臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1305號
108年12月12日辯論終結
原 告 曾淑枝
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 徐昀沅
汪海淙
吳妙惠
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國
108年4月11日府訴二字第1086101493號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
一、原告所有之臺北市○○○○區○○○路00號2樓建築物（下 稱系爭建築物），領有93使字第0317號使用執照，位於都市 計畫商業區；依臺北市政府民國（下同）83年6月1日府都二 字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆 河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要 計畫案」都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規 字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修 訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用 分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區 規定計畫案」都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係 供一般商業使用，不得作住宅使用。
二、嗣被告查得系爭建築物前經臺北市政府稅捐稽徵處（下稱稅 捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月26日北 市都築字第10634287900號函通知原告略以，系爭建築物涉 違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現 況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新 核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭 建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更 成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦 理。
三、嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以
107年2月14日北市都築字第10730210000號函通知原告，將 於107年3月12日派員至系爭建築物現場勘查，如建築物實際 已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據 以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年2月26日送達。 惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3月30日北市 都築字第10732338200號函通知原告就系爭建築物涉及違反 都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣 被告審認原告並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證 供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物 所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第 1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使 用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則等規定， 以107年11月29日北市都築字第10760417921號裁處書（下稱 原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次 日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，業經決 定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦 應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給 予原告適當之補償。原處分直接禁止原告繼續使用，除違反 相關法令明文規定外，亦有違信賴保護原則及比例原則，應 予撤銷：
（一）按大法官釋字第717號、525號解釋意旨，信賴保護原則涉 及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內 涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之 目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期 取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願 望或期待，並具有值得保護之價值者，其信賴之利益即應 加以保護。行政程序法第8條明文規定：「行政行為，應 以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。 」亦同此旨。原告購買系爭不動產之土地權狀、建物權狀 、土地滕本、建物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用 」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第8103011 2 號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修） 訂主要計畫案」，內文亦無（不得做住宅使用）之文字限 制，原告理解系爭不動產可作為正常住家使用及所應遵循 之法律意旨，自值保護。事實上，被告係於106年9月7日 ，為預備開罰做準備，始開始於系爭不動產之建物使照上 加註「不得作為住宅使用」之字樣，以此作為裁罰依據， 其疏失違法之處表露無遺。
（二）原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因臺北市政府 稅捐稽徵處法令宣導說明（此為臺北市政府稅捐稽徵處的 行政指導），非原告本即計畫要申請變更。況且，原告申 請變更稅率後，臺北市政府稅捐稽徵處不但未告知系爭不 動產所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至 積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為 ，自屬信賴基礎無疑。然，臺北市政府竟一方面藉由稅捐 稽徵處審定系爭不動產可合法申請住家用稅率，另一方面 又藉由被告局處認定系爭不動產所在區域不得作為住宅使 用為由，恣意開罰！被告以行政機關之強制力，毫不審酌 原告之權益是否因此而受損害，濫行職權，無視其先前數 次成為原告信賴基礎之行為，違反誠信原則及禁反言原則 ，對原告極不公平！為維護法之安定性及信賴保護原則， 原處分當應予以撤銷。此外，信賴保護原則並不限於「授 益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更」之情 形，凡攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民 信賴利益而有保護之必要者，皆有適用！訴願決定書稱「 非屬授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更 ，無信賴保護原則之適用」云云，毫無可採。
（三）按「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地 使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直 轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必 要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變 更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由 雙方協議之；協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局） 政府函請內政部予以核定。」為都市計畫法第41條明文規 定。次按臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定：「都 市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物， 除得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用外，並 依下列規定處理之：一、原有合法建築物不得增建、改建 、增加設備或變更為其他不合規定之使用。二、建築物有 危險之虞，確有修建之必要，得在維持原有使用範圍內核 准修建。但以市政府尚無限期令其變更使用或遷移計畫者 為限。三、因災害毀損之建築物，不得以原用途申請使用 。四、經停止使用滿二年者，不得再繼續為原來之使用。 」再按，臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94 條規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原 有土地及建築物，區分為下列三類：一、第一類：嚴重破 壞環境品質者。二、第二類：與主要使用不相容者：…… （二）設於商業區內之第五十三組……三、第三類：設於
各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬 於前二類者。」、「前條規定之土地及建築物，其使用之 繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：…… 、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼績使用至新 建止。……、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕 之使用。……」上揭規定均係鑒於都市計畫更迭快速，且 一般民眾察知不易（：請參見附件1），基於對合法信賴 之保護，以及輔導不知情民眾之目的，特別立法予以保障 。如建築物有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續 為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告 適當之補償，始為衡平。
（四）查大彎北段自開發初期起，建商、代銷公司無不於各大媒 體上強力放送，鼓吹市地重劃、河道載彎取直、百貨商場 進駐、商圈繁榮、採買方便、生活機能極佳、綠地水岸視 野風光、兼具住宅品質與商業發展等賣點，相關建案的樣 品屋也均係採住家格局規劃，以行銷一般住宅之手法，吸 引大批民眾購屋進駐，原告當初購買系爭不動產時亦同。 無論如何，被告即便認定原告違反105年計劃中「限制不 得做住宅使用」之管制，然依上開規定，仍應容許被告繼 績使用至新建止，或是改為妨害較輕之使用（按：事實上 ，商業區建築物當住宅使用，應未妨礙商業便利等目的， 縱有，本來也屬妨礙目的較輕之使用），或給予適當之補 償，此為信賴保護及比例原則之當然要求。然，被告無法 說明何以原告不能依上開規定繼續使用，卻執意依都市計 畫法第79條第1項規定作成原處分，現同時推行所謂回饋 金方案，欲強制對當地民眾進行徵收，實有違事理之平！ 據上，原處分直接禁止原告繼續使用，除違反相關法令明 文規定外，亦有違信賴保護原則及比例原則，應予撤銷。二、原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷：（一）按大法官釋字第574號解釋理由書：「法治國原則為憲法 之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴 保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯 及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起， 向將來發生效力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無 溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件 事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影 響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其 自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及 因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響 者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後
之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安 定性原則及信賴保護原則。」是以，新訂之公告法規，原 則上不得適用於該公告生效前業已終結之事實或法律關係 ，是謂禁止法律溯及既往原則。除非新法規所規範之法律 關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法 規生效施行後始完全實現者，始應適用新法規，蓋此種情 形係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法 規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及 適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預 期之利益，仍無涉禁止法律溯及既往原則。反之，如係新 法生效前已終結之事實或法律關係，即無容任新法得溯及 適用之餘地，縱使法律有溯及適用之特別規定者，亦須特 別考量憲法法治國基本原則下，人民權利之維護、法秩序 之安定及信賴保護原則之遵守！
（二）查原處分所據之法令依據為：105年11月9日府都規字第 10539571200號公告實施之「修訂臺北市『基隆河（中山 橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要 點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」、臺北 市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之 「臺北市中山區大彎北段商業區、娛樂區做住宅使用違反 都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」規定、臺北 市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都 市計畫法第79條」等。然本系爭不動產買賣之時點落於民 國94年，前揭105年11月9日府都規字第10539571200號公 告等法令規範皆屬「新法規範」。然被告卻以105年11月 19日府都規字第10539571200號之公告，作為裁罰理由與 法令依據。且原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新 法規範」制訂前早已終結者，依上開大法官解釋意旨，自 有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據 ，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國 原則之要求，依法應予撤銷。
三、原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項 一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷：（一）行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律 原則之拘束。」之依法行政原則，乃支配法治國行政權與 立法權之首要原則，亦即一切行政行為應遵守之必要原則 。簡而言之，行政權力之行使必須依據法律之規範為之， 若無法律依據即不可行之。次按行政機關依法應作成行政 處分者，除有法規之依據外，即應依職權調查證據，斟酌 當事人及相關人員之陳述與調查事實及證據之結果，對當
事人有利及不利事項一律注意，並依論理及經驗法則判斷 事實之真偽，以作為處分或其他行政行為之根據，行政程 序法第9條、第36條、第43條分別定有明文。又認定事實 應依證據，無證據尚不得以擬制方式推測事實，此為依職 權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權 調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成不利處分 。據此，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證 責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，因 而尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事 實存在。
（二）查被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市 計畫檢討之作業程序。依105年8月9號監察院院台內字第 1051930636號函：「……本院辦理諮詢會議時，與會專家 學者即紛紛表示，需儘速進行大彎北段地區，以及臺北市 整體商業區之都市計畫通盤檢討，並從都市發展的視角， 審慎評估本區發展定位，以及住宅、商業之實際需求與成 長空間。臺北市政府亦自承，經評估考量，大彎北段地區 將重行啟動都市計畫通盤檢討法定程序。......而現今社 會經濟結構變遷快速，都市總體發展允宜定期修正及檢討 ...尚應考量平面橫向的二維空間，並兼顧時間縱向的三 維向度，裨益空間配置與符合生活機能之都市發展（參照 最高行政法院103年度判字第115號判決）。臺北市政府自 81、83年擬（修）訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地 區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已 逾20年，隨著產業景氣變化及時空環境變遷，該地區都市 計畫規劃內容、管制規定，與都市發展現況有無落差，是 否符合未來發展需求，均待就原計畫內容為定期檢討與必 要之修正，……綜上所述，臺北市政府……迄今已逾20載 ，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失。」再者， 根據都市計畫法第1條：「為改善居民生活環境，並促進 市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」，都市 計畫書圖製作要點第2條：「都市計畫主管機關為辦理都 市計晝之擬定與變更，報核時應檢附下列資料：一、計畫 書。二、計畫圖。」等規定可知，都市計畫書是公部門辦 理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料， 其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充 分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地 使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定， 根本無法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制 （按：若為一般商業區，並無「不得做住宅使用之特別限
制）。事實上，被告是為準備開罰，才於107年6月26日公 布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使 用分區不得做住宅使用告知單」，但於此之前，市府部門 關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分告知 民眾，公部門不能期待人民於當時購置不動產行為時，能 遵守未來修訂之法令函示增修之規定。況以，被告亦無視 系爭不動產係經臺北市政府稅捐稽徵處同意變更為住家用 稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含 糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有 利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第 9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。四、被告裁罰原告係以原告違反大彎北段地區建築物不得做為住 宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、臺 北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計 畫法第79條第1項裁處作業原則等為據。然查，相關規定實 無限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決 定違反法律保留原則，應予撤銷：
（一）按司法院大法官釋字第742號解釋意旨，人民居住自由及 財產權均為受憲法保障之基本權，如欲限制之應以法律或 法律明確授權之法規命令為據，同時必須合乎相應之法定 程序，始符合法律保留原則、授權明確性原則及正當法律 程序原則。本件中，被告裁罰原告主要係以原告違反大彎 北段地區建築物不得做為住宅使用之規範為由，並以都市 計畫法第79條第1項前段、臺北市中山區大彎北段商業區 及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁 處作業原則等為法律依據。然查：
1.按都市計畫法第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內 土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形 ，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本 法所發布命令者者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所 得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六 萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使 用或恢復原狀。」可知，依本條規定所為處罰，必須人民 違反都市計畫法明文規定課予人民之義務，或直轄市依照 都市計畫法所明確授權就都市計畫事項發布之命令，自不 待言。
2.惟觀都市計畫法相關規定，僅有都市計畫法第35條規定： 「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用 ，不得有礙商業之便利。」，並無明文禁止商業區或娛樂 區之建築物做為住宅使用！事實上，早於94年間（距今已
10年以上），臺北市政府即基於都市土地及房地產多元化 發展等趨勢，認為「商務居住機能，並不違背都市計畫目 的，並取消大彎北段部分區域不准許住宅使用之限制（即 附件3）可見，商務機能與居住機能混合為都市多元化發 展趨勢，自無任何有礙商業之便利可言。是本件爭議既然 是作為住宅使用，為人民行使憲法保障居住自由的基本權 利，與其他諸如經營色情行業恐有傷風敗俗、妨害風化， 有礙商業發展便利等行為相去甚遠，核與上揭不得有礙商 業便利之規定無涉。
3.又自法條文義而言，自治條例與法律授權主管機關發布之 行政命令並不相同，都市計畫法第79條第1項前段規定之 構成要件，乃以違反原處分機關依都市計畫法所發布之「 行政命令」為限，不包含臺北市政府制定之自治條例。縱 退步言，認為自治條例可涵射在內，觀諸臺北市都市計畫 施行自治條例，亦無禁止商業區或娛樂區之建築物做為住 宅使用之明文規定！僅有臺北市都市計畫施行自治條例第 10-1條規定：「商業區：以建築商場（店）及供商業使用 之建築物不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、 衛生之使用。」，該自治條例中亦無針對商娛區建物作為 住宅使用行為的處罰規範。此外，既然臺北市都市計畫施 行自治條例第10-1條採用「為主」的文字，也就是認可人 民可為其他次要目的使用之行為，亦即，臺北市都市計畫 施行自治條例非完全禁止商業使用外之其他不違反商業便 利的目的使用（承上述，臺北市自認商務機能與居住機能 混合為都市多元化發展趨勢，自無何有礙商業之便利可言 ）!
4.再參臺北市土地使用分區管制自治條例第3條、第4條規定 ，將商業區分為四種（按：該自治條例並未規範娛樂區） ，而臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條關 於四種商業區「不允許使用」之規範等，僅禁止類如歌廳 、夜總會、俱樂部、電子遊戲場、舞場、夜店業等組別， 但皆未明文規範商業區不得作為住宅使用！
（二）易言之，依都市計畫法第79條第1項前段所限定現行「都 市計畫法」或「臺北市依照都市計畫法授權發布之行政命 令」（或者退步言，觀諸現行臺北市之自治條例中），皆 無任何限制商業區不得作為住宅使用之明文規範，原處分 及訴願決定顯然違反憲法第23條所要求之法律保留原則。 實則，依臺北市向來之規範，反而是明文肯認商業區得做 為住宅使用！此觀以下規範即明：
1.77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條
規定：「在第一種商業區內得為左列各組之使用...第二 組：二層以上之多戶住宅。」、第30條規定：「商業區內 興建多戶住宅時，其建蔽率、容積率依左表規定辦理：一 、供作住宅使用部分之樓地板面積未超過該建築物總樓地 板面積（不含防空避難室及屋頂突出物）二分之一者，依 該商業區之規定。二、供作住宅使用部分之樓地板面積達 該建築物總樓地板面積（不含防空避難室及屋頂突出物） 二分之一者，不得超過第四種住宅區之規定。」；82年11 月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定： 「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用 （一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在第二種 商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二 組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得 為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住 宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定 之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第 30條規定：「商業區內建築物供作住宅使用部分之樓地板 面積，不得超過該建築物總樓地板面積（不含屋頂突出物 ）之三分之一。」；85年7月12日版本之臺北市土地使用 分區管制規則第21條規定「在第一種商業區內得為左列規 定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、 第22條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用： 一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定 ：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使 用（一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四 種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第 二組：多戶住宅。」、第30條規定：「商業區內建築物供 作住宅使用部分之樓地板面積，不得超過該建築物總樓地 板面積（不含屋頂突出物）之三分之一。」；88年4月30 日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定：「在 第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一 ）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在第二種商業 區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組： 多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得為左 列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。 」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使 用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」；89年1 月26日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定： 「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用 （一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在第二種
商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二 組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得 為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住 宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定 之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」；91 年8月27日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規 定：「在第一種商業區內得為左列規定之使用：，—、允 許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在 第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一 ）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業 區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組： 多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左 列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。 」；94年12月7日版本之臺北市土地使用分區管制規則第 21條規定：「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一 、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定： 「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用 （一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種 商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二 組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得 為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住 宅。」；95年9月18日版本之臺北市土地使用分區管制規 則第21條規定：「在第一種商業區內得為左列規定之使用 ：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規 定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許 使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第 三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一） 第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區 內得為左列視定之使用：一、允許使用（一）第二組：多 戶住宅。」；97年1月24日版本之臺北市土地使用分區管 制規則第21條規定：「在第一種商業區內得為左列規定之 使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第22 條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、 允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「 在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（ 一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商 業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組 ：多戶住宅。」
2.以上長達20幾年之規範都明文肯認商業區內亦得為住宅使 用，且均為正面表列！至於99年6月23日版本後之臺北市
土地使用分區管制規則（按：現行名稱為臺北市土地使用 分區管制自治條例）相關規範，則改採「負面表列」規定 之方式，且有關商娛區「不允許使用」之規範等，皆未明 文規範商業區不得作為住宅使用。依文義解釋，負面表列 以外項目，自應為非禁止項目。此亦為原告信賴基礎之一 （按：行政法規之廢止或變更，於人民權利之影響，並不 亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故制定或 發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼 顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符 憲法保障人民權利之意旨）！
（三）若細譯原處分、訴願決定及被告答辯之理由，被告實際上 應係基於都市計畫中所謂「不得供作住宅使用」之文字， 作為認定原告違反使用管制之依據，並依都市計畫法第79 條第1項前段裁處原告。然如上述，都市計畫法第79條第1 項前段，應限定在現行「都市計畫法」或「臺北市依照都 市計畫法授權發布之行政命令」（或者退步言，包含「臺 北市之自治條例」）始符合該條文之構成要件，此為文義 解釋之當然結果！但遍觀中央法令或臺北市相關自治條例 規定，均查無禁止商業區作為住宅使用之法源依據，臺北 市政府在法無明文授權下（包括都市計畫法、臺北市都市 計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例等 均無授權），竟自行發布都市計畫限制人民之財產權及居 住自由，核該都市計畫性質，顯屬臺北市政府未經法律授 權，而逕依職權訂定頒布之職權命令，自屬違法、違憲！（四）又，如追溯最早出現「不得供作住宅使用」文字之都市計 晝，應為83年6月1日「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段） 附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱「83年 細部計畫」）。然83年細部計畫「不得供作住宅使用」之 限制，顯然與當時82年11月2日版本之臺北市土地使用分 區管制規則第21條規定：「在第一種商業區內得為左列規 定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、 第22條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用： 一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定 ：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使 用（一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四 種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第 二組：多戶住宅。」等規定相抵觸！依照法律優位原則（ 憲法第172條參照），自屬無效！而現行105年11月9日「 修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地 使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、
娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫），一樣也是在現 行臺北市土地使用分區管制自治條例沒有限制不得做住宅 使用情況下，恣意增加法無明文之限制，自屬違法、違憲 。再者，都市計畫法第32條第2項固規定：「前項各使用 區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用 管制」，而臺北市都市計畫施行自治條例第26條則據以進 一步規定「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區 用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並 另訂土地使用分區管制自治條例管理。」亦即，縱使認為 都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用區施以管 制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知， 管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂。然誠如 上述，臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商 娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作 為住宅使用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根 據。
（五）實則，關於都市計畫法第32條第2項所指分別予以不同程 度之用管制，仍需在法律規範之範圍內為之，蓋所謂「管 制」語意抽象，內容可森羅萬象、包山包海，若無法律明 文規範「管制」之定義及內容，法律保留原則誠名存實亡 ！因此，要探討都市計畫法第32條第2項「管制」之定義 及內容，仍需回到臺北市都市計畫施行自治條例作檢視。 依臺北市都市計畫施行自治條例第10條規定：「本市都市 計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。… 商業區…」、第10-1條規定：「商業區：以建築商場（店 ）及供商業使用之建築物，不得為有礙商業之便利、發展 或妨礙公共安全、衛生之使用。」。也就是說，以商用建 築為主，其他不妨礙商業之便利、發展之使用為輔。而具 體管制措施則限於臺北市土地使用分區管制自治條例中就 商業區所劃定之四種分類（商一至商四），及相應之「不 允許使用」、「不允許使用，但得附條件允許使用」等限 制而已（臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24 條參照）！另按，自治法規除不得違反中央與地方權限劃 分外，若涉人民基本權之限制，仍應符合憲法第23條之法 律保留原則。就此，憲法第118條就直轄市之自治，委由 立法者以法律定之；嗣憲法增修條文第9條亦明定省、縣 地方制度以法律定之。地方制度法乃以第25條規定：「直 轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律 及上級法規之授權，制定自治法規。」、第28條第2款規 定：「下列事項以自治條例定之：……二、創設、剝奪或
限制地方自治團體居民之權利義務者。」。基此，地方自 治團體就其自治事項，或依法律及上級法規之授權，於合 理範圍內必須以自治條例方式始能限制居民之基本權，若 非訂立自治條例，即牴觸憲法第23條所規定之法律保留原 則。
（六）再按法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須 符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許（ 司法院大法官釋字第568號解釋參照）；法律概括授權行 政機關訂定之施行細則是否逾越母法授權之範圍，應視其 規定是否為母法規定之文義所及而定（司法院大法官釋字 第710號解釋參照）。查臺北市政府根據都市計畫法第85 條概括授權規定，訂定臺北市都市計畫施行自治條例，又 根據臺北市都市計畫施行自治條例第26條概括授權規定， 訂定臺北市土地使用分區管制自治條例。姑不論此種雙重 概括授權立法體例誠屬罕見，縱使採最寬鬆的認定標準， 在該等規範之母法（即都市計畫法）下，獲得授權的最後 子法也只到「臺北市土地使用分區管制自治條例」而已， 如逾越「臺北市土地使用分區管制自治條例」規範以外之 限制，當然違反授權明確性原則，也違反法律保留原則。 如上所述，105年計畫在現行臺北市土地使用分區管制自