臺北高等行政法院判決
108年度訴字第552號
108年11月14日辯論終結
原 告 曾啟曜
訴訟代理人 林智群 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
訴訟代理人 徐正國
蕭咸齊
許哲瑜
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民
國108年1月25日交訴字第1071300954號訴願決定，前經臺灣臺北
地方法院108年度簡字第68號行政訴訟裁定移送至本院，本院判
決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
內政部警政署航空警察局員警於民國107年5月6日18時20分 許，在桃園國際機場第一航廈，查獲原告駕駛登記案外人安 健國際租賃有限公司（下稱安健公司）所有之OOO-OOOO號租 賃小客車（下稱系爭汽車）違規搭載2名外籍乘客，由桃園 國際機場至臺北市，費用新臺幣(下同)1,200元，遂製作駕 駛及乘客談話紀錄、關係人○○○訪談筆錄，案移被告所屬 臺北區監理所處理，臺北所據此以107年7月31日交公北監字 第4002926號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原 告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規 定。嗣被告以107年9月20日第25-4002926號違反汽車運輸業 管理事件處分書(下稱原處分），裁處原告10萬元罰鍰，並 吊扣駕照4個月。原告不服，提起訴願經駁回後，向臺灣臺 北地方法院提起行政訴訟，經該院以108年度簡字第68號行 政訴訟裁定移送本院審理。
二、原告主張略以：
(一)原告為安健公司之員工，原告駕駛之系爭汽車亦為安健公司 所有，原告受指示前往桃園機場載客，相關費用係由安健公 司收取，與原告無關。又公路法第2條第1項第14款所指汽車 運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」。
所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的，對於偶一為 之的租賃車輛，無反覆實施的意圖者，即不能認違反公路法 第77條第2項規定。原處分書通篇未論及，其所憑以認定原 告有為處分書所指摘違規行為之證據為何，亦未附任何證據 足供支持其所記載之違規事實。是以，本件被告應負擔舉證 責任，提出證據證明原告確有從事攬載乘客收取報酬，並反 覆實施的事實。
(二)現行公路法對於主事務所位於直轄市而經營計程車客運業者 ，其主管機關應為直轄市政府，從而，對於業者未經核准經 營計程車客運業之行為，僅限於直轄市政府具有裁罰權限， 此乃「管轄法定原則」下必然之結果。本件違章行為應屬未 經核准經營計程車客運業之行為態樣；原告服務之安健公司 經營計程車客運業，卻未先申請核准，而安健公司為登記於 新北市（直轄市）之公司，依法應由直轄市政府（新北市政 府）才有裁罰行政管轄權，被告逾越法律規定，遽以原處分 裁罰原告，自屬違法。
(三)縱認原告有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之違章行為 ，原處分機關對原告裁處罰鍰10萬元及吊扣駕照4個月，亦 有裁量怠惰及違法不當連結禁止原則、比例原則之違法，應 予以撤銷：查被告對於違反公路法第77條第2項規定之汽車 駕駛人所為之違規載客營業行為，均一律處以吊扣駕照處分 ，僅審酌駕駛行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限而 已，是被告作成吊扣處分前根本未考量是否為對人民最小侵 害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益，更 未區分個案情節輕重，顯然未符法律規定「得」吊扣之意旨 ，而有裁量怠惰之違法等語。並聲明求為判決：訴願決定、 原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
(一)本件依乘客及關係人訪談紀錄，原告顯有駕駛系爭汽車以攬 客收費行為，所謂汽車運輸業所稱之「經營事業」，係指以 載運客、貨而收受報酬之事業，並非以法人為限，亦包括自 然人，原告已該當「經營」之要件。原告主觀上既有以系爭 車輛載運乘客獲取報酬而經營汽車運輸業之故意，原處分以 原告未經申請核准，駕駛所有系爭車輛載客之行為，業已違 反汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項規定， 至為明確。依公路法第34條第5款規定，租賃車本應由承租 人自租自用，而不得營業使用。原告將承租之租賃車用以經 營載客運輸，仍構成「未經申請核准」、「經營客、貨運輸 」「受有報酬」(汽車運輸業)即構成公路法第77條第2項之 要件。
(二)主張管轄權「由汽車運輸業之主管機關取得」者，無非是透 過對公路法第37條之擴張解釋，認為公路法第37條之文義雖 僅規範「申請核准」之主管機關，然該主管機關當然對於轄 管「區域」之「未經申准」者，亦應取締處罰。公路法第37 條規定自73年1月23日修正施行至今，依其立法沿革與立法 議事紀錄，修正之目的均係確立受理申請核准籌備經營汽車 運輸業之公路主管機關或配合政府功能業務與組織調整而調 整公路主管機關，均未針對「未經申請經營汽車運輸業者」 裁罰之權責劃分有所立論，尚難認立法者有意於本條規定「 未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責，倘法院逕認本條 規定及於「未經申請核准者」之土地管轄，恐有過度擴張適 用之嫌。且擴張適用之結果反因定性之擾而徒生管轄爭議， 亦不符合運輸業之特性並有悖於公路法第37條之立法目的與 體系解釋。被告作為公路監理機關，核無欠缺管轄權之情事 。原告違規屬實，原處分並無違法之處，原告之訴顯無理由 等語，資為抗辯。並聲明求為判決：原告之訴駁回。四、本院之判斷：
(一)按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…… 十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸 而受報酬之事業。」第34條第1項第4款、第5款規定：「公 路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道 路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客 運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小 客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為 營業者。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經 營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10 萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業 之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年， 或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」公路法第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營 運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與 對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊 扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項 之規則，由交通部定之。」依此授權訂定的汽車運輸業管理 規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者， 應依公路法第77條第2項之規定舉發。」此一規定乃執行公 路法第77條第2項有關的細節性、技術性事項，與立法意旨 相符且未逾越母法授權範圍，自得適用。
(二)原告否認有駕駛系爭車輛違反公路法第77條第2項規定的事 實。然查，本件查獲時發現○○○違規攬客、原告為駕車之
司機，航空警察局人員並對○○○、原告及搭車乘客製作談 話筆錄；○○○於受調查時陳稱，本件係伊招攬二名西班牙 籍旅客遭查獲，約定前往臺北車資為1,200元，原告為通訊 軟體群組裡的司機，於本件招攬成功後，即以通訊軟體通知 原告前來入境16號會面點搭載旅客，司機分得酬勞7成半、 伊得2成半，不知為何原告要說謊等語（見本院卷第70-72頁 之訪談筆錄），並有○○○之身分證影本附卷可憑（見本院 卷第73頁）；又外籍旅客亦於調查時指認，上前招攬者為○ ○○、約定之車資為1,200元等語（見本院卷第64頁之訪談 紀錄），並有該外籍旅客之護照影本附卷可憑（見本院卷第 69頁），此外並有查獲照片4張附卷可參（見本院卷第67-68 頁）。原告雖辯稱，系爭汽車為安健公司所有，伊為安健公 司所屬司機，當日受安健公司指示前往機場搭載乘客等語（ 見本院卷第63頁之訪談紀錄、第141頁準備程序筆錄）及安 健公司表示，當日確由該公司指派原告前往載客等語（見臺 北地方法院卷第41-43頁之陳述意見書）。惟安健公司原先 對交通部公路總局臺北市區監理所之陳述，乃謂系爭汽車出 租予原告使用，有告訴約束司機不能在外攬客違規營業等語 ，並附將該車出租予原告之汽車出租約定切結書為證（見本 院卷第147-148頁），則既將系爭汽車出租予原告使用，原 告可自行使用該車，又何以任安健公司員工、接受指示前往 載客？況復與前揭○○○所述情節迥異，顯見安健公司嗣後 表示指派原告前往載客等語，應係迴護原告之詞，原告所稱 當日是受安健公司指示前往載客云云，應非事實。綜觀本件 事證，顯示係由○○○在機場內招攬乘客、談妥價錢後，通 知原告駕駛系爭汽車前來載客，且收取之費用由○○○與原 告按一定比例分配；原告與○○○係基於營利，相互分工合 作，且有反覆、繼續實施的意圖；是否已屬「經營」汽車運 輸業，與遭查獲之次數無關，縱然僅第一次載客即遭查獲， 亦無改於有經營汽車運輸業之認定。被告認定原告之行為已 該當於公路法第77條第2項規定的處罰要件，並非無據。(三)然被告欠缺本件處罰之權限，原處分為違法： 1、按公路法第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸 ，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽 車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核 定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業 ：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」 比對公路法第34條第1項第4款及第5款關於計程車客運業及 小客車租賃業的定義可知，計程車客運業的營業行為著重在 人車合一（即車輛加司機）的載客服務，而小客車租賃業的
營業行為，僅是出租車輛供他人自行使用，並不提供駕駛人 駕車服務，因此，就有通行需求的消費者而言，對於計程車 客運業的選擇經常是衡酌車況及司機雙重因素後，而為搭乘 與否的決定；對於小客車租賃業的選擇則著重在租賃標的物 即車輛本身的品牌、性能等考量。由此觀之，依公路法第79 條第5項「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營 運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與 對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊 扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項 之規則，由交通部定之」所授權訂定的汽車運輸業管理規則 第100條第1項第2款規定：「經營小客車租賃業及小貨車租 賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如 須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛 執照者駕駛。」允許小客車租賃業亦可提供人車合一（即車 輛加司機）的載客服務，是否已逾越公路法第34條第1項第4 款及第5款規定，而有違授權意旨，不無探究餘地。然無論 如何，小客車租賃業仍是以出租車輛為業務主軸，僅於承租 車輛的消費者有額外要求，須雇用駕駛人時，始由車輛出租 的業者代僱駕駛人，提供載客服務，此與計程車客運業人車 合一不可切割提供載客的營業模式，仍有不同。本件原處分 違反事實欄記載「未經申請核准而經營汽車運輸業，租用安 健國際租賃有限公司OOO-OOOO號車於桃園國際機場有償載客 ……。」等內容，已指明原告係駕駛汽車攬載乘客，而非出 租車輛供人使用。又本件西班牙籍旅客，係以1,200元的代 價，臨時性、一次性地自桃園機場乘車前往臺北市，與租用 汽車通常是一日或數日計價的情形不同。從市場競爭的角度 觀察，受原告營業行為影響者，應屬計程車客運業，是原處 分所指未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經 營計程車客運業而言。
2、再按，公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中 央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市 ）政府。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運 輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營……小客車 租賃業……向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運 業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請， 在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第78條第 1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處 罰之。」針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第 37條第1項第3款已明定負有審核、判斷權限的公路主管機關 ，按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準
：主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府； 位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。 依此，對於未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，公 路法第78條第1項前段所稱的「該管公路主管機關」即應按 此標準判別。查本件違規經營計程車客運業的營業行為發生 在桃園市，而為違規載客行為之原告戶籍地則在新北市（見 本院卷第149頁之身份證、駕照影本），另○○○之戶籍地 位於嘉義縣（見本院卷第73頁之身份證影本）。系爭車輛用 以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37 條第1項第3款所定之行政法上義務，則本件公路法主管機關 應依違規經營行為之主事務所定之，而原告係屬自然人，固 無從以公司所在地為其事務所所在地，惟自然人為違規經營 行為時，其主要從事營業事務之地點即難與居住處所分離而 截然劃分，其生活之重心所在即為營業之重心所在，故其主 事務所即應以其住所地定之。本件酬勞之分配，○○○得2 成半、原告分得7成半，且原告實際負責駕駛、運送乘客， ，被告並無處罰○○○違反汽車運輸業管理規則行為，僅由 航警局以糾纏乘客或攬客為由，命其強制離開機場（見本院 卷第143頁準備程序筆錄、第91頁「執行民用航空法第119條 之3強制離開航空站紀錄表」）顯見原告為違規行為之主要 行為人，自應認原告之主事務所在新北市，則本件違規行為 有無經申請核准乙事，自屬新北市公路主管機關之調查審究 範圍，查認違章與否，當由新北市公路主管機關辦理，方收 事權統一之效。是本件依公路法第77條第2項規定對原告為 罰鍰及吊扣駕照處分者，應為新北市公路主管機關，並非被 告，竟由被告作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，因其 瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，原處分尚屬得撤 銷而非無效。然依公路法第77條第2項規定，關於罰鍰及吊 扣駕照處分，均屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處 分所涉違章行為，尚須就個案情節行使自身裁量權限予以作 成裁處，並非必然為與原處分相同之處分。是原處分仍不符 行政程序法第115條所定無須撤銷的情形，自應撤銷。 3、現行汽車運輸業管理規則第139條之1第1項固規定：「…… 計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、 營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直 轄市政府辦理。」然此係102年7月22日修正而來，在此之前 ，該條係規定：「臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之遊 覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准 籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總 局辦理。」僅涉及直轄市以外計程車客運業的申請核准籌備
、立案、營運管理及處罰，而未包含直轄市的計程車客運業 。實則公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業的經營 管制，明定直轄市政府與中央公路主管機關的權限分配，關 於直轄市轄內計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管 理及處罰權限，均歸屬直轄市政府，中央公路主管機關交通 部有何權限得將此等事務委辦直轄市政府辦理。再者，授權 訂定汽車運輸業管理規則的公路法第79條第5項規定，僅就 汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍 、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業的限 制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止 汽車運輸業營業執照之要件等事項，授權交通部定之，並無 管轄權變動的授權。在公路法第37條第1項第3款已有明文的 情況下，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定不無違 反公路法第37條第1項第3款規定之情，業已違反行政程序法 第150條第2項：「法規命令之內容……不得逾越法律授權之 範圍與立法精神」，本院自得拒絕適用。況交通部依汽車運 輸業管理規則第139條之1所為102年7月22日交路字第102500 97788號公告委任被告辦理「遊覽車客運業、小客車租賃業 、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃 貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業 之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰」的業務，並未將 「直轄市轄內計程車客運業」的申請核准籌備、立案、營運 管理及處罰等納入，被告仍欠缺本件的管轄權限，附此敘明 。
五、綜上所述，原告行為固已符合公路法第77條第2項所定處罰 要件，惟被告就此違章情形無管轄權，欠缺作成原處分的裁 罰權限，原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤。 原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法、法律爭點 及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一 論述的必要，一併說明。
七、本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段， 判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 28 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華
法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表
明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 108 年 11 月 28 日 書記官 王月伶