高雄高等行政法院判決
108年度訴字第232號
民國108年9月19日辯論終結
原 告 林和川
訴訟代理人 劉哲宏 律師
鄭猷耀 律師
李世宇 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 張聰德
楊佳明
李珀青
上列當事人間申購照顧住宅事件，原告不服內政部中華民國108
年4月23日台內訴字第1080025392號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
緣原告所有坐落臺南市○區○○路00巷00○0○0號建築物（ 下稱系爭2-1號建物），於被告第1次民國104年7月6日府都 更字第1040590448A號公告受理專案照顧住宅申購時（受理 申請時間自104年7月8日起至104年9月8日止），依臺南市鐵 路地下化工程拆遷戶專案照顧住宅申購作業要點（下稱申購 作業要點）向被告提出申購照顧住宅之申請，經被告以系爭 2-1號建物非屬實施建築管理前既已設立門牌之建築物，僅 得與「臺南市○區○○路00巷00○0號」（下稱2號建物）共 同申請1戶照顧住宅，而以104年10月19日府都更字第104103 7945號函駁回原告申請。嗣被告第2次106年6月5日府都更字 第1060516696A號公告受理專案照顧住宅申購（受理申請時 間自106年6月30日起至106年8月29日止），原告於107年1月 19日向被告提出照顧住宅申購陳情書，經被告所屬都市發展 局（下稱都發局）以107年2月9日南市都更字第1070160766 號函復依申購作業要點第3點第2項規定，同一建號或門牌重 複登記申購，即不予受理，而2號建物已登記申購照顧住宅 等語說明在案。原告再於107年10月12日向都發局請求配發1 戶照顧住宅，經被告以107年10月18日府都更字第107116221 2號函復否准（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決 定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
⒈原告所有系爭2-1號建物係屬合法建物：
⑴系爭2-1號建物位屬79年12月27日發布實施之「擬定臺 南市北區（西門路以東、開元路以北地區）細部計畫案 」（下稱系爭細部都市計畫）範圍內之未保存登記建物 ，且依林務局農林航空測量所75年6月14日之航空測量 圖，證明系爭2-1號建物早於系爭細部都市計畫發布前 即已建造完成，核屬申購作業要點第2點、臺南市興辦 公共工程土地改良物補償自治條例第5條規定之合法建 物，原告自得依申購作業要點第3、5點規定申購專案照 顧住宅。又訴願決定竟未予審酌上情，逕以原告無檢附 任何文件證明為由，而駁回原告之申請，自有違誤。 ⑵申購作業要點第2點、第3點並未就門牌號碼應於何時編 訂，有所限制；而申購作業要點第4點亦僅針對欲申購 店鋪型照顧住宅之拆遷戶，要求其商業登記或營業登記 須於102年3月12日前登記者始足當之，對於一般拆遷戶 則未有此項限制。則原告既為系爭2-1號合法建物所有 權人，依上開規定，被告自不得以原告門牌編訂時間， 作為否准原告申購照顧住宅之理由。
⒉「2號建物」與「系爭2-1號建物」為不同之建築物： ⑴依臺南市道路命名及門牌編釘自治條例第9條第13款規 定：「門牌依下列原則編釘：十三、違章建築房屋以確 有人居住為要件，得申請編釘門牌，1戶不得申請另編 門牌號碼。」可知，門牌之編訂，不論初編、改編、增 編、併編，均有其要件及程序之規範，申請人並應依規 定向各區戶政事務所提出相關證明文件，絕非申請人任 憑己意即能辦理。
⑵則原告向臺南市北區戶政事務所申請新設門牌，並於10 4年8月31日通過新設「臺南市○區○○路00巷00○0○0 號」之門牌，即代表系爭2-1號建物不僅確有人居住， 且結構上有獨立之門戶出入，與「2號建物」為不同之 建物。就此，訴願決定亦以「依臺南市北區戶政事務所 104年10月14日南市北戶字第1040122259號函及現場照 片可悉，系爭2-1號建物與2號建物顯屬不同門牌，故被 告逕以系爭2-1號建物為2號建物之ㄧ部分，同一門牌僅 得申購1戶，且2號建物業已核准申購為由，而以原處分 駁回原告申請，原處分所憑理由即有可議。」等語，認 為被告之抗辯實與事實不符。
㈡聲明︰
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告104年9月2日之申請，應作成准予申購專案 照顧住宅之處分。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
⒈原告並無因鐵路地下化工程拆遷而造成居住需求之問題： 依申購作業要點第1點及第2點第1款規定，可知專案照顧 住宅之申購對象，係指因鐵路地下化工程，合法建築物遭 受拆除而造成居住問題者，如僅徵收土地無合法建築物遭 拆，非照顧住宅可申購對象。此規定主要表達專案照顧住 宅之精神為照顧拆遷戶「居住」需要，係因工程拆遷造成 拆遷戶的居住問題，被告於原徵收補償不變下，額外提出 照顧住宅方案，顯見此照顧住宅方案之規範目的並非財產 損失之補償，而屬居住照顧之本質。另依申購作業要點第 2點第1款及第3點第1項規定，拆遷戶於申請獲主管機關許 可後，可購買照顧住宅，而1筆建號以申購1戶照顧住宅為 限，授與拆遷戶享有此公法上請求權。惟上開申購作業要 點係被告為因應工程拆遷而生之居住需求，以提供照顧住 宅申購方式，避免有拆遷戶居無定所而為之給付行政，此 亦為訂定之目的，參申購作業要點第1點規定即明。準此 ，申購作業要點之申購權人，應以因工程拆遷建築物而有 「居住問題」者為限。則原告申購申請書之通訊地址及戶 籍地址均在臺南市○區○○路000號，都發局配合交通部 鐵道局中部工程處於108年3月13日拜訪原告，亦約於原告 居處「臺南市○區○○路000號」，可知原告並無因鐵路 地下化工程拆遷而造成居住需求之問題，被告基於申購作 業要點第1點及第2點第1款之立法目的，否准原告之申購 ，自屬有據。
⒉拆遷戶之未保存登記建築物須為實施建築管理前已建造完 成：
又被告對於所有拆遷申請戶均採同一審查原則及標準，即 因鐵路地下化工程拆遷之住宅如屬無合法建號之未保存登 記建築物，必須經編定門牌(須在102年3月12日前編訂門 牌)，且參照「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治 條例」第5條規定，必須為實施建築管理前已建造完成之 未建築改良物。是原告與訴外人張雲鶯共有之2號建物原 屬未保存登記建築物，依申購作業要點第3點第1項規定， 1個門牌僅得申購1戶之規定，而被告業已於104年10月12 日以府都更字第1041006757號函通過「2號建物」之申請 。則本件原告以申請新設門牌之方式，請求以成本價多申
購1戶照顧住宅，不僅不符申購作業要點第3點之規定，且 亦違背申購作業要點規範目的，亦有違公平性及公共利益 。
⒊是否屬實施建築管理前合法房屋之時點以系爭細部都市計 畫發布實施時間（79年12月27日發布)為準： 另依都發局102年11月19日簽可悉，未保存登記建物係以 所在細部都市計畫發布實施時間(如本件建物所在系爭細 部都市計畫係於79年12月27日發布)作為實施建築管理前 合法房屋之認定時點。則原告所提林務局農林航空測量所 75年6月14日之航空測量圖，僅得證明「2號建物」為符合 申購作業要點第2點之合法建物；至於上開航空測量圖有 關系爭2-1號建物部分，模糊不清，被告否認其證明力。 ㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
㈠原告於第2次公告期間後，以陳情函為申購請求，與申購作 業要點第5點規定是否相符？
㈡依申購作業要點制訂之目的，在原告已有住所下，是否仍有 申購需求？
㈢系爭2-1號建物是否為系爭細部都市計畫發布時（79年12月2 7日）存在之建物？
五、本院的判斷︰
㈠本件應適用之法令及法理說明：
⒈被告為辦理鐵路地下化拆遷照顧住宅申購訂有「申購作業 要點」，規範如下：
⑴第1點：「臺南市政府（以下簡稱本府）為照顧臺南市 鐵路地下化工程拆遷戶居住問題，提供專案照顧住宅申 購，特訂定本要點。」
⑵第2點：「本要點用詞，定義如下：㈠臺南市鐵路地下 化工程拆遷戶（以下簡稱拆遷戶）：指因鐵路地下化工 程施工需要，合法建築物遭全部或部分徵收拆除，其土 地或建築物所有權人。㈡專案照顧住宅（以下簡稱照顧 住宅）：指本府提供拆遷戶申購所興建之建築物。」 ⑶第3點第1項：「拆遷戶申購照顧住宅……如屬未保存登 記建築，1個門牌號碼以申購1戶為限。」
⑷第5點第1項第1款：「照顧住宅登記申購作業如下：㈠ 拆遷戶得於本府公告登記期間，檢具申請書及相關證明 文件向本府登記申購照顧住宅。拆遷戶未於公告期限登 記者，視同放棄申購。」
⒉拆遷戶得申購照顧住宅屬「給付行政」主管機關享有規劃 形成空間：
被告為解決拆遷戶居住的問題而頒訂上揭申購作業要點， 核屬針對特定身分者，得以低於市價之價格購買住宅，性 質屬「給付行政」事項，則關於得申購者之條件，主管機 關享有較大之規劃形成空間（如後述關於合法建物認定之 基準）。是本件被告所訂定得申購照顧住宅之條件，以合 法建物之所有權人且有居住需求為限，核其規劃已斟酌拆 遷戶照顧之需求及資源有限性所為之分配。
㈡原告107年10月12日陳情書請求已逾請求期間，原處分予以 否准，應認屬合法：
⒈被告就拆遷戶申購照顧住宅共辦理3次公告，分別為：104 年7月6日府都更字第1040590448A號公告受理專案照顧住 宅申購，申請時間自104年7月8日至104年9月8日止（下稱 第1次公告，見訴願卷第63-64頁）、106年6月5日府都更 字第1060516696A號公告第2次受理專案照顧住宅申購，申 請時間自106年6月30日起至106年8月29日止（下稱第2次 公告，見訴願卷第65-66頁）、107年11月5日則以府都更 字第1071108051A號辦理第3次申請登記，受理時間自107 年11月9日至108年1月8日止（見本院卷第145-147頁）。 則被告辦理各次申購照顧住宅之期間，合法建物之拆遷戶 均得於各該次之公告期間內，填載申請書辦理申購，並由 被告審查通過後，辦理後續選位順序及實際選位事宜。 ⒉查，原告就被告第1次公告時，曾以104年9月2日申請書（ 見本院卷第53頁）申購專案照顧住宅，卻經被告以104年1 0月19日府都更字第1041037945號函否准（見訴願卷第99 頁），原告未為行政救濟，該否准處分已確定而具存續力 ，且與原告於被告第2次公告後之申請案，分屬個別之請 求案件，不生原告就逾訴願期間之處分再為救濟之爭議， 應予說明。則原告於本件訴訟所為「被告對於原告104年9 月2日之申請，應作成准予申購專案照顧住宅之處分」聲 明，即屬無據，亦無理由，應予駁回。
⒊次查，原告於被告第2次公告申請時間（106年6月30日至 同年8月29日）期滿後，先後以107年1月19日、107年10月 12日陳情書向被告及都發局陳情，請求配發1戶照顧住宅 ，核其「陳情」均屬申購之請求，惟已逾申購作業要點第 5點之公告登記期間規定，即「視同放棄申購」，故原告 申購之請求顯於法不合。又本件既屬原告主張依申購作業 要點第3點、第5點規定，行使公法上之請求權而申請申購 照顧住宅，則被告以原處分否准，係消極地否認其有此項 請求權，顯然拒絕原告請求，仍應認係具有否准原告申請 法效意思之行政處分，是可為本件訴訟之審查標的。惟因
原告不論係107年1月19日或107年10月12日陳情書，如上 所述，其實質皆屬申購照顧宅之請求，卻非在被告第2次 公告期間內為登記申購，顯與申購作業要點第5點規定不 符，雖原處分非以該點規定為否准理由（按：原處分係以 申購作業要點第3點為否准依據，關於該否准依據之適法 性，則於下方論述之），然否准結論與本院判斷並無二致 ，是原處分仍應予維持。
㈢原告未能證明系爭2-1號建物係實施建築管理前已建造完成 之合法建物：
⒈應適用之法令：
⑴臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例第5條規 定：「（第1項）本自治條例所稱合法房屋，指下列情 形之一者：……二、實施建築管理前已建造完成之建築 改良物。……（第2項）前項第2款之建築改良物，得依 下列證明文件之一，認定其建造完成日期：一、建築執 照。二、建物登記謄本。三、完納稅捐證明。四、繳納 自來水費或電費證明。五、戶口遷入證明。六、航空測 量圖。（第3項）本自治條例所稱違章建築者，指第1項 以外之建築改良物。」
⑵綜合上揭法規及申購作業要點之規範可知，拆遷戶欲申 購照顧住宅，除因拆遷工程而造成居住需求之要件外， 若拆遷戶屬未辦保存登記建物，該建物須為實施建築管 理前已建造完成。而關於系爭房屋所在土地實施建築管 理日之判準，依卷附都發局102年11月19日簽（見訴願 卷第76頁）以所在土地細部計畫發布實施時間作為認定 時點。換言之，未辦保存登記建物之拆遷戶，應提出建 物屬實施建築管理前已存在之證明，且係以臺南市興辦 公共工程土地改良物補償自治條例第5條列舉之證明文 件證明之。
⒉經查，本件被告以原告申購申請書之通訊地址及戶籍地址 均非拆遷所在門牌即系爭「2-1號」之門牌，而係「臺南 市○區○○路000號」，且都發局配合交通部鐵道局中部 工程處於108年3月13日拜訪原告過程中，亦約於原告居處 「臺南市○區○○路000號」，故認原告並無因鐵路地下 化工程拆遷而造成居住需求之問題，原告之申請與申購作 業要點在照顧有住居需求者之目的不符，否准原告之申購 ，已屬有據。
⒊次查，原告第2次申購照顧住宅之請求已逾申購期間，與 申購作業要點不符，已如前述。本件縱退而言之，即認申 購作業要點第5點關於「拆遷戶未於公告期限登記者，視
同放棄申購。」解為非失權之規範，原告之請求與實體規 範仍非相符，茲再分述如下：
⑴系爭2-1號建物之坐落土地位屬79年12月27日發布實施 之系爭細部都市計畫範圍內，此有卷附土地登記謄本、 細部計畫圖等影本可稽，則系爭2-1號建物既屬未辦保 存登記之建物，即須於系爭細部都市計畫發布實施日前 (即79年12月27日)已存在，始符合申購作業要點第2點 所稱之「合法建物」。原告雖提出林務局農林航空測量 所75年6月14日之航空測量圖以為證明，然航照圖僅得 證明臺南市○區○○段0000○0000○0000○0○號土地上 有建物（見訴願卷第35頁），且僅依75年之航照圖，實 難判讀並為辨別系爭2-1號建物確已存在。
⑵次查，對照卷附納稅義務人為張雲鶯之稅籍編號000000 00000號稅籍登記、建築改良物調查表、建物查估平面 圖（見訴願卷第36-38頁），僅可證明「2號建物」存在 ，至系爭2-1號建物部分（即卷附平面圖4面積約40.86 平方公尺部分），因與稅籍資料之面積不符，亦難認系 爭2-1號建物已為稅籍登記，可得為有利原告之憑據。 ⑶此外，依卷附原告申請時被告之查核之資料，門牌編定 後之系爭2-1號，並無水電證明（見訴願卷第67頁）， 是無從佐證原告事後編定系爭「2-1」號門牌代表之建 物，於75年間即已存在。
⑷綜上，原告既未能檢附臺南市興辦公共工程土地改良物 補償自治條例第5條規定所列文件，以證明系爭2-1號建 物於79年12月27日之前即已建造完成，則系爭2-1號建 物即無法認定屬申購作業要點第2點規定之合法建物， 自難依申購作業要點第3點、第5點規定申購專案照顧住 宅。
㈣原告第1次申請案遭駁回後所為之門牌編訂之安排與申購作 業要點第3點第1項之精神不符：
如上所述，系爭2-1號建物經原告於104年8月31日申請編釘 系爭「2-1號」門牌後，雖得認定與2號建物係屬不同建物， 然並無法證明79年12月27日前即已存在。而審酌申購作業要 點第3點第1項規定：「拆遷戶申購照顧住宅，……。如屬未 保存登記建築，1個門牌號碼以申購1戶為限。」之規範目的 ，無非避免拆遷戶事後透過安排以符合申購要件，造成拆遷 戶間之不公平及排擠有申購需求者，故解釋上該門牌之編訂 至少須於被告第1次公告前即已存在者為限，若申購公告後 ，仍得透過事後之門牌編釘以符合申購要件，恐非立法之本 旨。原告本件門牌編訂既屬(104年7月6日)第1次公告後方編
訂，自不得辦理申購。何況本件原告於104年8月31日申請編 釘系爭「2-1」門牌號碼經主管機關許可，亦僅能證明系爭 「2-1號」建物符合門牌編訂申請要件，並無從證明系爭「2 -1」號建物於79年12月27日前即已存在之事實。從而，本件 原告以其既得通過系爭「2-1號」之門牌編訂之申請，代表 系爭2-1號建物不僅確有人居住自得申請照顧住宅云云，亦 無足採。
㈤綜上，原告主張均無可採，被告以原處分否准原告申請並無 違誤，訴願決定駁回，並無不合，應予維持。從而，原告提 起本件課予義務訴訟，聲明求為判決如其訴之聲明，為無理 由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述 及所提證據，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論 述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 9 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 108 年 10 月 9 日
書記官 江 如 青