臺北高等行政法院判決
108年度訴字第718號
108年11月28日辯論終結
原 告 郭家宏
郭家君
劉仁娟
蔡孟君
王珍珍
阮上綺
阮蕙慈
共 同
訴訟代理人 詹晉鑒 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
劉巧媛
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月10日府訴三字第1086101602號、108年4月8日府訴三字第1
086101425號、第1086101433號及108年4月9日府訴二字第108610
1350號、108年4月15日府訴一字第1086101570號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告郭家宏所有臺北市○○區○○○路00巷0號 10樓、原告郭家君所有臺北市○○區○○○路00巷0號10樓 、原告劉仁娟所有臺北市○○區○○○路00巷00號7樓、原 告蔡孟君與王珍珍所有臺北市中山區敬業一路36巷7後8樓、 ○○○○○○○○○○○○○市○○區○○○路00巷0號6樓 （以上原告合稱原告、建物合稱系爭建物），領有99使字第 0146號使用執照（下稱系爭使用執照），位於都市計畫商業
區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公 告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫 暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案） ，及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂 臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分 區與都市設計管制要點』（北段地區)內商業區、娛樂區規 定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案），均明訂系爭 建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被 告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定 按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年4月11日北市都築 字第10632737100號函、第10632739800號函、第1063274150 0號函、106年4月14日北市都築字第10632906700號函、第10 632907500號函（下稱系爭行政指導函）通知原告略以，系 爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受 罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變 更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處 提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且 未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關 規定辦理。嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅 ，乃以107年8月6日北市都築字第1076022590號函、第10760 22617號函、107年8月7日北市都築字第1076022782號函、第 1076022824號函、107年8月14日北市都築字第1076025636號 函（下稱系爭勘查函）通知原告，將於107年9月6日及7日派 員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用， 得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用 認定之依據。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃分別以 107年9月7日北市都築字第1076034549號函、第1076034558 號函、107年9月10日北市都築字第1076034987號函、第1076 035007號函、107年9月13日北市都築字第1076035689號函（ 下稱系爭陳述意見函）通知原告就系爭建物涉及違反都市計 畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審 認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃 以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用 分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺 北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計 畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規 定，以107年12月19日北市都築字第10760677261號裁處書、 第10760677671號裁處書、107年12月20日北市都築字第1076 0681271號裁處書、第10760680301號裁處書、107年12月21 日北市都築字第10760680401號裁處書（下合稱原處分）分
別處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回 ，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告使用系爭建物行為已完成都市計畫法第79條第1項之構 成要件，僅屬狀態之繼續，仍應於原告買受系爭建物時起算 時效，自原告買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效， 原處分當屬違法。
㈡原處分違反相關法律原則：
⒈都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等規定並無 限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決 定違反法律保留原則。縱認都市計畫法第32條第2項有授 權主管機關對使用分區施以管制，但依臺北市都市計畫施 行自治條例（下稱都市計畫自治條例）第26條規定可知， 管制措施須於土地使用分區管制自治條例（下稱使用分區 自治條例）內明訂，都市計畫法第39條亦明示都市計畫之 管制措施應於都市計畫自治條例或其他自治條例中明定。 然遍觀使用分區自治條例或都市計畫自治條例並未限制商 娛區不得作為住宅使用，自不應援引該條規定作為法律保 留之根據。觀諸他案之「宜華國際股份有限公司旅館式住 宅」開發案，及「潤泰京采」案（下合稱宜華公司案）， 也都是非住宅區做住宅使用的爭議，但臺北市政府卻極盡 護航之能事，甚至個案式地破例開放、修改都市計畫內不 得做住宅使用之限制。臺北市政府從來未依法公告限制系 爭建物不得做住宅使用，且系爭建物並未妨礙商業之發展 。而105年計畫案亦未說明為何系爭建物做住宅使用會有 礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生。原處分違反法律保 留原則及授權明確性原則。
⒉都市計畫法第79條明定之行政主體係臺北市政府，而非被 告，只是臺北市政府委由被告執行，判別原處分有無違反 誠信原則及信賴保護原則，應將臺北市政府轄下所有機關 單位之行為納入考量。大彎北段商業宅現象存在已久，以 行銷一般住宅之手法，吸引大批民眾購屋進駐，然被告於 該等建案申請核照、發照程序時，未依照法規確實做稽查 ，任由建商取得執照。又原告依法向稅捐處申請變更為住 家用稅率，而經該處依法同意變更，在105年8月4日監察 院糾正臺北市政府後，原告向稅捐處申請變更稅率，稅捐 處仍准許變更。原告於系爭建物設戶籍，戶政機關亦均無 問題或提出質疑。就此等臺北市政府機關行為，原告當然 亦會信賴。原告取得系爭建物所有權狀上，原本均無記載
「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日 府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段 ）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年計畫案） ，大彎北段地區亦無「不得做住宅使用」之文字限制，原 告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意 旨，其信賴自值保護。甚至，被告前代表人許志堅亦在議 會接受質詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用 ，然被告嗣後以原告適用住家用稅率為依據裁罰原告，顯 然違反誠信原則及信賴保護原則，況原告並無行政程序法 第119條所定信賴不值得保護之各項情形。
⒊基於行政一體原則，不論係被告或稅捐處、戶政機關等單 位，均為臺北市政府轄下機關，故就臺北市政府機關之行 為，皆可做為人民信賴之行政慣例。臺北市政府讓原告長 期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰原告 ，顯違反行政自我拘束原則。此外，被告亦有長期放任之 失職處。
⒋關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷的查詢方式 是土地建物登記簿謄本，然於107年3月5日起，原告經由 土地建物登記簿謄本之調閱才足以知悉系爭建物主要用途 是商業區系爭建物所坐落土地參考資訊檔欄位規定不能作 為住宅使用；另都市計畫使用分區之查詢為一般民眾比較 少的查詢方式，係於104年9月1日起方得以查悉，且都市 計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源 依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務，被告 僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認原告有違 反都市計畫法情事，顯非適法。另使用分區自治條例係於 100年7月22日公布施行，晚於原告購買使用系爭建物時點 ，是原告依使用分區自治條例第94條第2款規定，自得繼 續使用至新建止或依使用分區自治條例第94條第4款規定 ，准許原告改為妨害較輕之使用，原告買受使用系爭建物 時點早於105年計畫案，故原告亦應得依都市計畫自治條 例第21條規定繼續為原有之使用。故原處分直接禁止原告 繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違比例原則 及有利不利一體注意原則，應予撤銷。
⒌原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變 更稅率，反倒係以誘導原告變更稅率配合規避檢查之方式 為之，業已然嚴重違反明確性原則。又，原處分所謂停止 違規使用所指為何亦語意不明。原處分違反明確性原則。 ⒍原處分違反法律不溯及既往原則。原處分所據之法令依據 為105年計畫案、裁處作業原則、104年4月29日府都築字
第10433041900號公告之都市計畫法第79條等，均在原告 買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。另依都市計畫 自治條例第21條、使用分區自治條例第93條、94條，原告 使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得 繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予 原告適當之補償。
㈢被告並未舉出任何實證證明原告有違法使用之行為，而稅捐 處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，也 並未強制要求一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，原 處分僅憑原告目前適用住家用稅率即認定原告違法使用，被 告有未盡舉證責任之違誤。
㈣按都市計畫法第35條、都市計畫自治條例第10-1條、臺北市 土地使用分區管制規則（下稱分區管制規則）第21條至第24 條皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。77年7月18日版 本之臺北市土地使用分區管制規則其中第21條、第30條（下 稱77年分區管制規則規定）明文肯認商業區內亦得為住宅使 用；又82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第 21條、第22條、第23條、第24條及第30條（下稱82年分區管 制規則規定）亦明文肯認商業區內亦得為住宅使用。該等規 定皆符合一般人民之認知，即商業區並未限制不得做為住宅 使用。原告購買系爭建物，未獲告知系爭建物所在區域有「 不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係住商 兩用，故原告從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，實 不具故意過失，也無期待可能性。
㈤原告實難於短時間內依系爭行政指導函改善，故依本件情節 ，實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用等 語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被 告負擔。
三、被告則以：
㈠原告所有系爭建物，其坐落土地均為臺北市○○區○○段00 ○0○號土地（位於街廓編號A6區，下稱系爭土地）。臺北市 ○○00○○○○○街○○號A6區（下稱系爭區域）係「供一 般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基 隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別 容許表中，系爭區域亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶 住宅」之使用。而系爭建物所坐落系爭土地，位於系爭區域 ，故系爭建物確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7 日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（ 中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫 案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區
與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明定「（ 四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區 性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原 計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積 之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A l1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管 制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業 區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則 第一種商業區之使用組別。」另臺北市政府105年11月9日公 告維持92年計畫案關於系爭建物所在系爭區域街廓不得供住 宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『 商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售 服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用 外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之 使用組別。」。且系爭建物坐落之系爭土地之都市計畫使用 分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不 得作住宅使用）」。從而，系爭建物確不得作為住宅使用， 原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21 條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制 ，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都 市計畫法所發布命令之情形，被告依裁處作業原則作成原處 分，並無違法。
㈡原處分乃被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行 政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保 護原則無涉。被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為 ，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。系 爭建物建案資訊及房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外 所為具有法效性之行政行為，不得作為信賴基礎，原告主張 並不符合信賴保護原則之要件。稅捐處對於系爭建物是否為 合法使用，並無任何權限，自無拘束被告之效力。建造執照 、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其 使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告 不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載 「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之 事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載 明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執 照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相 關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定 ，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、
變更，核與信賴保護原則無涉。系爭建物所在商業區不得為 住宅使用，係於83年計畫案及92年管制要點即已規定，依系 爭建物分別於登記為原告所有之時間認定，自受前開規定之 拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年 10月5日發布之裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制 人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日府都築字 第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當 時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89 年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之 法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情 形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。系爭建物所 坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都 市計畫法第32條第1項及使用分區自治條例第3條第2項規定 劃定之其他使用區域，原告主張本件應適用商業區之法律關 係等語，容有誤會。再者，依使用分區自治條例第21條至第 24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用 ，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得 公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作 為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
㈣被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係 採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違 反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一 體注意原則。原告於收受系爭陳述意見函後均未依系爭陳述 意見函陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體 事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系 爭建物作為住宅使用，並無違誤。系爭勘查函係於會勘日前 已送達原告。復依裁處作業原則第5點規定，原告所有之系 爭建物面積分別所屬之級距作成原處分，於法並無不合。稅 捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申 請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法 規核屬二事。原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、 禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等 。
㈤原告收到系爭行政指導函猶未改善違規使用情形，於斯時原 告主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意 存在。之後被告通知原告系爭勘查函及系爭陳述意見函，原 告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告捨此而不為 ，致使違法狀態仍持續中，主觀上對於系爭建物繼續作為住 宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而 仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之違法。
㈥行政罰之裁處權因3年期間之經過而消滅，此期間係自違反 行政法上義務之行為終了時起算。原處分作成時，原告仍於 系爭建物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違 規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅可言。 ㈦都市計畫法臺北市施行細則於100年7月22日更名為臺北市都 市計畫施行自治條例，其中第10條第1項第2款、第2項、第 10條之1第2款、第25條等規定之條號、內容均前後一致。依 上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為 都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區 及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生 效而確定。系爭區域已於83年擬定並發布細部計畫，故仍應 視都市計畫內容而定等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴 訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
㈠都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、 衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發 展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況 ，並預計25年內之發展情形訂定之。此見都市計畫法第3條 及第5條之規定自明。都市計畫為達成計畫目標，所採手段 包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即 為都市計畫內容之一。都市計畫法第6條規定：「直轄市及 縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其 使用人為妨礙都市計畫之使用。」；第32條規定：「都市計 畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃 定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需 要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」；第35條 規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之 使用，不得有礙商業之便利。」；第79條第1項規定：「都 市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石 、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局） 政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄 市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺 幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使 用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得 按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他 恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人 或管理人負擔。」。又都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要 計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫。細部 計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」 表明之。其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮
（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於 公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫 委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。 此為都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1 項第3款及第23條所明定。是在實施都市計畫範圍內土地之 使用分區管制，既應依上述法定程序確定，任何有關之公民 或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提出意 見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計畫一經 公告確定，即發生規範之效力（司法院釋字第513號解釋意 旨參照）。可知都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地 的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生 效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用 分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市 計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第 79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都 市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即 該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市 計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字 第373號判決意旨參照）。
㈡經查，原告所有系爭建物坐落之系爭土地，依83年計畫案明 定街廓編號為A6區（即系爭區域）係「供一般商業使用」， 而非供住宅使用。該計畫案之附表1，即基隆河（中山橋至 成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭 區域內亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用 （乙證4，行政訴訟卷第23頁、第26頁）。而系爭建物所坐 落系爭土地，位於系爭區域，故系爭建物確實不得供住宅使 用（乙證5，行政訴訟卷第29-30頁）。又92年管制要點明定 「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供 地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其 作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板 面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號 A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分 區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之 商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制 規則第一種商業區之使用組別。」（乙證6，行政訴訟卷第 34頁）。另臺北市政府105年11月9日公告105年計畫案，維 持92年管制要點關於系爭建物所在系爭區域街廓不得供住宅 使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商 業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服 務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外
，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使 用組別。」（乙證7，行政訴訟卷第50頁）。且系爭建物坐 落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「 商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」）（乙證8 ，行政訴訟卷第61頁）。原告於收受系爭行政指導函後，仍 將系爭建物充作住宅使用迄今，且曾向稅捐處申報系爭建物 作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案等情， 此有系爭建物登記謄本在卷可稽，且為原告於言詞辯論筆錄 中所自承（乙證3，行政訴訟卷第3-20頁、本院卷第339-340 頁），依此堪認原告收受系爭行政指導函後，仍將系爭建物 作住宅使用，明顯與被告發布92年管制要點一、關於系爭建 物所在街廓之系爭區域土地及建築物使用管制之用途相違， 其行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄 市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。且本件原告為 系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之都市計 畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用 管制命令義務，其違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被 告分別以系爭行政指導函（見原處分卷第1-3頁、第29-31頁 、第57-59頁、第85-87頁、第123-125頁）通知原告並經原 告收受（本院卷第340頁），系爭建物違規作為住宅使用事 實之行為，已違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規 定，原告仍使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義 務之行為，且具違章行為人之地位甚明。被告依都市計畫法 第79條第1項前段規定，對於違反行政法上義務人即原告， 適用臺北市政府於106年10月5日以府都築字第10637816000 號函所發布裁處作業原則（見乙證1），依系爭建物面積， 分別適用級距三之裁罰基準。是被告依都市計畫法第79條第 1項前段及裁處作業原則規定，以原處分分別處原告10萬元 罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無 不合。
㈢原告雖主張：原處分違反信賴保護、法律保留、法律不溯及 既往原則，依法應予撤銷云云，惟查：
⒈按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬 法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓 有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律 地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之 事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（ 司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以 保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法 律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（
司法院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（司法 院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊 考量外（司法院釋字第589號解釋參照），原則上固有決 定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人 民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司 法院釋字第717號解釋意旨參照）。再者，所謂信賴保護 原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引 起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體 表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更 而不復存在，始有適用（最高行政法院108年度判字第360 號判決意旨參照）。
⒉依系爭建物及其坐落之系爭土地之系爭區域，適用臺北市 政府83年計畫案，早已明定係商業區（供商業購物中心使 用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用）使用，而非供住宅 使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段 ）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域亦 無容許作住宅使用。迄臺北市政府於92年1月7日、105年 11月9日公告92年管制要點、105年計畫案規定，關於系爭 建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之 規定均仍維持不變等情，業如前述；又都市計畫法第79條 第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍內土 地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形， 違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或 建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬 元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。 不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並 停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之 措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人 負擔。」之後都市計畫法雖歷經多次修正，但該條文僅略 為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同；而臺 北市政府發布裁處作業原則，係臺北市政府基於主管機關 之職責，為對轄區內大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用 違反都市計畫法第79條第1項事件，裁處罰鍰時，能合於 比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂 定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之地位 ，就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰，為簡 化執行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則」之 行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之 修正。依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既往適 用之情形，原告自非得主張依法規而取得有利之法律地位
或有可合理預期取得利益之可言，原告主張原處分違反法 律保留云云，容有誤會。
⒊原告曾向稅捐處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住 家用稅率課徵房屋稅乙節，固為兩造所不爭執，然按實現 租稅構成要件之行為，依稅目不同，有為法律行為者，有 為事實行為者，無論法律行為或事實行為，如實現租稅構 成要件，縱然違反法律強制或禁止規定之行為，或違反公 序良俗之行為，亦表現納稅義務人之納稅能力，依法成立 稅捐債務，對此等行為依法課稅僅肯定其實現租稅構成要 件，原係實質課稅之一環，並未使該行為合法或正當化。 準此，稅捐處因原告將系爭建物作住宅使用，而認符合按 住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課稅， 亦僅是基於實質課稅原則，肯定其實現租稅構成要件而已 ，並未使原告非法使用系爭建物之行為合法或正當化。況 臺北市都市計畫範圍內土地及建物之使用是否符合都市計 畫相關法令及土地使用分區管制之相關規範，臺北市政府 以104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計 畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理在案（見 乙證2，行政訴訟卷第6頁），故被告始為認定系爭建物是 否合法使用之權責機關，而非屬稅捐處之權責，稅捐處自 無從代被告為認定。再者，原告於購買系爭建物時，縱認 建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅 使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」， 而涉有廣告不實等情事，然此應屬原告與建商、房仲間之 私法消費糾紛，並非當然可將原告誤信建商、房仲廣告系 爭建物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被告之行政行 為所致。又查，系爭建物之建物所有權狀主要用途均會登 載「商業用」，及使用執照上建物用途亦載明「一般事務 所」等文字，此有系爭使用執照存根附表影本在卷可參（ 乙證10，行政訴訟卷第75-76頁），並為本院職務上已知 之事實，該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」， 亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使 用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時 稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚難認本 件系爭建物權狀或使用執照之核發有何違法或不當之處， 亦不足供原告援引為前述信賴之依據。從而，堪認原告主 張，顯非可採。至被告縱有如原告所指諸多失職之處，畢 竟從未對外作出任何足使人民產生系爭區域可供自用住宅 使用該等信賴之表示，無信賴保護原則可於本案援用之餘 地。而原告據以指摘原處分違反誠信原則、行政自我拘束
原則、禁反言原則及有利不利事項一律注意原則等等之理 由，究其實際，也無非以被告之失職，正當化並合理化自 己之違章行為而已，如予採納，無異使系爭建物違規作為 住宅使用事實因公權力之怠惰，就地合法，進而取得豁免 受都市計畫法管制之權利，坐享優於其他國民之經濟利益 ，於其他遵循法律恪守義務，期以全民共享優良生活品質 之國民，不公平處明甚，本院認該等主張難以採擇。 ㈣原告另主張原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反 言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則、平等 原則云云。惟查：
⒈都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，都市計 畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布 實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1 項所明定。因此都市計畫除依循通盤檢討之機制，依據都 市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定 發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之 限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，故斷 非可容許原告泛稱被告怠於執行職務，違反誠信原則、行 政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意 原則、明確性原則等，以求豁免其上開違規行為之處罰，
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