臺北高等行政法院判決
108年度訴字第661號
108年11月28日辯論終結
原 告 黃俊穎
林瑩姿
馬筱梅
黃思韻
共 同
訴訟代理人 林明侖 律師
複 代理 人 詹晉鑒 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 林光彥 律師
上列當事人間都市計畫法事件，原告等不服臺北市政府中華民國
108年4月12日府訴一字第1086101469號、108年5月10日府訴一字
第1086102483號、108年5月10日府訴一字第1086102467號、108
年5月10日府訴一字第1086102466號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告黃俊穎所有門牌號碼為臺北市○○區○○0路000號10樓 之7建築物、原告林瑩姿所有門牌號碼為臺北市○○區○○0 路000號4樓之2建築物、原告馬筱梅所有門牌號碼為臺北市 ○○區○○0路000號3樓之3建築物及原告黃思韻所有門牌號 碼為臺北市○○區○○0路000號3樓之7建築物（下合稱系爭 建物），均領有97使字第0206號使用執照（下稱系爭使用執 照），坐落同區金泰段32之8地號土地，位於都市計畫娛樂 區。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公 告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美 橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫 （下稱83年都市計畫）圖說、92年1月7日府都二字第091261 59700號公告（下稱92年1月7日公告）之「修訂臺北市基隆
河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要 計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用 分區與都市設計管制要點』案」計畫（下稱92年都市計畫） 書，及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱1 05年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成 美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北 段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱 105年都市計畫），均明訂系爭建物所在娛樂區係供娛樂健 身使用，不得作住宅使用，其使用組別比照第4種商業區（ 原比照第3種商業區）。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅 捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年6月23日 北市都築字第10634559000號函、同日北市都築字第106345 59100號函、106年4月17日北市都築字第10633128900號函、 106年5月3日北市都築字第10633133800號函通知改善（下稱 被告106年通知改善函）。嗣被告查得系爭建物仍按住家用 稅率課徵房屋稅，乃以107年5月22日北市都築字第10735157 700號函、同日10735158400號函、同日10735157300號函、 同日10735157800號函（下均稱被告107年5月22日函）通知 原告現場會勘，並以107年6月15日北市都築字第1076002412 號函、同日1076002396號函、同日1076002398號函、同日10 76002411稱被告107年6月15日函）通知原告陳述意見後，仍 認定系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使 用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段、 「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都 市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段違規 住宅裁處作業原則）等規定，分別以107年12月11日北市都 築字第10760615481號裁處書、同日10760615441號裁處書、 同日10760615451號裁處書、同日10760615471號裁處書（下 合稱原處分）處原告各新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於 文到次日起9個月內停止違規使用（下稱原處分）。原告均 不服，分別提起訴願均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
(一)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
(二)陳述：
⒈原告人買受系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物 格局、設備等，僅為狀態之繼續而非行為之繼續，則自原告 買受系爭建物使用後，即已完成都市計畫法第79條第1項之 要件，故原處分之作成，已逾行政罰法第27條所定之3年裁 處時效。
⒉原處分違反法律保留原則：
(1)大彎北段違規住宅裁處作業原則限制人民權利，並擅自以 級距劃分裁罰金額，卻未經法律明確授權，違反法律保留 原則。
(2)觀諸都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第 10-1條、臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24 條等相關規定，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。 甚而於77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則 第21條、第30條，82年11月2日迄97年1月24日版本之臺北 市土地使用分區管制規則第21條至第24條、第30條等相關 規定，均明文肯認商業區內亦得為住宅使用，且均為正面 表列。至於99年6月23日版本後之臺北市土地使用分區管 制規則相關規範，則改採「負面表列」規定之方式，且有 關商娛區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區 不得作為住宅使用。是以，被告於系爭83年細部計畫案、 105年都市計畫「不得供作住宅使用」之限制，侵害人民 財產權及居住自由，係加諸法律所無之限制，違反法律保 留原則。
(3)縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用 分區施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條 規定可知，管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明 訂。然誠如上述，臺北市土地使用分區管制自治條例根本 沒有限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆 明文開放作為住宅使用），故自不應援引該條規定作為法 律保留之根據。
⒊原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則、行政自 我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則、 比例原則等，應予撤銷：
(1)被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程 序，遭監察院糾正後，竟將長期失職之責任加諸於民。而 依都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2條之規定 可知，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時， 呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾，民眾 購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規 定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所 在土地使用分區之規定。而原告購買系爭建物之土地權狀 、建物權狀、土地謄本、建物謄本上均無「不得作為住宅 使用」之類似文字，建商或房仲甚至強調系爭建物係「住 商兩用」，以類此含糊話術誤導原告。且都市計畫或都市 使用分區等相關規定，住宅區以住宅為主，而商業區以商 業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「
為輔」或「例外」情況。遑論被告係於106年9月7日後始 於系爭使用執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，故 原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律 意旨，自值保護。
(2)原告申請變更為住家用稅率，實因臺北市稅捐稽徵處的法 令宣導說明，非原告本即計畫要申請變更。況原告申請變 更稅率後，臺北市稅捐稽徵處不但未告知系爭建物所在區 域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意 原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴 基礎無疑。
(3)臺北市政府竟一方面藉由臺北市稅捐稽徵處審定系爭建物 可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告局處認定系 爭建物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰。被告 以行政機關之強制力，毫不審酌原告之權益是否因此而受 損害，濫行職權，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行 為，違反誠信原則及禁反言原則。此外，信賴保護原則並 不限於「授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或 變更」之情形，凡攸關憲法上人民權利之保障，公權力行 使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，皆有適用。 (4)被告亦無視系爭建物係經臺北市稅捐稽徵處同意變更為住 家用稅率，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含 糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有 利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第 9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。 (5)依被告認定原告之違規態樣，係於商業區上作住宅使用， 應屬臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3項「設 於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不 屬於前二類者」，再據以涵攝至該自治條例第94條第2款 ，「第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至 新建止。」顯見本件依被告認定原告之違規態樣，依該自 治條例之規定，得繼續使用至新建止。是以，都市計畫法 第79條第1項前段規定，顯與上開自治條例第94條規定， 有所齟齬。被告無法說明何以原告不能依上開自治條例第 94條第2款規定繼續使用，或命原告等改為妨害較輕之使 用抑或給予適當之補償，卻執意依都市計畫法第79條第1 項規定作成原處分，有違誠信原則及比例原則。 (6)原處分所謂停止違規使用所指為何，語意不明。究係僅需 變更稅率、抑或需搬離系爭建物，方屬停止違規使用，均 無法從原處分內容中得知，自有違明確性原則。 ⒋原處分違反法律不溯及既往原則：
原告均係於100年之前購買系爭建物，然原處分所據之法令 依據，如臺北市政府105年11月9日公告實施之都市計畫及10 6年10月5日發布之大彎北段違規住宅裁處作業原則，皆在原 告取得系爭建物後始制訂。且原告申請變更為住家用稅率之 事實亦係於上開法令制訂前早已終結，依司法院釋字第574 號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用。再者，被 告係於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製 作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，於此 之前，關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分 告知民眾，公部門不能期待人民於購置不動產行為當時，能 遵守未來修訂之法令函示增修之規定。是以，原處分以新法 規範為據，欲對該等法規生效前業已終結之事實開罰，有違 法治國原則，應予撤銷。
⒌本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民 所為之規制，也並無任何期待可能性可言，應有行政罰法第 8條但書之適用：
(1)依與被告同級單位一級主管於臺北市議會之發言，渠等皆 表示有過買房經驗，但也根本不會在買房時，特別去查看 都市計畫，足徵都市計畫法第79條規定對人民所為之規制 ，根本不能期待人民遵守，如司法院釋字第685號解釋大 法官協同意見書所述，並無任何期待可能性可言。是以， 原告誠欠缺行為之違法性認識。而不具故意過失，也無期 待可能性，原處分據以裁處原告等人，於法有違。 (2)判別原告有無具備故意過失，以及有無違法性認識之時點 ，亦應以行為完成時即原告購買系爭建物時為判斷時點。 依照臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規 定，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照 記載不符，仍可合法使用而免辦使用執照變更；既然原告 本無須變更使用執照即可做為其他用途，自不得據此認為 只要使用執照上有限制，即認定原告有故意過失。 (3)本件爭議實係肇因於臺北市政府長期違法失職，原告因此 長年信賴系爭建物可作為住宅使用，故本件應有行政罰法 第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。
⒍臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告 （下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北 市政府權限委任被告辦理，於法相違，被告實不具作成原處 分之權源，原處分應予撤銷：
都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方 政府（於本件中即為臺北市政府），且並無任何得為權限委 任之規定，則臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫
法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，違反行政程序 法第15條第1項之規定。臺北市政府組織自治條例第2條第2 項固規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得 將其權限委任所屬下級機關辦理。」然根據法務部96年12月 14日法令字第0960700882號令意旨，因權限委任涉及對外行 使公權力之權限移轉，關涉人民權益重大，自應有具體明確 之個別授權規定，而不許以概括規定便宜行之。是以，臺北 市政府104年4月29日公告既欠缺具體明確之法律依據，被告 實不具作成原處分之事務處理權限，原處分應予撤銷等語。三、被告則以：
(一)聲明：駁回原告之訴。
(二)陳述：
⒈系爭建物坐落臺北市中山區金泰段32-8地號土地，係位於83 年都市計畫街廓編號B10區，該區為供娛樂健身使用，未容 許供住宅使用。且依該計畫案之附表1，亦無容許「獨立、 雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而臺北市政府公告之92 年都市計畫及105年都市計畫，均未變更該區之使用限制。 是以，原告將系爭建物其作為住宅使用，違反臺北市政府依 都市計畫法第21條發布之83年都市計畫及92年都市計畫所定 土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用， 違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告作成 本件裁罰，並無違法。
⒉原處分並無違反信賴保護原則：
原處分係就原告違反都市計畫使用行為裁處罰鍰，並命停止 違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止，與信賴保護原 則無涉。且被告從未給予原告有任何得以將系爭建築物作為 住宅使用之信賴基礎及信賴表現，所指建商與仲介等銷售賣 方之告知，並非行政機關之信賴基礎。至於臺北市稅捐稽徵 處係就系爭建物實際使用情形核定課徵房屋稅，並未就居住 使用是否合於都市計畫法為認定，與本件系爭建物作居住使 用是否合法，係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。另 本件系爭建物領有建造執照、使用執照，是經主管建築機關 依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建物用途均無 載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其 取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文 字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須 行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告 106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」 之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係 為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴
保護原則無涉。
⒊原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則： (1)關於系爭建物所在娛樂區不得為住宅使用，係於83年都市 計畫及92年都市計畫即已規定，系爭建物分別於106年3月 8日、105年10月26日、105年5月17日、105年11月18日登 記為原告馬筱梅、黃思韻、林瑩姿、黃俊穎所有，自受前 開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。至於105 年都市計畫就上開住宅限制部分並無變更，原告據此主張 原處分違反法律不溯及既往原則，亦非可採。 (2)106年10月5日發布之大彎北段違規住宅裁處作業原則及臺 北市政府104年4月29日公告，皆非屬新訂之法規對規範對 象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治 國原則及法律不溯及既往原則無涉。
(3)至原告雖主張綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制條例 之規定，第1種至第4種商業區均未見不允許作為住宅使用 之限制等語，惟系爭建物坐落之使用分區為娛樂區，其係 屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制 自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主 張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再者， 依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第 3款規定，均已明定第1種及第4種商業區之使用，經市政 府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限 制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住 宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
⒋原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
(1)被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖 都市計畫法未有相關規定，然被告本即有權依行政程序法 第42條規定辦理勘驗。且被告函請原告配合查勘，並未使 用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及第9條之 有利及不利一體注意原則。且依原處分卷附之送達證書影 本所示，被告107年5月22日函係於會勘日前已送達予原告 林瑩姿、黃俊穎，並無所稱未合法通知將辦理領勘、現勘 事宜之事實；原告馬筱梅、黃思韻雖係於會勘日後之107 年6月25日始送達，然被告嗣已分別以107年6月15日函通 知渠等陳述意見，應認符合正當法律程序。 (2)系爭建物面積分別為30.45、31.95、30.23、31.95平方公 尺，依大彎北段違規住宅裁處作業原則第5點規定，屬級 距一，係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情 節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，故被告以
原處分分別處原告各6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月 內停止違規使用，與行政程序法第9條、第36條、第43條 等規定及依法行政原則、明確性原則無違等語，資為抗辯 。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有系爭建物所有權相關部別查詢列印資料（ 見原處分卷第3至10頁）、地籍套繪都市計畫使用分區圖（ 見同上卷第1頁）、系爭使用執照（見本院卷第243至248頁 ）、83年都市計畫（見同上卷第155至172頁）、105年都市 計畫書（見同上卷第209至226頁）、被告106年通知改善函 及送達證書（見原處分卷第17至21、45至49、73至77、101 至105頁）、107年5月22日函及送達證書（見同上卷第23至2 6、51至54、79至81、107至109頁）、被告107年6月12日現 場使用情形訪視表及訪視照片（見同上卷第27至29、第55至 57、83至85、111至113頁）、被告107年6月15日函及送達證 書（見同上卷第31至33、第59至61、87至89、115至117頁） 、原處分（見同上卷第37至42、65至70、93至98、121至126 頁）、訴願決定（見本院卷第37至99頁）附卷可稽，洵堪認 定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告以原告違反都市 計畫違規使用系爭建物，而以原處分裁處罰鍰等，是否適法 有據？原告主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政 自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律予以注意、 法不溯及既往暨法治國原則等，是否有理由？
五、本院得心證之理由：
(一)本件相關法規及其說明：
⒈為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發 展，制定有都市計畫法；依該法第3條及第5條規定，都市計 畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、 保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並 對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預 計25年內之發展情形訂定之，而土地使用分區管制即為都市 計畫內容之一。同法第4條規定：「本法之主管機關：在中 央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為 縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市） （局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為 妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計 畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三 、土地使用分區管制。……」第23條第1項及第5項規定：「 （第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定 ，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實
施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。（第 5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分 別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理」第 32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業 等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用 區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分， 分別予以不同程度之使用管制。」第79條第1項規定：「都 市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石 、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局） 政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄 市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺 幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使 用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得 按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他 恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人 或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市 由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政 部訂定，送請行政院備案。」
⒉次按依88年1月25日立法公布、自同年月27日起施行之地方 制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審 議及執行，屬於直轄市自治事項。上開都市計畫法第85條亦 授權直轄市政府訂定該法在直轄市範圍內施行之施行細則， 臺北市政府依此等自治權限與都市計畫法授權，於82年11月 2日以(82)府法三字第82084652號令修正發布「都市計畫法 臺北市施行細則」，其第10條第1項、第2項規定：「（第1 項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制 其使用：一、住宅區。二、商業區。三、工業區。四、行政 區。五、文教區。六、倉庫區。七、風景區。八、保護區。 九、農業區。（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定 其他使用分區或特定專用區。」第25條規定：「都市計畫地 區內，市政府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計 畫規定地區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保 留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停 車場及建築物之高度，及有關交通、景觀、防火等事項，並 依本法第23條規定程序辦理。」嗣於100年7月22日將「都市 計畫法臺北市施行細則」更名為「臺北市都市計畫施行自治 條例」，該自治條例第10條第1項、第2項、第25條等規定之 條號及內容，與前揭施行細則條文一致。
⒊依上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序 為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分
區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施 生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使 用分區的使用管制程度，而頒行的管制要點屬於都市計畫法 第79條所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計 畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當 於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫 法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373 號判決參照）。是故，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布 之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者 ，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市 計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命 令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布 都市計畫細部計畫所定使用類別使用，並負有依其使用類別 而使用之狀態責任保持義務，若建築物若因故意或過失，而 有違反都市細部計畫為使用之情形，被告即得依都市計畫法 第79條第1項規定，對於違反行政法上義務人即建築物所有 權人，裁處罰鍰或限期令其停止為違法使用。
⒋另被告為有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用 之違反都市計畫法案件，訂有大彎北段違規住宅裁處作業原 則，其第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月 9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂 區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺 北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由 都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文 到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫 法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：「為有效遏止 違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積 訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處 理，統一裁罰基準如下表（即如附表所示）……。」核其基 準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、以及經限期 命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂 定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同 一違規情事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、 技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告 據以裁罰以及作成管制處分，本院予以尊重。
⒌再按行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將 其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府 組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主 管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺 北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺
北市政府權限委任被告辦理，依前引行政程序法及臺北市政 府組織自治條例條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內 土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布 命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事 務處理權限，原告主張被告不具有作成原處分之事務處理權 限云云，委無足採，先予敘明。
(二)經查，系爭建物坐落之系爭土地，依臺北巿政府83年6月1日 公告之83年都市計畫圖說，位在該次公告細部計畫街廓編號 B10供娛樂健身使用之娛樂區內（見本院卷第165、168頁） ，且查該次細部計畫所一併公告之土地及建築物使用組別容 許表（見同上卷第165至167頁），僅容許社區通訊設施、大 型遊憩設施、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用 ，並未標註得供住宅使用。且細部計畫內容表示土地使用分 區之娛樂區，係供娛樂健身使用、供觀光旅館使用、供娛樂 購物中心使用等語；而街廓編號B10係供娛樂健身使用（見 同上卷第164頁）。至於臺北市政府105年11月9日公告之105 年都市計畫書，載明系爭建物坐落之系爭土地位在街廓編號 B10，仍屬娛樂區供娛樂健身使用，且計畫構想、修訂計畫 內容及使用分區圖均強調不得供住宅使用（見同上卷第213 、217至218頁）。由此可知，依97年6月3日核發之系爭使用 執照顯示（見同上卷第243頁），97年間起建造完成而得依 法使用之系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83年間 公告基隆河中山橋至成美橋段細部計畫所劃定之娛樂區內， 且不得供作住宅使用，直至原處分作成生效前，歷經105年 間大彎北段商業娛樂區都市計畫之變更，仍未改變該街廓係 娛樂區且不得供住宅使用之限制。又上述使用分區管制要點 內容，除臺北市政府依上述都市計畫法第21條及第23條規定 ，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外， 一般人民也可以主動向主管機關查詢。此外，被告也於92年 間建置「土地使用分區申請及查詢系統」供民眾查詢（見原 處分卷第1頁、本院卷第611頁）；或在網路上以「使用分區 」為關鍵字搜尋即可查知系爭土地之使用分區，並沒有原告 所稱資訊不公開透明或難以取得的情形。且被告曾以106年 通知改善函通知原告相關法律規定，並告以系爭建物如實際 已非住宅使用，請至稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重 新核定稅率等語（見原處分卷第17至21、45至49、73至77、 101至105頁）；嗣於107年5月22日通知辦理現場勘查（見同 上卷第23至26、51至54、79至81、107至109頁）後，並以10 7年6月15日函再次通知相關法律規定，且應檢附具體事證向 被告陳述意見（見同上卷第31至35、第59至63、87至91、11
5至119頁），惟原告均未提出具體事證供被告審核。是原告 主張購買系爭房屋時不知無法供住宅使用情形縱然屬實，然 被告自106年起多次函知相關法律規定命其改善，原告身為 所有權人迄未改善，違反合法使用狀態責任所生之保持義務 ，堪認原告仍具違章故意。況原告身為所有權人，對於房屋 使用之合法性負有查證義務，而依一般智識之人施以通常之 注意即可查證得知，其對於違規作住宅使用，縱無故意，亦 有過失，原告主張其就系爭建物違規使用並無故意或過失云 云，委無足採。則被告認定系爭建物作為住宅使用，違反系 爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依都市計畫法 第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原 告最低罰鍰各6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使 用（見同上卷第37至43、65至71、93至99、121至127頁）， 揆諸前揭規定及說明，於法並無不合。
(三)原告援引司法院釋字第742號解釋意旨，主張系爭105年都市 計畫應屬行政處分性質，其限制不得作住宅使用之管制，應 受憲法第23條、行政程序法第4條之拘束，被告認定原告構 成都市計畫法第79條第1項前段之處罰要件，於法不合云云 。惟按直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的 使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫， 及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第 1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫 範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於 都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法 所發布之命令此一要件，此可揆諸首揭說明及最高行政法院 判決意旨自明。司法院釋字第742號解釋理由書意旨固謂： 「定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，是 其所得修正之範圍及內容甚廣。按定期通盤檢討對原都市計 畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更，屬法規性質，並非 行政處分。然由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之 範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區 域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，不能一概 而論。訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公 告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦 即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益 或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政 爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有 權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政 訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權及訴訟權之 意旨。」可知都市計畫之法律性質有可能定性為法令性質，
亦可能是行政處分，且就此問題我國實務及學者所持立場與 觀點素有差異，隨著社會變遷亦可能前後見解略有不同，縱 有部分見解認其宜解為行政處分，使權益相關人得以救濟（ 如解為法規性質則無直接救濟管道，目前實務上僅得請求附 帶審查都市計畫是否違法，惟根據現於立法院審議中行政訴 訟法第2編第5章「都市計畫審查程序」修正草案，未來不論 都市計畫之法律定性為法規命令或行政處分，均得循該草案 之規定提起行政救濟），然此均係基於權利有效保障或有權 利即有救濟之精神而為解釋，尚非得據此曲解為具行政處分 性質之都市計畫即非屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄 市政府依本法所發布的命令，否則違反都市計畫法公告發布 實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點之行為， 豈非尚須先區分都市計畫之法律性質，經定性為法規性質者 而後始能據以裁罰，如此將使都市計畫法土地使用管制之相 關規範無從貫徹，顯非符合都市計畫法之立法本旨，故堪認 原告前開主張，要非可採。
(四)原告雖主張中央法令或臺北市相關自治條例規定，並無禁止 商業區作為住宅使用之法源依據，且99年6月23日修正前之 臺北市土地使用分區管制規則明文肯認商業區得為住宅使用 ，修正後更名為臺北市土地使用分區管制自治條例始改為負