臺北高等行政法院判決
108年度訴字第666號
108年11月28日辯論終結
原 告 何景元
吳宜哲
林欣薇
共 同
訴訟代理人 劉禹劭 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
徐昀沅（兼送達代收人）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8 年4 月8 日府訴二字第1086101354號、108 年4 月9 日府訴三
字第1086101593號、第1086101588號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
緣原告何景元、吳宜哲、林欣薇分別所有臺北市○○區○○ ○路000 號6 樓之4 、4 樓之1 、5 樓之6 之建築物（以下 合稱為系爭建物），領有94使字第0023號使用執照（下稱系 爭使用執照），位於都市計畫商業區，依臺北市政府83年6 月1 日府都二字第83027894號公告（下稱為83年6 月1 日公 告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計 畫暨配合修訂主要計畫案」計畫圖說（下稱83年計畫案）， 及臺北市政府105 年11月9 日府都規字第10539571200 號公 告（下稱105 年11月9 日公告）之「修訂臺北市『基隆河（ 中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制 要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」計畫書 （下稱為105 年計畫案），均明訂系爭建物所在商業區係供 一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經
臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房 屋稅，乃分別發函通知原告系爭建物涉違規作住宅使用，請 原告確保系爭建物合法使用，以免受罰，如系爭建物現況非 作住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，被告將於 文到次日起3 個月後函請稅捐處提供系爭建物課稅資料，如 仍以住家用稅率課徵房屋稅，將續依相關規定辦理等語。惟 原告並未就系爭建物辦理非住家房屋稅率之變更，被告乃分 別發函通知原告將派員至系爭建物現場會勘，惟屆期未獲原 告配合進入，經被告發函通知原告陳述意見，原告仍未提出 系爭建物未作住宅使用之具體事證，被告乃以系爭建物違規 作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫 規定，依都市計畫法第79條第1 項前段及臺北市中山區大彎 北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1 項裁處作業原則（下稱系爭裁處作業原則）等規定，以107 年11月27日北市都築字第10760416541 號、107 年11月26日 北市都築字第10760416401 號、107 年11月27日北市都築字 第10760416501 號裁處書（以下合稱原處分，詳如附表所示 ）分別裁處原告何景元、吳宜哲、林欣薇新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用。原告 不服，提起訴願，經臺北市政府108 年4 月8 日府訴二字第 1086101354號、108 年4 月9 日府訴三字第1086101593號、 第1086101588號訴願決定（以下合稱訴願決定）駁回（詳如 附表所示）。原告仍然不服，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
１、原處分違反法律保留原則及授權明確性原則： 被告係以原告違反大彎北段地區建築物不得作為住宅使用 之規範為由，並以都市計畫法第79條第1 項前段、系爭裁 處作業原則等規定為據，而裁罰原告。然而，上開相關規 定實無明文限制「不得作為住宅使用」。至都市計畫法第 32條固肯認都市計畫得劃定使用區，並對使用分區施以管 制，但依據臺北市都市計畫施行自治條例（下稱施行自治 條例）第26條規定，縱認都市計畫法第32條第2 項有授權 主管機關對使用分區施以管制，但管制措施須於土地使用 分區管制自治條例內明訂，此觀都市計畫法第39條規定亦 明示都市計畫之管制措施應於施行自治條例或其他自治條 例中明定即明，然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例 （原名稱為臺北市土地使用分區管制規則，下稱分區管制 自治條例）或施行自治條例根本沒有限制商娛區不得作為 住宅使用，自不應援引該條規定作為法律保留之依據。又
分區管制自治條例第21條至第24條等規定之適用前提，在 於「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，但臺北市 政府從來沒有依法公告限制大彎北段地區建物不得作為住 宅使用，至於105 年計畫案之公告，並非等同分區管制自 治條例第21條至第24條等規定所稱之公告。準此，原處分 顯然違反法律保留原則及授權明確性原則。
２、原處分違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則 （禁反言原則）：
都市計畫法第79條明定之行政主體係臺北市政府，只是臺 北市政府委由被告執行，故要判別原處分有無違反誠信原 則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下所有機關單位 之行為納入考量。原告於購買系爭建物時所看到之出售資 訊，均係以兼具住宅品質與商業發展為賣點，且相關建案 之樣品屋亦係以行銷一般住宅之手法，吸引大批民眾購屋 進駐。而系爭建物及其坐落之臺北市○○區○○段00○00 ○號土地（下稱系爭土地）之所有權狀，均無記載「不得 作為住宅使用」之類似文字，另依據81年5 月19日府工都 字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治 計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年主要計畫案）， 內文亦無「不得作為住宅使用」之限制，原告自然理解系 爭建物可作為住家使用。至於系爭建物之使用執照，係被 告於106 年9 月7 日為預備裁罰，始加註不得作為住宅使 用之字樣。況且，原告前申請變更系爭建物為住家用稅率 ，稅捐處並未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使 用」之特別限制，仍同意原告依法變更，戶政事務所亦同 意原告遷入戶籍，另被告前代表人許志堅在議會接受質詢 時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用，此皆屬於 足使人民信賴之行政行為，而屬信賴基礎無疑。再者，依 照臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法（下 稱系爭管理辦法）規定，若一戶小於500 平方公尺，即便 使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦 理使用執照變更。是以，被告雖辯稱使用執照上已有載明 用途限制云云，但因原告依法本即免辦理使用執照變更， 故仍不影響信賴保護原則之適用。又無論是被告或稅捐處 或戶政事務所，均隸屬於臺北市政府，被告竟以原處分裁 罰原告，顯然違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘 束原則（禁反言原則）。
３、原處分違反比例原則及有利不利一體注意原則： ⑴本件爭議在於建商一開始即將系爭建物作為住宅出售，且 原告於買受當時皆不知悉該地區竟有不得作為住宅使用之
限制，而土地建物之相關資訊係記載於土地建物登記簿謄 本，但卻自107 年3 月5 日起始在土地參考資訊檔欄位， 看到系爭建物不能作為住宅使用。何況，一般民眾購買房 屋時，甚少查詢都市計畫土地使用分區之規範，且被告在 都市計畫便民資訊內雖可由地籍套繪都市計畫使用分區圖 得到相關資訊，但該資訊亦是自104 年9 月1 日起方得以 查悉。再者，都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所 有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、 現勘之義務，且臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋 使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，並未強 制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系 爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認原告有違反都市 計畫法情事，自有未盡舉證責任之違誤。
⑵被告核照、發照程序有嚴重瑕疵，且原告係信賴臺北市政 府轄下所有單位之作為基礎，此皆為對原告有利之事項， 原處分卻不予考量，自有違誤。又原告使用系爭建物縱有 不合分區使用限制之情形，惟依分區管制自治條例第93條 、第94條之規定，亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目 的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，且分區管制自 治條例係於100 年7 月22日公布施行，晚於原告購買使用 系爭建物時點，是原告依分區管制自治條例第94條第2 款 規定，自得繼續使用至新建止。原處分不問原因，一概禁 止為原本之使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違比 例原則及有利不利一體注意原則，應予撤銷。
４、原處分違反明確性原則及法律不溯及既往原則： ⑴原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變 更稅率，反倒係以誘導原告變更稅率配合規避檢查之方式 為之，業已嚴重違反明確性原則。又原處分所謂停止違規 使用所指為何亦語意不明，是否原告變更稅率後，即屬非 住宅使用而無違規使用情形，抑或係原告必須搬離系爭建 物，又或者原告必須將系爭建物內關於家具、衛浴設備等 空間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止 違規使用等情，均無從自原處分內容中得知，自有違明確 性原則。
⑵原處分所據之法令依據為105 年計畫案、臺北市政府106 年10月5 日府都築字第10637816000 號令發布之系爭裁處 作業原則、臺北市政府104 年4 月29日府都築字第104330 41900 號公告等，此均在原告買受系爭建物之後，自不得 溯及既往適用。
５、本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人
民所為之規制，並無任何期待可能性可言：
原告當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知系爭建物所 在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系 爭建物係「住商兩用」，故原告從未意識到系爭建物可能 有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題，而行政法 規關於違規裁罰之規定太多，文義又時常不明確或不精準 。何況，參諸77年7 月18日、82年11月2 日版本之臺北市 土地使用分區管制規則（即現行之分區管制自治條例）第 21條明文肯認商業區內亦得作為住宅使用。是以，依一般 民眾之認知，商業區並未限制不得作為住宅使用，被告嗣 於83年計畫案加諸法律所無之限制，顯然有誤。又原告購 屋時，賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍亦是住宅 之交易，而當時並無垂手可查之資訊，加上以往之商業區 本即得作為住宅使用，是原告買受系爭建物時，實未能知 悉都市計畫竟有不得作為住宅之要求，足徵相關都市計畫 對人民所為之規制，並無任何期待可能性可言，而原告亦 欠缺行為之違法性認識，原處分據此裁處原告，於法有違 。
６、原處分已逾越3 年之裁處時效：
原告買受使用系爭建物之行為，僅為事實上狀態之繼續而 非行為之繼續，故判別原告有無具備故意或過失，以及有 無違法性認識之時點，應以「行為完成時」為準。又原告 係分別於104 年、99年、102 年買受系爭建物，被告遲至 107 年方裁處原告，顯已逾越3 年
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、原處分之裁罰適法有據，且未逾越3 年之裁處權時效： 依83年計畫案、105 年計畫案均明定系爭建物所在區域不 得作為住宅使用，原告將系爭建物作為住宅使用，即已違 反前揭計畫案所定土地使用分區之管制，而有計畫範圍內 建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法發布命令之 情形，被告依都市計畫法第79條第1 項前段及系爭裁處作 業原則規定，以原處分分別裁處原告各6 萬元罰鍰，並限 於文到次日起9 個月內停止違規使用，於法無違。又被告 為原處分前已發函予原告，告知系爭建物涉及違規作為住 宅使用，違反都市計畫法相關規定，原告經被告合法通知 後，仍繼續將系爭建物違規作為住宅使用迄今，無視被告 之行政指導，足見原告主觀上確有違規之故意，且並無違 法性認識錯誤之情形。再者，原告之違規行為及違規狀態
仍然繼續，故亦無裁處權罹於時效可言。
２、原處分並無違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束 原則：
⑴系爭土地所在區域，83年計畫案本即規定不得作為住宅使 用，且原告將系爭建物作為住宅使用之違法事實狀態，自 其等購買系爭建物時起即已開始，至原處分作成時仍繼續 存在，故被告依法裁處並命停止違規使用，並無不法。又 被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告 任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎，至原告所稱 之出售資訊，皆非被告所為，更非被告對外所為具有法效 性之行政行為，自不得作為信賴基礎。
⑵稅捐處核准系爭建物以住家用稅率核課房屋稅，僅係對系 爭建物之實際使用情形為核定，非謂該等使用方式即屬合 法。況且，稅捐處對於系爭建物是否為合法使用並無認定 權限，故其認定亦不拘束被告，原告亦無從據以主張信賴 保護。又被告自106 月9 月7 日開始於使用執照上註記「 不得作為住宅使用」，僅屬就都市計畫相關規定再次加以 說明，目的即係為提醒人民應恪守規定，而非法規之變動 ，與信賴保護原則無涉。綜上，被告並無提供原告任何信 賴基礎，自不符合信賴保護原則之要件。
３、原處分並無違反法律不溯及既往原則：
臺北市政府83年計畫案明定系爭建物所在A8街廓係商業區 ，為供一般商業使用，未容住宅使用。嗣105 年計畫案關 於此部分之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。 因此，系爭建物所在之商業區不得作為住宅使用，係於83 年計畫案即已規定，故於登記為原告所有後，自受前開規 定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則；另臺北市政府 106 年10月5 日發布之系爭裁處作業原則僅為裁量基準， 並非直接限制人民權利義務的依據；而臺北市政府104 年 4 月29日公告只是將裁處權授權由被告行使，上開規定皆 非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或預期利益有 影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。 ４、原處分並無違反比例原則、有利及不利事項一體注意原則 、明確性原則：
⑴被告係採取函請原告配合查勘之方式進行調查，並未使用 強制力，自未違反行政程序法第7 條之比例原則及同法第 9 條之有利及不利一體注意原則。另因原告未能配合讓被 告所屬人員進入查勘，又未依被告通知陳述意見，復未提 出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，被告斟酌調查事 實及證據的結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並
無違誤。
⑵依系爭裁處作業原則第5 點規定，原告何景元、吳宜哲、 林欣薇所有之系爭建物面積分別為18.53 、34.1、37.63 平方公尺，屬級距一，被告依都市計畫法第79條第1 項前 段及系爭裁處作業原則等規定，以原處分各裁處原告6 萬 元罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用，於法 並無不合，亦與行政程序法第9 條、第36條、第43條等規 定及明確性原則無違。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）系爭建物作為住宅使用，是否違反都市計畫法第79條第1 項前段之規定？原告有無故意或過失？
（二）被告以原處分裁處原告罰鍰各6 萬元，並限於文到次日起 9 個月內停止違規使用，是否違反法律保留原則、授權明 確性原則、信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則 、不溯及既往原則、比例原則、有利不利事項一律予以注 意原則、明確性原則？
（三）原處分有無罹於裁處權時效？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：
如爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭建 物所有權相關部別查詢列印資料【被告答辯狀所檢附之行 政訴訟卷證卷（下稱答辯卷）第7 至12頁】、系爭使用執 照（答辯卷第69至71頁）、83年計畫案（答辯卷第15至22 頁）、105 年計畫案（答辯卷第44至55頁）、被告通知涉 及違規使用函文暨送達證書、通知現場會勘函文暨送達證 書、通知陳述意見函暨送達證書（如附表所示函文字號及 卷證出處）、被告現場使用情形訪視表及未能進入系爭建 物內勘查之訪視照片（原處分卷第11至13頁、第39至41頁 、第67至69頁）、原處分（原處分卷第23至26頁、第51至 54頁、第79至82頁）、訴願決定（本院卷第37至71頁）附 卷可稽，自堪信為真實。
（二）應適用之法令及說明：
１、按行政程序法第15條第1 項規定：「行政機關得依法規將 其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政 府組織自治條例第2 條第2 項規定：「中央法令規定市政 府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦 理。」臺北市政府以104 年4 月29日公告，將都市計畫法 第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前開行政程 序法及臺北市政府組織自治條例之條文規定，被告對於臺
北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政 府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條 第1 項規定作成處分之事務處理權限，先予敘明。 ２、次按憲法第118 條及憲法增修條文第9 條第1 項規定授權 所制定之地方制度法第18條第6 款第1 目規定，關於直轄 市都市計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市之自治事項 。而為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之 均衡發展，制定有都市計畫法，其第4 條規定：「本法之 主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在 縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6 條規定： 「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土 地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第 1 項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣 （市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內 ，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點 及日期登報周知。」第22條第1 項第3 款規定：「細部計 畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…… 三、土地使用分區管制。……」第23條規定：「（第1 項 ）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依 第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外 ，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（ 第5 項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施， 應分別依……第21條規定辦理。」第26條第1 項規定：「 都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫 之機關每3 年內或5 年內至少應通盤檢討一次，依據發展 情況，並參考人民建議作必要之變更。」第27條第1 項本 文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時 ，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公 所，應視實際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（ 第1 項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區…… 。（第2 項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分， 分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區 為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有 礙商業之便利。」第79條第1 項前段規定：「都市計畫範 圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更 地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府 依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市 公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺 幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止 使用或恢復原狀。……」第85條前段規定：「本法施行細
則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備 案；……」而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都 市計畫法的實施，依該法第85條前段規定制定之施行自治 條例第1 條之1 規定：「本自治條例之主管機關為臺北市 政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（ 以下簡稱發展局）執行。」第10條之1 規定：「前條各使 用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店 ）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、 發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」
３、基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可 以擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，還可以基於都 市計畫法第6 條及第22條第1 項第3 款規定之授權，對於 都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的 使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項 。是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計 畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同 ），除了將臺北市之土地劃定為不同的使用區外，還可以 視實際需要，再予劃分為不同之使用分區，分別予以不同 程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有 上述都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1 項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範 圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限 制，且與法律保留原則、授權明確性原則並無違背。是以 ，原告主張83年計畫案限制街廓編號A3-A11之商業區作為 住宅使用，有違法律保留原則及授權明確性原則云云，即 非有據。至於臺北市土地使用分區中商業區之使用，分區 管制自治條例第21條至第24條之第3 款均規定：「……商 業區之使用，應符合下列規定：……三、其他經市政府認 定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制 之土地及建築物使用。」因此，關於商業區之使用，以建 築商場（店）及供商業使用之建築物為主，如經臺北市政 府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全、衛生之使用，得 於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土地及建築物的 使用類別，亦即並非所有商業區之建築物均可供作住宅使 用，而應視其都市計畫的內容而定。是以，尚難僅因分區 管制自治條例並未明文「不得作為住宅區使用」，即遽認 所有商業區均得作為住宅使用。原告雖稱：臺北市政府並 未公告系爭建物所在區域倘作為住宅使用，將有礙商業之 發展或妨礙公共安全及衛生等語。惟如前所述，83年計畫 案業已明載系爭建物所在區域即街廓編號A8之商業區不得
作為住宅使用，且該計畫案業經臺北市政府於83年6 月1 日公告，故原告上開主張，要非可採。
４、又所謂行政法上之「狀態責任」，是以負責任的觀點，課 予對「物的狀態」具有事實管領力的人排除危險、回復安 全的義務，至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依 法律規定之意旨定之。都市計畫法第79條第1 項規定，是 以都市計畫範圍內的土地及建築物使用管制為中心所課予 的義務類型，屬於典型之「狀態責任」。換言之，臺北市 都市計畫範圍內商業區之建築物所有權人、使用人或管理 人，即為都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務 人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外， 並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持 義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公 共安全、衛生的使用，負有排除之義務。倘因故意或過失 自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態 責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任之 被告即可依都市計畫法第79條第1 項前段之規定，對此主 觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用 人或管理人）裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令其停止 為違法使用。
５、再者，臺北市政府於106 年10月5 日發布之系爭裁處作業 原則第2 點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105 年11 月9 日府都規字第10539571200 號公告……劃設之商業區 及娛樂區……。」第3 點規定：「都發局經橫向聯繫他機 關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之 情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令 規定及倘於文到3 個月後經查違規作住宅使用屬實者，將 依違反都市計畫法第79條第1 項規定裁處……。」第5 點 規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本 所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所 有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表（即如 附件）所示……。」該裁處作業原則是主管機關臺北市政 府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規 作住宅使用之違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期 使本地區能支援大內科地區之服務機能、保留未來發展為 全市副都心的潛力（第1 點參照），在都市計畫法第79條 第1 項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案 正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符 合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的 裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為
5 個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分 為3 個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手 段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無 的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分 的依據。原告主張都市計畫法第79條第1 項之規定並無級 距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，且以較高金額裁 罰原告，洵屬違法云云，即非可採。
（三）系爭建物作為住宅使用，確已違反都市計畫法第79條第1 項前段之規定，且有違章之故意或過失：
１、經查，系爭建物坐落之系爭土地，依臺北巿政府83年6 月 1 日公告之83年計畫案，位在該次公告細部計畫街廓編號 A8供一般商業使用之商業區內（參答辯卷第17頁），且查 該次細部計畫所一併公告之土地及建築物使用組別容許表 （參答辯卷第20至21頁），僅容許醫療保健服務業、社區 通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設 施、日常用品零售業等使用，並未標註得供住宅使用。又 細部計畫內容表示土地使用分區之商業區，係供商業購物 中心使用、供一般商業使用、供觀光旅館使用；而街廓編 號A8係供一般商業使用（參答辯卷第19頁）。另上開細部 計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫 地區土地使用分區與都市設計管制要點」表明：街廓編號 A8等之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、 一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用等 語（參答辯卷第17頁）。至於臺北市政府105 年11月9 日 公告之105 年計畫案，均載明系爭建物坐落之系爭土地所 在街廓編號A8，仍屬商業區，供一般商業使用，且修訂計 畫內容及使用分區圖均強調不得供住宅使用（參答辯卷第 44至55頁）。由此可知，依94年1 月27日核發之系爭使用 執照顯示（參答辯卷第69至71頁），94年間建造完成而得 依法使用之系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83 年間公告基隆河中山橋至成美橋段細部計畫所劃定之一般 商業區內，且不得供作住宅使用，直至原處分作成生效前 ，歷經105 年間大彎北段商業娛樂區都市計畫之變更，仍 未改變該街廓係商業區且不得供住宅使用之限制。而被告 因系爭建物係以住家用稅率課徵房屋稅，曾分別以附表「 通知已涉及違規使用」欄所示之函文通知原告相關法律規 定，並告以系爭建物如實際已非住宅使用，請至稅捐處辦 理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語；嗣又通知辦理 現場勘查，結果當天大門深鎖，管理員拒絕按對講機、簽 名及用印，被告遂再以附表「通知陳述意見函」欄所示之
函文通知相關法律規定，且告知應檢附具體事證向被告陳 述意見（上開卷證出處均詳如附表所示），惟原告並未提 出具體事證供被告審核。是以，被告綜合上情據以推斷原 告將系爭建物供作住宅使用，核與經驗法則及論理法則尚 無違背。何況，原告於本院審理時亦不否認系爭建物確實 作為住宅使用（參本院卷第205 頁），由此可見，原告已 違反臺北市政府依都市計畫法發布之都市計畫案所定土地 使用分區之管制命令，而符合依都市計畫法第79條第1 項 前段規定處罰及管制之要件。
２、次查，原告為系爭建物之所有權人，依上述規定及說明， 負有按臺北市政府所發布之都市計畫所定使用類別而使用 的「狀態責任」保持義務。而如前所述，被告前曾先後以 函文通知原告相關法律規定，並請原告確保建築物合法使 用，以免違規受罰，惟均未獲回應。是以，原告主張購買 系爭建物時不知無法供住宅使用情形縱然屬實，然被告自 106 年起多次函知相關法律規定命其改善，原告身為所有 權人迄未改善，違反合法使用狀態責任所生之保持義務， 堪認原告縱因其對於法律之認知有所錯誤而無違章之故意 ，亦難謂其無違章之過失。從而，原告主張其並未違反都 市計畫法第79條第1 項前段之規定，且無故意或過失，依 行政罰法第7 條之規定，不應處罰云云，即非可採。再者 ，系爭建物之主要建物面積均未達50平方公尺（參答辯卷 第7 至12頁），屬於級距一且之前未曾經限期命停止違規 使用之情形，則被告依都市計畫法第79條第1 項前段及系 爭裁處作業原則等規定，以原處分各裁處原告6 萬元罰鍰 ，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用，自屬於法有 據。
３、原告雖稱：原告買受系爭建物時，建商或房仲從未告知系 爭建物所在區域不得作為住宅使用，且一般民眾之認知， 商業區並非不得作為住宅使用。何況，原告購屋時，賣方 是以住宅為標示而出售，現場之氛圍亦是住宅之交易，而 當時並無垂手可查之資訊，加上以往之商業區本即得作為 住宅使用，是原告買受系爭建物時，實未能知悉都市計畫 竟有不得作為住宅之要求，足徵相關都市計畫對人民所為 之規制，並無任何期待可能性可言，而原告亦欠缺行為之 違法性認識等語。但按行政罰法第8 條規定：「不得因不 知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除 其處罰。」其立法理由為：「一、本條係規定行為人因不 瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義 務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，
故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實 務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁 斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法 第8 條但書規定對違反行政法上義務之行為人予以減輕或 免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。 而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或 「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，亦即學說上 所稱之「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反 行政法上義務行為人必須要對自己之行為究竟是違反哪一 法規規定有所認知。因此，行為人如已知悉法規所禁止或 要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為 而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行 政罰法第8 條但書規定適用之餘地。查臺北市政府於原告 登記為系爭建物所有權人之前，就已經發布都市計畫規定 該建物所坐落之系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系 爭建物後，就負有按臺北市政府所發布之都市計畫所定使 用類別而使用的「狀態責任」保持義務。況且，被告已經 先後以函文通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違 規受罰，但是原告仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情， 均如前述，顯見原告應已知悉系爭建物不得供作住宅使用