最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第1562號
上 訴 人 羅大維即澤任大維牙醫診所
訴訟代理人 何永福 律師
被 上訴 人 嘉義市政府
代 表 人 黃敏惠
上列當事人間醫療法事件，上訴人對於中華民國108年7月30日高
雄高等行政法院107年度訴字第412號判決，提起上訴，本院裁定
如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴不合法而裁定駁回之規範依據說明： 1.按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由， 不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第 1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而 判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。 2.當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243 條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不 當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該 法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法 則之旨趣；倘為司法院大法官解釋，則應揭示該解釋之字號 或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理 由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。 3.上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開 法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法 令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、高雄高等行政法院107年度訴字第412號判決（下稱原判決） 之認事用法說明：
1.原因事實及爭訟經過：
A.上訴人係「澤任大維牙醫診所」之負責醫師，該診所之地 理位置，位於被上訴人行政管轄區域內。被上訴人因接獲 民眾陳情，認定上訴人有以下之違規情事，而依下述行政 法規範，對其作成以下內容之規制決定之原處分。 (1).原處分之文書字號：
民國107年4月24日府授衛醫字第1075101790號裁處書。 (2).違規事實：
(A).106年7月至8月間，有民眾至該診所接受牙周抗菌療
程5次，該診所對民眾收取自費醫療費用新臺幣（下 同）15萬元。
(B).但上述療程之醫療費用未經被上訴人核准。而被上訴 人有權核准醫療費用之規範基礎則為醫療法第21條， 該條文規定「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄 市、縣（市）主管機關核定之」。
(C).前開由上訴人負責之診所卻擅立收費項目收費，違反 醫療法第22條第2項規定（即「醫療機構不得違反收 費標準，超額或擅立收費項目收費」）。
(3).裁處法規範則為醫療法第103條第1項第1款規定，即： 有下列情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰 鍰：
一、違反……第22條第2項……。
(4).原處分諭知之規制效力：
(A).裁處上訴人5萬元罰鍰。
(B).命上訴人「限於107年5月30日前，退還民眾超額收取 之費用」。
B.爭訟經過：
(1).上訴人不服原處分，提起訴願，經訴願機關駁回訴願， 上訴人復提起行政訴訟。
(2).原判決則為以下之主文諭知：
(A).訴願決定及原處分關於命上訴人「於107年5月30日前 將超收之醫療費用返還」部分均撤銷。
(B).其餘之訴駁回（即維持原處分對上訴人處以罰鍰5萬 元之規制決定）。
(3).上訴人對原處分中，「課處上訴人罰鍰5萬元」部分之 規制決定，提起本件上訴。
2.原判決認原處分有關「課處上訴人罰鍰5萬元」部分之規制 決定合法，其立基之規範體系，與對應規範意旨之說明： A.一項經定義之「新醫療技術」或「醫療器材」，於開發或 引進國內後，理應先由教學醫院或經中央主管機關核可之 其他醫療機構擬定計畫，向中央主管機關申請施行人體試 驗研究，經中央主管機關設置之醫事審議委員會核可後， 始得施行人體試驗，並於試驗完成後作成試驗報告送交中 央主管機關備查，始得將之列入國內常規醫療處置項目或 非常規醫療處置項目（例如有條件開放或續作人體試驗等 ）。
B.該醫療技術或醫療器材必先經中央主管機關審列為國內可 使用之醫療處置項目後，才有資格成為各直轄市、縣（市 ）主管機關核定其管轄區域內所有醫療機構收取醫療費用
之標準項目。
C.而經地方主管機關核定之醫療費用，則可再分為「健保給 付項目」及「非屬健保給付項目」。若醫療發生被上訴人 所轄區域內，依嘉義市醫療費用收費標準核定作業原則第 3點之規定（即「醫療費用之收費標準，依下列原則核定 ：（一）屬健保給付規定項目者：具健保身份依健保支付 標準，另健保特約醫療機構及非健保特約醫療機構對於自 費身份：依健保支付標準（醫學中心等級）2倍以下之範 圍內核定收費。（二）非屬健保給付規定項目（自費項目 ）者：衡酌醫用者意見、成本分析、市場行情與醫療設施 水準等因素，依審查作業程序據以核定並公告辦理。）分 別依下述標準收費。
(1).健保給付項目部分：
(A).具健保身分者，按中央主管機關核定之健保支付標準 收費。
(B).自費身分者，則按健保支付標準二倍以下之範圍內核 定收費。
(2).非屬健保給付項目（即自費項目）部分： 由地方主管機關定期審核醫療項目及其收費標準，並容 任醫用者自行申請新增（或調整）自費項目，於經地方 醫事審議委員會審核通過後，始得執行該項醫療業務（ 嘉義市醫療費用收費標準核定作業原則第5點規定參照 ）。
D.總結以上所述，依循規範體系言之：
(1).任何醫療技術或醫療器材能被普遍為基層醫療院所施用 於一般病患者，首先必經中央主管機關認可其在國內之 施行能力或其醫療之安全性及效能。
(2).繼之由地方主管機關衡盱「當時」「當地」醫用者意見 、成本分析、市場行情與醫療設施水準等因素後，決定 轄內各醫療機構可得施行之醫療項目及其收費標準。 (3).藉由此等分層組織之層層把關，以避免新醫療技術或醫 療器材於開發或引進國內後，即得任意實驗並使用於根 本不具醫療專業認識之病患身上，並得有效降低該項醫 療處置可能導致病患傷亡之風險及其醫療之不確定性。 (4).此時可能發生醫師、病患與主管機關間之對立關係，因 為：
(A).對醫師而言，其開發或引進某項醫療技術，自認有施 行能力並能有效救治病患之身體或生命。
(B).對病患而言，其因患病之苦痛與焦慮及醫療專業之不 對等性，容易在他人勸說下，無計自身財務狀況，盲
目尋求自認最佳免除苦痛之醫療處置。
(C).對主管機關而言，因其照顧之對象不僅限於特定醫師 或病患，而是含蓋轄區內所有醫師及病患，縱使某項 醫療技術已經醫學證實其施行能力，但未必契合該醫 療領域當時當地之醫療常規、醫療水準、醫療設施等 客觀環境因素，本於尊重每一個病患生命身體權利之 立場，其仍有必要控制並篩選進入當地醫療領域內之 醫療技術。
E.因此醫療法第21條及第22條第2項之規定內容，即屬在前 揭三方對立關係中，由立法者表明之選擇結果，並藉由地 方主管機關核定公告之方式，告知地方民眾何者為醫師可 得提供之醫療項目及其收費內容，以補其資訊不對等之困 境。
(1).是以區域醫療機構僅得依當地地方主管機關核定之醫療 項目提供醫療服務予就診之病患並據以收受醫療費用， 縱其自認其已具備某項非屬地方主管機關核定收費標準 以外之醫療技術執行能力，亦應先向地方主管機關申請 ，並經地方醫事審議委員會認可及公告後，始得執行該 項醫療業務。
(2).如該區域醫療機構未經前揭申請程序，即逕自於地方主 管機關核定之醫療項目超收醫療費用，或執行核定醫療 項目以外之醫療處置行為，基於醫療法施行細則第11條 第3項規定意旨，其自屬醫療法第22條第2項所指之超額 或擅立收費項目收費。
3.原判決之法律涵攝：
A.上訴人對第三人陳雪玉告知，其進行之「抗菌治療計畫」 ，包括以下7項：
(1).ABS＋C厭氧菌鑑定與抗菌藥物治療。 (2).aPDT抗菌光動力殺菌（3次）。
(3).O3超氧雷射（3次）。
(4).PMTC全口牙周牙根骨刀器械大掃除。 (5).多次去酸、多次抗菌用藥。
(6).輕度噴砂。
(7).顯微鏡檢＋刷牙訓練。
B.上述(2)、(3)項依約要收費，而陳雪玉應付之自付醫療費 用為15萬元（上訴人已收取）。
C.但前開抗菌治療計畫所列第1至4項醫療措施，均非屬被上 訴人於102年5月27日公告之「嘉義市牙醫醫療機構收費標 準表」所列牙周治療之醫療項目。
D.因此本案事實該當於醫療法第22條第2項規定所指「擅立
收費項目收費」之構成要件。
4.原判決對上訴人在原審中各項主張之論駁： A.有關上訴人主張「原處分對本案屬醫療費超收或擅立收費 項目，記載不明，違反處分明確性原則」一節，原判決則 指明「原處分所載違章事實確為『擅立收費項目收費』， 不致被誤為『超額收費』」。
B.有關上訴人主張「擅立收費項目，限於醫療管理費，不包 括醫療費」一節，原判決則透過相關法規範之體系解釋， 不採取上訴人主張之法律見解。
C.有關上訴人主張「所謂擅立收費項目，應係指醫療機構杜 撰醫學上根本不存在之醫療過程或醫療行為。而本案不符 此要件，因為aPDT抗菌光動力殺菌及O3超氧雷射，均屬牙 周雷射之治療技術，已經多國及國內教學醫院所使用，並 為新竹縣市等地方政府認可為牙醫醫療收費項目。衛生福 利部僅是因國家財政負擔問題而不列入健保給付項目，被 上訴人未將之列入區域內醫療費用收費標準，實係其行政 懈怠之作為，不能指責上訴人擅立名目收費」一節，原判 決則依循前開規範體系，表明「非健保給付之自費醫療費 用項目，依醫療法第21條之規範意旨，應由各地方主管機 關自行決定基層醫療機構可否使用及收費，尚非謂非屬健 保給付項目，就當然可為自費醫療項目。而本案上訴人事 前既不為申請，自難指被上訴人有行政怠惰情事」。三、上訴人不服原判決而提起本件上訴，而謂： 1.醫療法第21條、第22條之立法目的在於避免醫療機構利用醫 療專業、與病患之資訊落差，向病患恣意收取費用，主要規 範對象為「醫療機構」。並非如原判決所示在於「告知地方 民眾何者為醫師可得提供之醫療項目及其收費內容，以補其 資訊不對等之困境」。故依上開醫療法規範目的可知，倘醫 療機構在為病患為醫療行為前，確實已事先向病患說明醫療 行為內容、流程及費用，亦在獲得同意下才為病患實行醫療 行為，該項療程即未違反醫療法第21條、第22條第2項規定 之立法目的。原判決就上訴人所提上開重要之攻擊防禦方法 均不採信，亦未說明未予採信之理由，即有判決不備理由之 違誤。
2.原處分書之主旨「貴診所收費未經本府衛生局核定，逕向民 眾收取自費醫療費用……請於107年5月30日前將超收之醫療 費用返還」，但原處分之處分理由及法令依據，又似以「擅 立收費項目」為裁處依據，其處分書之主旨與理由顯屬矛盾 ，已不符行政程序法第5條所定之明確性，亦有判決違背法 令之違誤。
3.本院86年度判字第1340號判決關於「兒童牙科處理費」與本 案情形相同，蓋上訴人所為之「牙周抗菌療程」乃學界、醫 界及多數國家早已認可並採用之醫療行為，並非上訴人「擅 立」、「自創」收費項目而向民眾收費，且衛生福利部於10 2年亦曾發新聞稿表示類似見解，只是因為政府財務負擔， 才未明文將其列入健保給付之項目。故原判決以上訴人所為 之「牙周雷射治療」未明訂於「嘉義市牙醫醫療機構收費標 準表」中，率認上訴人係擅立收費項目向病患收費，亦未說 明不予採信之理由，逕為上訴人不利之論斷，自有判決不備 理由之違誤。
4.原判決就原處分是否屬裁量怠惰之違法行政處分並應予以撤 銷，均未於判決理由項下詳細說明其取捨意見，率以上訴人 對病患實施該項醫療措施前都不曾向被上訴人提出申請或能 指出醫事審議委員會之審查有何違法失職之處，為上訴人不 利之認定，亦有判決不備理由之違法等語。
四、經查上訴人前開上訴理由，無非依其主觀之法律意見，而在 該法律意見之基礎自行設定所謂之「待證事實」，而對原審 法院之事實認定職權，為空泛之指摘，忽略了原判決對相關 法規範之體系性分析。復就原判決法律見解與其意見相異之 點，即擅指原判決之法律論斷，理由不備。並無具體表明原 判決有何不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243 條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已 有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項 前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文 。
中 華 民 國 108 年 11 月 14 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 蘇 嫊 娟
法官 劉 介 中
法官 林 文 舟
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 11 月 14 日 書記官 徐 子 嵐