臺北高等行政法院判決
108年度訴字第2號
108年10月31日辯論終結
原 告 黃己開（即黃韻昇之被選定人）
被 告 基隆市環境保護局
代 表 人 賴煥紘（局長）
訴訟代理人 黃桂娥
阮聖嘉
謝玉婷
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服基隆市政府中華民國
107年11月2日107基府訴決字第015號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變 更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在 此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應 予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎 不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。 次按「行政程序重開係對於行政處分已經確定之事件，允許 相對人或利害關係人於具有一定事由時，重啟已終結之行政 程序，促使行政機關改變原已確定之處分，以調和法之安定 性與合法性間之衝突。故發動此一程序後，行政機關之第一 階段為就重開請求作成准否之決定；如為准許，始有第二階 段就原事件重為審查作成撤銷、廢止、變更原處分或維持原 處分之結果。故於訴訟上之請求，應以課予義務之訴請求作 成准予重開之處分，並准予作成變更處分，始為正確之訴訟 類型。本件原判決理由固由程序重開之要件予以判斷，惟上 訴人於原審所為聲明尚乏准予重開處分之請求，另第2項聲 明為被告應返還原告471,713元，則為給付之訴之聲明，顯 與其程序重開之請求意旨未符，原審審判長原應盡其闡明義 務令上訴人為完足正確之聲明，疏未為之，固有可議，惟基 於後述之理由，上訴人仍應受敗訴之判決。最高行政法院 101年度判字第452號判決意旨參照。本件原告起訴時聲明求 為：「訴之聲明：⒈原處分及訴願決定皆撤銷。⒉前處分撤 銷或被告應即辦理前處分重啟新行政程序。⒊確認前處分為 無效之處分。⒋訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第13頁
）。嗣於108年10月31日言詞辯論程序時經本院闡明後，將 聲明補正為「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對原告系 爭申請，應作成准予前處分行政程序重開之行政處分。⒊確 認被告前處分無效。⒋訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷 第264-2 65頁筆錄），核其訴訟標的之請求雖有變更，但其 請求之基礎不變，且被告亦表示同意（見本院卷第264頁筆 錄），本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。二、事實概要：登記選定人黃韻昇即成記企業商行（下稱黃韻昇 ）所屬車輛（車牌號碼號：OOOO-OO，下稱系爭車輛）於民 國105年12月22日載運廢棄物（D-0799廢木材，下稱系爭廢 棄物）至基隆市○○區○○○○道路○○○街0○0號附近） 垃圾子車棄置（下稱系爭違反廢棄物清理法行為），因該行 未取得公民營清除機構許可文件，違法載運及清除廢棄物業 務，系爭車輛所為系爭廢棄物之清除、載運行為業已違反廢 棄物清理法第41條第1項規定，爰依同法第57條規定以106年 3月9日基環事廢字第025號違反廢棄物清理法案件裁處書（ 下稱前處分），裁處黃韻昇新臺幣（下同）6萬元之罰款。 黃韻昇不服，提起訴願，經訴願決定不受理在案（下稱前訴 願決定）。原告及黃韻昇於107年7月26日函請被告：⒈裁罰 黃韻昇違反廢棄物清理法案移罰原告。⒉依行政程序法128 條法規，重啟前處分之行政程序，並撤銷前處分之裁罰，經 被告以107年8月7日基環廢壹字第1070007343號函駁回（下 稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本 件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠黃韻昇於基隆市○○○路00號2-3樓（下稱黃韻昇成功一路 地址）設立成記企業商行經營旅店，因自98年8月10日起迄 今未能營業，嗣黃韻昇轉業當日本導遊與領隊，長期在國外 。前處分按黃韻昇○○○路地址送達時，成記企業商行已停 業近10年，致無人收受前處分；前處分另按黃韻昇基隆市○ ○路000○0號地址（下稱黃韻昇○○路地址）送達，亦因黃 韻昇○○路地址房屋係數十年長期無人居住之空屋，故前處 分無人收受。前處分書未送達黃韻昇，其自未能知悉前處分 內容。且被告並未辦理公告、公示前處分之程序，自然亦不 能推論黃韻昇知悉前處分內容。且寄存郵局送達，亦不能使 黃韻昇知悉前處分書內容。是前處分之行政程序明顯有嚴重 瑕疵達無效或違反行政程序法第102條、第110條規定，對黃 韻昇不生效力。前處分裁罰前，並無依行政程序法第39條、 第102條法規，先通知黃韻昇，給予受處分者有陳述意見書 之機會，故有程序違法之可議。
㈡原告於102年新建房屋，因房屋建在山上，皆係數天集中垃 圾後，原告才以系爭車輛為系爭違反廢棄物清理法行為人， 此係合乎當地習慣與規定。原告係系爭違反廢棄物清理法行 為，依被告規定期限內陳述意見，被告竟怠於行政處理，本 件應認被告已重啟前處分之行政程序。前處分係以檢舉照片 為據裁罰（下稱系爭照片），系爭照片所拍攝之行為人為原 告，故前處分審認事實明顯有疑義。次則成記企業商行依基 隆市政府停業處分未能營業，故被告未依法定停業事實審認 ，自有審認不實之違誤。
㈢黃韻昇以106年11月1日申請書（下稱系爭106年申請）請求 依行政程序法第128條規定重啟行政程序及其他事項以資救 濟，被告未按系爭106年申請事項審議，逕按訴願案件送基 隆市政府處理，黃韻昇各函連絡地址皆載明基隆市○○路OO O巷OO號（下稱黃韻昇○○路地址），故訴願決定尚未合法 送達。嗣黃韻昇適遇原告，得知被告106年11月7日基環廢壹 字第1060009508號函（下稱被告106年11月7日函）已重開前 處分行政程序，原告依上述函旨於106午11月29日提陳述意 見書，惟迄今無獲行政回覆結果。被告有怠於行政之疏失， 故原告及黃韻昇併同提出申請書重啟前處分行政程序，黃韻 昇系爭106年申請函所申請事項，基隆市政府迄今尚未依黃 韻昇仁一路地址合法送達，致原告107年7月26日申請（下稱 系爭申請）與系爭106年申請，應視為同一事件，因此原處 分審認事實有違經驗法則。為此依行政程序法第128條第1項 第3款、第273條第13款、第14款規定申請前處分行政程序重 開，並提起本件訴訟等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均 撤銷。⒉被告對原告系爭申請，應作成准予前處分行政程序 重開之行政處分。⒊確認前處分無效。⒋訴訟費用由被告負 擔。
四、被告抗辯則以：
㈠系爭違反廢棄物清理法行為乃違反廢棄物清理法第41條第1 項規定，考量黃韻昇尚屬首次違反，被告僅依違反廢棄物清 理法第41條規定併同法第57條規定從輕裁罰6萬元，應為適 法。次查黃韻昇於105年5月31日至106年5月30日停業，商業 之主體並未消滅。且系爭車輛車籍登記仍為黃韻昇即成記企 業商行，故前處分對象為黃韻昇，並無任何不當之處，且前 處分並經合法送達。
㈡黃韻昇雖來函陳述表示行為人為原告，卻未提供相關資料證 明，且逾訴願提起之法定期限，原告雖來函陳述表示係基隆 市○○區○○街0○0號（下稱黃己開○○街房屋）居民，系 爭廢棄物係拆除黃己開○○街房屋儲存室木板隔間，卻不配
合相關查證作業，被告亦洽詢當地里長李○○表示並無原告 此居民。被告善盡義務釐清案情，卻因原告陳述後並不配合 相關查證作業，此時黃韻昇已進入訴願期間，後續依訴願程 序辦理，並非原告所述之重啟行政程序，與黃韻昇並無關係 。
㈢末查前處分並未有「具有持續效力之行政處分所依據之事實 事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者」，且依前述 顯示原告已於訴願期間知曉此案，故未有「發生新事實或發 現新證據者」，亦未有「具有相當於行政訴訟法所定再審事 由且足以影響行政處分者」，前處分並未具有行政程序法第 128條規定各款情形之一。且查前處分相對人為黃韻昇，原 告並非受處分人，亦非法律上之利害關係人，依行政程序法 第128條規定，當事人不適格，不能提起重啟程序之申請等 語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。五、本院之判斷：
㈠按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件 ，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上 利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該 機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第 2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁 回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序 後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定 內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條有明文規定。 是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先經向 行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理 ，或否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救 濟者始能提起。惟行政機關怠於作為或予以駁回，仍應依訴 願法提起訴願，未獲救濟，始得提起行政訴訟。倘未踐行該 程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件， 依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。 ㈡次按「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下 列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請 撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而 未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一 、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相 對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據 者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具 有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。 （第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之 ；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但
自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」、「行政 機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分 ；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處 分為正當者，應駁回之。」行政程序法第128條及第129條分 別定有明文。上開行政程序法第128條規定，係針對於法定 救濟期間經過後（未提或續提行政救濟），已發生形式確定 力之行政處分，為保護相對人或利害關係人之權利及確保行 政之合法性所設之特別救濟程序，賦予行政處分之相對人或 利害關係人於具有該條規定之一定事由時，得向原處分機關 請求重開行政程序權利之規範。
㈢再按「所謂行政程序重開，允許處分相對人或利害關係人具 有一定要件時，得對於已具存續力之行政處分加以救濟。準 此，行政處分機關須先審究請求程序重開是否符合上開法定 要件，須先准予程序重開，始能就已確定之處分重為審酌； 如請求程序重開不符法定要件，即無從准許重開，自無進一 步審酌原為處分是否違法之可能。上訴人主張其備位聲明係 依行政程序法第128條規定而為，依上述說明，應先審酌其 程序重開之申請是否符合法定要件。」最高行政法院105年 度判字第527號判決意旨參照。又行政程序法第128條第1項 第2款所稱「新事實或新證據」，係指於作成行政處分之時 業已存在，但未經斟酌之事實或證據而言，且以如經斟酌可 受較有利益之處分，及非因申請人之重大過失，而未能在行 政程序或救濟程序中主張其事由者為限。又行政訴訟法第 273條第1項第13款及第14款規定:「有下列各款情形之一者 ，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依 上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：…十 三、當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物。但以如經 斟酌可受較有利益之裁判為限。十四、原判決就足以影響於 判決之重要證物漏未斟酌。」
㈣又按行政程序法第74條第1項規定「送達，不能依前2條規定 為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作 送達通知書兩份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所、 營業所或其就業處所門首，另1份交由鄰居轉交或置於該送 達處所信箱或其他適當位置，以為送達。」。
㈤經查，本院質之原告請求行政程序重開之依據？是行政程序 法第128條那1項？並請標示？原告答稱:「第1項第2款及第3 款。」等語（見本院卷第267頁筆錄）。惟查，原告以螢光 筆標示處係記載:「據當事人黃己開陳述:其已依鈞局106年1 1月7日基環廢壹字第1060009508號函提行政處分前通知相對 人陳述意見書，並已自承係採證照片所攝之行為人，並無誣
陷成記企業商行意等情…」等語（見本院卷第67頁），並未 具體表明符合行政程序法第128條第1項各款之事由，尚難認 原告及黃韻昇已向被告依法提出申請行政程序重開。 ㈥次查，前處分作成時，前處分之相對人黃韻昇中正路地址為 其戶籍地；黃韻昇成功一路地址為其獨資商號成記企業商行 設立登記地址等情，有個人戶籍資料查詢結果、商業登記抄 本各1份在卷可憑（本院卷第119頁、第153頁）。故前處分 於106年3月15日合法送達黃韻昇之戶籍地及其獨資商號成記 企業商行設立登記地址（前訴願決定卷第24-25頁），黃韻 昇逾期於106年11月1日始對前處分提起訴願，已逾訴願法第 14條第1項所規定30日之法定不變期間，經前訴願決定不受 理等情，有前訴願決定書1份附卷可佐（前訴願決定卷第4-6 頁），故前處分於106年3月15日合法送達黃韻昇翌日起計算 30日不變期間為106年4月15日（星期六）乃休息日，從而， 前處分於106年4月17日業已確定，應可認定。則原告遲於 107年7月26日方依行政程序法第128條規定為系爭申請，已 逾同法第128條第2項規定之3個月期間。縱令原告主張於106 年11月31日知悉行政訴訟法第273條第1項第13款、第14款之 原因為可採（本院卷第267頁），則自原告知悉時起算，亦 逾同法第128條第2項規定之3個月期間，故原告系爭申請， 洵無足取。
㈦原告固主張黃韻昇長期在國外。前處分按黃韻昇○○○路地 址送達時，成記企業商行已停業無人收受；前處分另按黃韻 昇○○路地址送達，該址為空屋，故前處分無人收受云云。 惟查：成記企業商行申請自105年5月31日迄於106年5月30日 間停業，並經基隆市政府105年12月16日核准，斯時黃韻昇 仍為成記企業商行之負責人，地址仍登記黃韻昇○○路地址 ，成記企業商行仍設於黃韻昇○○○路地址等情，有商業登 記抄本1份附卷可佐（本院卷第153頁）。此外，系爭車輛於 系爭違反廢棄物清理法行為時及前處分作成時，均登記為成 記企業商行所有等情，並有車籍查詢1份附卷可稽（本院卷 第147頁），故前處分於106年3月15日送達時，無論依系爭 車輛之車籍地址、成記企業商行設立地址或黃韻昇戶籍地址 ，均為黃韻昇○○○路地址及○○路地址。況前處分於106 年3月15日送達，黃韻昇於翌日即已入境，迄於前處分於106 年4月17日確定間，並多次入境等情，有黃韻昇入出國日期 紀錄1份附卷可佐（本院卷第172頁），衡情黃韻昇仍得收受 前處分。故原告主張，委無足取。
㈧另按所謂利害關係人，乃指法律上之利害關係而言，意即違 法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影
響而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者 並不屬之（參照改制前行政法院75年判字第362號判例及本 院91年度訴字第4539號判決）。行政程序法第128條之程序 重新進行（再開）之規定，係補充對侵益處分救濟之行政爭 訟功能之不足，行政處分之相對人或利害關係人行使此條規 定之權利，目的在使行政處分全部或一部失效，與行政爭訟 之訴請法院或申請訴願機關撤銷（變更）行政處分之功能相 似。因而，此處所稱之利害關係人，應與行政爭訟上得對非 以其為相對人之侵益處分提起撤銷訴訟或撤銷訴願之利害關 係人作相同之解釋，即指因為程序重行進行對象之行政處分 而權利或法律上之利益直接受損害之人。查原告為黃韻昇之 父乙節，有個人戶籍資料查詢結果1份附卷可證（本院卷第 119頁）。又前處分以系爭違反廢棄物清理法行為所使用之 系爭車輛登記為成記企業商行所有，以黃韻昇獨資成記企業 商行所有系爭車輛未依法領有廢棄物清除許可文件，從事廢 棄物清除為由，作成前處分等情，如前說明翔實。故前處分 之相對人是黃韻昇，並非原告。原告主張其為系爭違反廢棄 物清理法行為之行為人云云，亦與前處分作成所依據之事實 及理由無涉，原告並非因前處分而權利或法律上之利益直接 受損害之人，從而依行政程序法第128條規定，原告並非前 處分相對人或利害關係人，其申請前處分行政程序重開，依 法自屬無據，其提起本件行政訴訟為當事人不適格，應予駁 回。
㈨復按行政訴訟法第6條第2項規定之目的在於先由原處分機關 自行審查及自行確認其所作成之行政處分是否無效。是以此 種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不 為確答等流程之必要，而係以在「起訴前」經原處分機關為 實質審查確認行政處分並非無效為已足，惟如原告並未先向 原處分機關請求確認行政處分無效即逕提起確認行政處分無 效之訴，縱於訴訟中經被告答辯並無無效之情事，仍與行政 訴訟法第6條第2項要件不符，亦不得視為事後之補正，否則 行政訴訟法第6條第2項之確認訴訟起訴要件將成具文。換言 之，向行政法院提起確認行政處分無效訴訟，係以起訴原告 已向原處分機關請求確認之行政處分為其程序標的（最高行 政法院105年度判字第543號、第22號及106年度判字第704號 判決意旨參照）。查原告起訴前並未向被告提出之聲請確認 函（見本院卷第53-55頁）。本院於言詞辯論時請原告說明 有無向被告請求確認無效？答稱：「有，106年11月1日申請 書（本院卷第53頁）。申請人是黃韻昇，因為當時成記企業 商行已經停業」等語（見本院卷第265頁筆錄）。則原告於
本件起訴前，並未依行政訴訟法第6條第2項規定，向被告請 求確認其無效而未被允許，或經請求後於30日內不為確答， 即逕行提起本件確認行政處分無效之訴訟，原告起訴請求確 認原處分無效，為不合法，應予駁回。再按提起任何訴訟， 請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保 護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為 訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護 必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由。經查，前處 分之相對人為黃韻昇即成記企業商行，並非原告，有前處分 在卷可稽（原處分卷第6頁），並為原告所確認（見本院卷 第265頁筆錄）。觀之前處分內容可知，前處分係以黃韻昇 為處罰對象，原告既非前處分之處分相對人，其權利並未受 損害，尚難認原告有何提起本件確認無效訴訟之訴之利益， 故此部分原告之訴在法律上為無理由，應予駁回。 ㈩末按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形 之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二 、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均 屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、 內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規 有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大 明顯之瑕疵者。」可知我國就行政處分之無效原因，是採重 大明顯瑕疵說，其第1款至第6款是重大明顯瑕疵之例示，第 7款則為重大明顯瑕疵之概括規定。又行政處分是否具有重 大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依 受法律專業訓練者的認識能力為判斷，而是依一般具有合理 判斷能力者的認識能力決定，以社會普通一般人一望即知其 瑕疵為判斷標準。所謂「重大明顯」則指瑕疵之程度，不但 重大，且任何人一望就足以辨識。若行政處分之瑕疵未達到 重大、明顯而無效的程度，亦即一般人對其違法性存在與否 仍有懷疑時，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效 ，僅得由有權審查並為廢棄之權責機關予以撤銷，在經撤銷 而廢棄其效力前，有瑕疵之行政處分之效力仍繼續存在。經 查，黃韻昇提出之申請書經原告以黃色螢光筆標示確認無效 的部分記載為：「依鈞局處分依據之照片，查行為人係黃己 開，住基隆市○○街0○0號」等語（見本院卷第53頁），經 核與上開規定之情形，無一相符，原告及黃韻昇復未具體主 張原處分有何符合行政程序法第111條規定之情事，不能認 原處分為無效。故原告及黃韻昇訴請確認原處分無效，為無 理由，應予駁回。
六、綜上所述，本件原告之主張均無可採。被告認事用法並無違
誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並求為 判決如聲明所示，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院 詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生 影響，爰不逐一論究，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 5 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 張瑜鳳
法 官 黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 12 月 5 日 書記官 陳清容