變 更，故原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採 。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等： 伊為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市 計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第 1010802709號函之意旨，伊本即有權依行政程序法第42條規 定辦理勘驗，且伊係採取函請原告配合查勘之方式進行，並 未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法 第9條之有利及不利一體注意原則。又依107年9月11日現場 使用情形訪視表影本記載，伊所屬人員至系爭建物訪視時現 場大門深鎖，管理員表示原告不在，而原告嗣後未依伊通知 陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證。 故伊係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作 為住宅使用，並無違誤。伊已通知原告，將於107年9月11日 派員至系爭建物現場會勘。依原處分卷附之送達證書影本所 示，該函係於會勘日前已送達，故原告主張並未受伊合法通 知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。另稅捐稽徵處核定系 爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際 使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事 。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關 依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均 無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及 法安定性原則，難謂有理等語，資為抗辯。
㈤並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述爭點外，其餘為兩造所 不爭執，並有99年8月10日登記、同年月11日發狀之系爭建 物所有權狀（本院卷第37頁）、99年2月2日99使字第0036號 使用執照存根暨附表（乙證卷第67-69頁）、系爭建物所在 之都市計畫便民資訊－地籍套繪都市計畫使用分區圖（乙證 卷第53頁）、108年8月15日列印之系爭建物所有權相關部別 列印資料（乙證卷第9-10頁）、83年細部計畫（乙證卷第11
-18頁）、105年修訂計畫（乙證卷第41-52頁）、106年4月 18日函暨送達證書(原處分卷第1-4頁)、107年8月9日函暨送 達證書(原處分卷第5-8頁)、107年9月12日北市都築字第107 6036072號函暨送達證書(原處分卷第13-16頁)、被告現場使 用情形訪視表暨相片（原處分卷第9-12頁）、原處分（原處 分卷第17-24頁）及訴願決定（本院卷第19-27頁）等件在卷 可稽，自堪認為真實。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原 告就系爭建物作為住宅使用違反83年細部計畫、105年修訂 計畫之使用分區規定，是否有故意或過失？原處分有無違反 信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我 拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則及行政程序 法第9、36、43條等規定？原處分是否適法有據？五、本院之判斷：
㈠按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄 市為直轄市政府；……。」第6條規定：「直轄市及縣（市 ）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人 為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定：「主要計畫 經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接 到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫 圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第 1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就 左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第23條規 定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政 部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部 核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施 。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布 實施，應分別依……第21條規定辦理。」第32條規定：「（ 第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。 （第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別 予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進 商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之 便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築 物之使用，……，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（ 局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、 縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人 新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停 止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者 ，得按次處罰……。」次按臺北市政府104年4月29日府都築 字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79 條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之
日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府 權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」是臺 北市政府就其有關都市計畫法第79條權限，業以104年4月29 日公告委任被告辦理，並自公告之日起生效。
㈡又按臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（ 以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫 法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定 本自治條例。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區限 制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用 之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安 全、衛生之使用。……」另按大彎北段裁處作業原則第2點 規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字 第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」 第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽 徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知 建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後 經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第 1項規定裁處……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使 用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級 距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁 罰基準如下表（即如附表所示）……。」該作業原則係主管 機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、 娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，並兼顧行政 能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來 發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第 79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個 案正義及有效行使裁量權，並顧及法律適用之一致性及符合 平等原則，且利於減少爭議及訴願之行政成本所訂定的裁量 基準。又該統一裁罰基準係按違規情節態樣（依主要建物面 積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正 （分為3個階段）等因素，分別訂定不同之裁罰數額及管制 手段，並未逾越法律授權之目的及範圍，且未增加法律所無 之限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分之 依據。
㈢準此，直轄市政府除本於地方制度法第18條第6款第1目規定 ，可擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，亦可基於都市 計畫法第6條及第22條第1項第3款規定之授權，對於都市計 畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並 於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。是以，臺 北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫
、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除將臺北市 之土地劃定為不同之使用區外，尚可視實際需要，再予劃分 為不同之使用分區，分別予以不同程度之使用管制，且臺北 市政府所發布之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授 權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之 命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該 受各該管制命令之限制，與法律保留原則並無違背。 ㈣原告就系爭建物之使用，確有過失違反83年細部計畫、105 年修訂計畫之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作 成原處分，於法無違，未違反有利不利事項一律注意原則、 行政行為明確性原則及比例原則：
⒈臺北市政府依都市計畫法第21條及內政部83年5月5日台內營 字第8302817號函以83年6月1日公告83年細部計畫，繼依都 市計畫法第23條，以105年11月9日公告核定105年修訂計畫 。而系爭建物係位於83年細部計畫、105年修訂計畫中街廓 編號A4範圍內（乙證卷第19、51頁），依83年6月1日公告之 83年細部計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整 治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項 規定，已載明街廓編號A4商業區（供一般商業使用），為供 地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作 住宅使用（乙證卷第13頁），105年11月9日公告之105年修 訂計畫，針對街廓編號A4之使用，除仍維持與前述83年細部 計畫相同之商業區（供一般商業使用）、不准許住宅使用等 規範外，僅再增列係比照臺北市土地使用分區自治條例第三 種商業區之使用組別（乙證卷第46頁），可見83年細部計畫 、105年修訂計畫均有不准許位於商業區之系爭建物作為住 宅使用之明文；且各該細部計畫及修訂計畫均經被告依上述 都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地 點及日期登報周知之程序（乙證卷第11-18、41-52頁）。堪 認系爭建物所在位址確實係作商業區使用，且不得作住宅使 用。而原告於起訴狀明載其購買系爭建物後，向來作為住宅 使用，並申請自用住宅稅率等語（本院卷第9、11頁），並 於本院審理時復自陳迄今系爭建物仍按自用住宅稅率課徵房 屋稅（本院卷第217-219頁），足見原告已違反臺北市政府 依都市計畫法發布之83年細部計畫、105年修訂計畫所定土 地使用分區之管制命令，而符合依都市計畫法第79條第1項 前段規定處罰及管制之要件。被告認原告所有之系爭建物違 規作住宅使用，核屬有據。
⒉次查，系爭建物之使用執照存根附表業已明白記載：使用分 區：「商業區（供一般商業使用）」、地上1-7層用途：「
一般事務所」（乙證卷第67-68頁），而系爭建物所有權狀 有關主要用途亦係記載「一般事務所」（本院卷第37頁）； 參以被告曾以106年4月18日函通知原告：系爭建物坐落之土 地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，惟前經稅捐稽 徵處現勘有供住宅使用事實，據以同意依住家稅率課徵房屋 稅；系爭建物如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使 用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後 函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住 宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將 續依相關規定辦理等語（原處分卷第1-3頁），該函業於106 年4月20日送達原告，有送達證書附卷可稽（原處分卷第4頁 ）。是原告至遲於106年4月20日即當知悉其將系爭建物供作 住宅用途，係屬違法，然原告卻未向被告查證確認，而續為 住宅使用，難謂其無有應注意卻未注意之過失。原告既有違 反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之過失行 為，參酌系爭建物之主要建物面積為122.10平方公尺（本院 卷第37頁），100平方公尺以上，未達165平方公尺，屬於級 距三，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被告依 都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對其裁處10萬 元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違 誤。
⒊又查被告除以106年4月18日函通知原告：系爭建物涉違規作 住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用 現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語外，又以 107年8月9日函通知原告，將於107年9月11日派員至系爭建 物現場勘查，並於107年8月21日送達原告（原處分卷第5-7 頁）；然因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物勘查（原處 分卷第9-11頁），被告再以107年9月12日函通知原告就系爭 建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等 語，並於107年8月17日送達原告（原處分卷第13-16頁）， 仍然未獲回應。足見被告已多次給予原告改正、澄清及陳述 意見之機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，並盡可能 保障原告之合法權益，加上原處分已經詳細記載原告之違規 事實、裁處之理由與法令依據、繳交罰鍰之地點與期限及救 濟期間之教示條款等等，此外，被告係於都市計畫法第79條 第1項所規定6萬元以上30萬元以下之範圍內，依大彎北段裁 處作業原則之級距三裁處原告罰鍰10萬元。堪認原處分並未 違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比 例原則。
㈤原處分並未違反信賴保護原則：
⒈按人民主張信賴保護，須符合：⑴信賴基礎：即行政機關表 現在外具有法效性之行政行為。⑵信賴表現：即人民基於上 述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動 ，並付諸表現在外之實施行為。⑶信賴在客觀上值得保護， 即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不 值得保護之情形要件（最高行政法院106年度判字第427號判 決可資參照），缺一不可。原告主張有信賴基礎者，無非以 稅捐機關核定系爭建物得按自用住宅稅率課徵房屋稅等，使 原告信賴系爭建物可供作住宅使用云云，惟查，稅捐機關僅 係課徵房屋稅之主管稽徵機關，非都市計畫法之主管機關， 復未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用 之權限，此乃行政機關分工設職之當然之理。況房屋稅係按 房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否符合其他相 關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即 稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認 原告有將系爭建物供住宅使用之事實，關於該使用事實是否 違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委 非稅捐機關加以認定之權責範圍，原告自不能徒憑系爭建物 有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂 其對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。另所謂「 使用執照」係指建築物建造完成後之使用或變更使用，應請 領之執照，而系爭建物領有之使用執照，係經臺北市政府建 築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准之建物用途 為「一般事務所」，並無得予作為住宅使用之記載，此觀被 告提出系爭建物建案之使用執照及存根附表附卷即明（乙證 卷第67-69頁）。準此，臺北市政府建築主管機關所表現在 外而具有法效性者，即為該使用執照之記載。倘原告買受系 爭建物時，有閱覽該使用執照，自當知悉系爭建物不得作為 住宅使用；惟倘原告買受系爭建物時，並未閱覽該使用執照 ，則原告亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有 法效性之使用執照，而有任何系爭建物得作為住宅使用之信 賴基礎可言。
⒉又原告為系爭建物之所有權人，其所負應遵守使用分區限制 之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之 都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政 令宣導，方有遵守之義務。是以，尚難謂因被告未事前告知 建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違 規使用之責任。系爭建物之登記謄本及所有權狀係地政機關 依法建置之建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關非 都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上
記載系爭土地使用分區管制之義務，故原告不得以系爭建物 登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似 文字等理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適 用。
㈥原處分未違反法規不溯及既往原則：
⒈按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所 生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其 意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生事件，原 則上不得適用。所謂事件，係指符合特定法規構成要件之全 部法律事實；所謂發生，係指該全部法律事實在現實生活中 完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法 施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行 後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法 條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法 律效果。是除非立法者另設法律有溯及適用之特別規定，使 新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力，或設限制新 法於生效後適用範圍之特別規定，使新法自公布生效日起向 公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守 立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律 溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有 效法律之適用範圍（司法院釋字第577號及釋字第620號解釋 理由書參照）。
⒉經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年細部計畫即已明定 系爭建物所在街廓編號A4區是「供一般商業使用」，且不得 供作住宅使用（乙證卷第13頁）；92年修訂計畫及105年修 訂計畫就此部分均未變更（乙證卷第24、46頁），已如前述 。而系爭建物係於99年8月10日登記為原告所有（本院卷第 37頁），自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不 得供作住宅使用」之限制。又臺北市政府於106年10月5日發 布之大彎北段裁處作業原則，係主管機關在都市計畫法第79 條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定之裁量基準 ，被告於裁處時得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未 修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令 及大彎北段裁處作業原則，裁處原告將系爭建物供作住宅使 用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治 國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，係將原屬臺北 市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被告行 使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一 權限委任之公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則 無關。原告主張原處分之法令依據為臺北市政府105年11月9
日公告之105年修訂計畫及106年10月5日發布之大彎北段裁 處作業原則暨臺北市政府104年4月29日之權限委任公告，均 係原告購買系爭建物事實終結後之新法規範，故原處分以新 法對於已終結之事實裁罰，有違法律不溯及既往原則及法治 國之要求云云，均屬誤解，自不足採。
六、綜上所述，被告查認原告就系爭建物作為住宅使用之行為， 違反83年細部計畫、105年修訂計畫規定，依都市計畫法第 79條第1項規定，以原處分處原告罰鍰10萬元，並限於文到 次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予 以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由， 應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本 院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 31 日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮
法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 12 月 31 日 書記官 劉道文