臺灣板橋地方法院民事判決 八十七年度國簡上字第一號
上 訴 人 乙○○
甲○○
共 同 林瑞彬律師
訴訟代理人
複代理人 丙○○
徐盛國律師
上 訴 人 臺灣省政府 設南投縣中興新村一號
即被上訴人
法定代理人 戊○○
訴訟代理人 臺灣省北區
水資源局局
長丁○○
複代理人 羅盛乾律師
被上訴人 己○○ 住
訴訟代理人 林瑞彬律師
複代理人 徐盛國律師
鄭文龍律師
右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國八十七年六月一日本院板橋簡易
庭八十六年度板國簡字第三號第一審簡易判決提起上訴，本院判決如左：
主 文
原判決關於命上訴人臺灣省政府給付被上訴人己○○新臺幣壹拾萬陸仟貳佰玖拾元及自民國八十六年八月二十二日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，及該部分假執行之宣告，暨訴訟費用之裁判均廢棄。右開廢棄部分，被上訴人己○○在第一審簡易之訴及假執行之聲請均駁回。上訴人乙○○、甲○○上訴駁回。
第一審（除確定部分外）、第二審訴訟費用由上訴人甲○○負擔百分之二十四，上訴人乙○○負擔百分之四十二，由被上訴人己○○負擔百分之三十三。 事 實
甲、上訴人乙○○、甲○○方面：
一、聲明：求為判決：㈠原判決不利上訴人之部分廢棄。㈡被上訴人臺灣省政府應給 付上訴人乙○○新臺幣（下同）十七萬四千元、給付上訴人甲○○十萬一千五百 三十三元，及均自民國八十六年八月二十二日起至清償日止，按週年利率百分之 五計算之利息。
二、陳述：除與原審判決所載者相同，茲予引用外，另補稱： ㈠上訴人乙○○所有之車號ＧＸ─六六一五號自用小客車因賀伯颱風來襲所造成 之損害憑證包括價單及發票在當時均已交國稅局，依國稅局之資料該自用小客 車因颱風造成損害所支出之費用確有十七萬四千元。 ㈡原審判決係依據鈞院八十五年度訴字第二一七八號刑事判決所列附表三認定賀
伯颱風來襲時造成之淹水區域未涵蓋上訴人甲○○所有之車號ＨＥ─五○一三 號自用小客車停放之居仁里。惟上訴人甲○○之自用小客車所停放之國光停車 場確係位於居仁里之合法停車場，該停車場確實淹水，當時之居仁里里長柯明 輝及當時之板橋市公所工務課長林文財曾至現場勘驗，均知之甚明。況證人柯 明輝已證稱該次居仁里淹水來的快去的也快，因此居仁里之淹水確非整個區域 之水位暴漲有關，而係因水門成為外內水之排水設施所致。 ㈢上訴人即被上訴人臺灣省政府確為系爭光復及土城二水門管理機關： ⒈查依鈞院八十五年度訴字第二一七八號刑事判決第四十一頁至第四十五頁， 已對①土城及光復水門是否已移交予臺北縣政府接管、②已完工尚未移交之 水門由何單位操作管理、③上訴人即被上訴人臺灣省政府所屬公務員有無管 理操作水門之義務等爭點，為完整之說明。
⒉臺灣省河川管理規則第三條規定：「本規則所稱管理機關，在省為臺灣省水 利局；在縣（市）為縣（市）政府（建設局或工務局）」、第六條：「省管 理機關辦理左列事項：一、主、次要河川區域之劃定與變更之測定。二、主 、次要河川治理工程之規劃、設計及施工。三、主要河川河防建造物之檢查 與養護」之規定，以淡水河係屬臺灣省主要河川，有關其沿線河防建造物之 檢查與養護，本屬上訴人即被上訴人臺灣省政府水利局暨其所屬機關之職責 ，合先敘明。依上開管理規則第八條規定：「省管理機關經辦完工之河防建 造物，應列冊並附圖移交縣（市）管理機關接管。其他機關經辦完工之河防 建造物，經洽商省管理機關同意檢附有關資料及圖說，列冊移交縣（市）管 理機關接管」。而光復水門及土城水門為臺灣省水利局第十工程處建造完工 驗收，依八十五年防汛計劃書均已分配上訴人即被上訴人臺灣省政府所屬人 員之防汛工作，再第十工程處八十五年七月四日水十工字第三六○一號函覆 臺北縣政府略以「關於貴府函請求處就北投三期工程各水門改善部分，本處 已編列預算，將於近期內發包施工」等情可知，系爭水門均係處於已完工但 因有瑕疵尚未移交予臺北縣政府接管之狀態，上訴人即被上訴人臺灣省政府 自有管理義務。
㈣查鈞院八十七年度重國字第六號判決雖以當事人不適格為由駁回鄭文慶等八十 人之訴，惟此判決顯有違誤，該判決謂「依據國家賠償法第十一條，係以國家 賠償法第九條所規定之賠償義務機關」、「臺灣省法規會函知臺灣省住宅及都 市發展局（以下簡稱住都局）、水利局請該二局併案主政即係指明本件國家賠 償請求之賠償義務機關為臺灣省住都局及水利局，而非臺灣省政府法規委員會 」云云，尚有違誤。蓋國家賠償法第十一條並未規定應以第九條所規定之賠償 義務機關為被告，臺灣省政府法規會為上訴人即被上訴人臺灣省政府之幕僚單 位，省法規會之書函即係上訴人即被上訴人臺灣省政府將案件移交下級機關審 閱之意，不得以該書函係指明省水利局、省住都局為賠償義務機關。又本案判 決為上訴人即被上訴人臺灣省政府決定是否對其餘受災戶為賠償之準繩，足證 上訴人乙○○、甲○○之上訴確為有理由。
㈤上訴人即被上訴人臺灣省政府引用前臺灣省水利局局長李鴻源之報告謂水門未 關非賀伯颱風來襲淹水之主要原因，姑不論李鴻源與上訴人即被上訴人臺灣省
政府之特殊關係是否影響該報告之公正性，惟該報告亦不否認水門未關致使洪 水較早來到，範圍較大，故前開報告既認上訴人即被上訴人臺灣省政府之過失 與洪水同屬上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○損害之原因，自無迴避或 減少其損害賠償責任之理。
三、證據：提出財政部臺灣省北區國稅局臺北縣分局簡便行文表影本一件（含附件九 紙）為證；另聲請訊問證人柯明輝、林文財。
乙、上訴人即被上訴人臺灣省政府方面：
一、聲明：
㈠對上訴人乙○○、甲○○部分答辯聲明：
求為判決駁回上訴。
㈡對被上訴人己○○部分之上訴聲明：
⒈原判決不利上訴人臺灣省政府部分廢棄。
⒉被上訴人己○○於第一審簡易之訴駁回。
二、陳述：除與原審判決所載者相同，茲予引用外，另補稱： ㈠本件被上訴人臺灣省政府欠缺當事人適格之權利保護要件，上訴人之訴為無理 由：
⒈按我國國家賠償法係採國家責任機關賠償之制度，亦即雖以國家為賠償之主 體，但仍以各級行政機關為賠償義務人；又賠償義務機關不以有權利能力者 為限，僅須具有獨立之編制及組織法之依據，且有決定國家意思對外表示之 權限者，即足當之（最高法院八十年度台上字第四五四號判決意旨參照）。 又依國家賠償法第九條第二、三項之規定：「依第三條第一項請求損害賠償 者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關。前二項賠償義務機關 經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為賠償義務機關。無承受其業務機關 者，以其上級機關為賠償義務機關」。上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己 ○○提起本案前，係向住都局及建設廳水利局請求國家賠償，嗣經臺灣省水 利局第十工程處予以拒絕賠償；查臺灣省水利局第十工程處乃上訴人乙○○ 、甲○○及上訴人己○○指為設置管理土城、光復二水門之建造機關，係有 獨立之編制及組織法依據，且有決定國家意思並對外表示權限之機關，嗣因 機關整合改制之需要，而與石門水庫管理局整編為臺灣省北區水資源局。故 依上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○之起訴狀所指摘有關臺灣省水利 局第十工程處之公務員傅國雲、蔡茂明、宋宏剛及許富善四人有所謂廢弛職 務、怠忽職守，致其權利受有損害之情形，或如其等於國家損害賠償請求書 所主張之事實，即以水利局設置、管理之系爭光復、土城水門無法關閉，爰 依國家賠償法第二條第二項、第三條第一項規定請求損害賠償，均應以尚未 改制前之臺灣省水利局第十工程處為求償之對象方屬當事人適格，詎上訴人 乙○○、甲○○及被上訴人己○○竟逕以上訴人即被上訴人臺灣省政府為求 償之對象，顯違背前開規定，上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○之訴 自始即欠缺權利保護之要件，應以其訴為無理由予以駁回。 ⒉上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○雖謂臺灣省水利局組織規程及臺灣 省水利局工程處組織規程均非法律直接授權被告所定之規程，並非組織法上
之依據，而僅係上訴人即被上訴人臺灣省政府之內規，足證其不得為國家賠 償之賠償義務機關云云。惟查臺灣省水利局組織規程及臺灣省水利局工程處 組織規程，係上訴人即被上訴人臺灣省政府依據臺灣省政府合署辦公施行細 則第二十三條等相關規定頒佈之法規，係經由法律授權制定之規程，自屬組 織法上之依據。
⒊上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○謂上訴人即被上訴人臺灣省政府於 原審八十六年十二月十二日言詞辯論時，已承認上訴人即被上訴人臺灣省政 府下級機關臺灣省水利局並無獨立預算，故本件無當事人不適格之問題云云 ，核與事實並不相符，蓋當時原審法院法官係問：「臺灣省水利局有無獨立 法人格」，並非就被告當事人適格問題為辯論；矧依上開最高法院八十年度 臺上字第四五四號判決意旨，就上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○請 求國家賠償所主張之事實及理由，臺灣省水利局第十工程處方屬國家賠償法 第九條規定之賠償義務機關，並不因臺灣省水利局有無獨立法人格而異。 ⒋又臺灣省政府法規委員會八五法丙字第八六五八號書函係臺灣省政府法規委 員會答覆省議員林錫耀等民意代表轉呈陳清泰等民眾請求國家賠償事，請求 依法儘速辦理之信函，說明臺灣省政府內部機關如何處理之覆函，未以臺灣 省政府名義發函，亦未表示其有受理具體個案之意思，更無為最後終結之意 或承擔國家賠償當事人責任之意，且依該書函第二項說明，係明白揭示移請 下級機關臺灣省政府住都局及水利局併案處理。又臺灣省政府內部機關如何 處理，亦不得違背或變更國家賠償法第九條規定之法定賠償義務機關，則上 訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○既係向臺灣省水利局及臺灣省住都局 請求國家賠償，復於林錫耀省議員於八十五年十月九日及十月十四日代轉國 家賠償請求書，經臺灣省政府法規委員會於八十五年十月十六日函覆前即已 收到臺灣省水利局第十工程處之拒絕賠償理由書，依國家賠償法第十一條及 第九條之規定，自應單獨或共同以臺灣省水利局第十工程處或臺灣省住都局 為被告而提起國家賠償之訴，方屬適法。
⒌至於上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○謂臺灣省水利局第十工程處並 無權利能力，其為當事人所取得之確定判決，在實體上之權利義務，仍歸屬 其所代表之公法人即上訴人即被上訴人臺灣省政府，故以行政機關所歸屬之 公法人為被告並無當事人不適格之問題云云，亦於法不符，蓋我國國家賠償 法係採國家賠償、機關為被告之原則，自不得因臺灣省政府係本件國家賠償 之法定賠償義務機關臺灣省水利局第十工程處所歸屬之公法人，即變更為法 定賠償義務機關。
⒍國家賠償法既採國家賠償，機關為被告之原則，即排除民事訴訟法第四十條 有關當事人能力之規定，換言之，賠償義務機關非但不必具有權利能力即得 為國家賠償事件之當事人，請求權人亦不得逕以賠償義務機關所屬之公法人 為被告而提起國家損害賠償之訴。
⒎另上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○謂訴訟上容許機關為當事人僅係 便宜之規定云云，於本件國家損害賠償之訴，並無適用之餘地，蓋依國家賠 償法第九條、第十一條、第十二條之規定，國家賠償事件之適格被告既已有
特別規定，自無所謂僅係便宜之規定之問題。
㈡上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○之訴縱未欠缺當事人適格而應予以受 理，然其等之訴仍因違反先行協議之程序，依法應予以駁回： ⒈國家賠償法第十條規定：「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務 機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議，協議成立 時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義」。惟上訴人乙○○、甲○○ 及被上訴人己○○於提起本案訴訟前，向水利局請求國家賠償係以水利局設 置、管理土城、光復水門無法關閉，爰依國家賠償法第三條第一項之規定， 請求損害賠償，然上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○提起本件訴訟， 卻係以水利局第十工程處傅國雲等四名公務員怠於執行職務為由，依國家賠 償法第二條第二項規定請求損害賠償，二者顯然不同。其起訴違反國家賠償 法第十條先行協議程序之規定，其訴為不合法。 ⒉另依國家賠償法施行細則第十七條規定，損害賠償之請求，雖毋庸具體載明 請求之法條依據，然仍應載明請求賠償之事實及理由。又依國家賠償法施行 細則第十六條規定，賠償義務機關與請求權人進行協議時，應以書面告知為 侵害行為公務員，於協議期日到場參加協議，俾陳述意見，以保障相關公務 員陳述意見之權利。足證上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○依國家賠 償法第二條第二項規定起訴，確實違反先議程序，其訴自屬不合法。 ㈢上訴人即被上訴人臺灣省政府並無實際設置、管理或操作系爭土城及光復二水 門之法定職務義務：
⒈系爭土城、光復二水閘門之操作管理、維修及災害之搶救，依據水利法施行 細則第一百一十九條、臺灣省排水設施維護法第五、七、十一條及臺灣省河 川管理規則第二十條第一項、第二十二條第二項、第二十四條之規定，應由 縣（市）管理機關負責，臺灣省水利局第十工程處並無管理之義務。上訴人 乙○○、甲○○及被上訴人己○○固主張臺灣省水利局第十工程處所屬傅國 雲等四名公務員，就系爭土城、光復二水閘門有所謂廢弛職務之行為，而依 據國家賠償法第二條第二項後段請求國家賠償，然臺灣省水利局第十工程處 就系爭土城、光復二水門既無管理義務，上訴人乙○○、甲○○及被上訴人 己○○自不得向臺灣省水利局第十工程處請求國家賠償。 ⒉次按系爭光復、土城二水閘門所設置之地點，分別位於臺北縣板橋市光復橋 ，及臺北縣土城市城林橋附近，所面臨之河川分別為新店溪及大漢溪，上開 二河川乃臺灣省主要河川淡水河之支流。依據八十七年三月二十三日修正前 之臺灣省河川管理規則第三條第一項規定：「本規則所稱管理機關，在省為 臺灣省水利局；在縣（市）為縣（市）政府（建設局或工務局）」、第六條 第二、三款規定：「省管理機關辦理左列事項：二、主、次要河川治理工程 之規劃、設計及施工。三、主要河川河防建造物之檢查與養護」、第七條第 四款之規定：「縣（市）管理機關辦理左列事項：四、除特別河段外各河川 之巡防」、第八條規定：「省管理機關經辦完工之河防建造物，應列冊並附 圖移交縣（市）管理機關接管」，及第二十條、第二十二條、第二十四條之 規定，即知無論平時或防汛期間，系爭土城、光復二水閘門之操作管理及災
害之搶救，均係由縣（市）管理機關負責，臺灣省政府或臺灣省水利局第十 工程處並非管理機關。
⒊查系爭光復、土城水閘門之規劃設計，係依訴外人臺灣省住都局改制前之臺 灣省政府建設廳公共工程局於六十六年六月編製之「臺北縣板橋市○○○○ 道系統規劃報告」、臺灣省住都局七十二年十月「臺北縣土城鄉○○○○道 系統規劃報告」認有設置之必要，嗣臺北防洪三期計畫實施，由臺灣省水利 局第十工程處委託訴外人黎明水利工程顧問有限公司測設包括系爭光復、土 城水門在內之大小水門五座，以宣洩中原堤防內區域之排水，可知系爭光復 水閘門係為排洩臺北縣板橋市、土城市都市計畫範圍內之雨水所規劃之排水 設施，依據臺灣省排水設施維護管理辦法第三條第二款規定：「市區排水： 係指排洩都市計畫法所稱市（鎮鄉計畫範圍內之雨水或污水」及 第五條第一項第二款規定：「排水設施維護管理機關或負責人規定如左：二 、市區排水設施：為縣（市）政府或鄉（鎮、市、區）公所」，管理機關為 臺北縣政府或臺北縣板橋市公所、土城市公所，並非上訴人即被上訴人臺灣 省政府或臺灣省水利局第十工程處。
⒋臺灣板橋地方法院檢察署八十五年度偵字第一四九九六號起訴書第十頁所引 述之臺灣省河川管理規則第二十條及第二十二規定之管理機關均為縣（市） 管理機關，並非臺灣省水利局第十工程處；另上開起訴書雖認為系爭土城、 光復二水閘門尚未完成移交臺北縣政府（或該府責成辦理之該管市公所）接 管之程序，竟於無任何法規明定臺灣省水利局第十工程處有操作、管理排水 閘門職務之情形下，即認隸屬臺灣省水利局第十工程處之公務員就未完成接 管之土城、光復二水閘門有管理之義務，其論斷自無足採。 ㈣上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○所受之損害，核與系爭光復及土城二 水門有無關閉，並不具相當因果關係：
依「賀伯颱風土城、板橋及中永和地區淹水事件之模擬及檢討分析」中明確表 示賀伯颱風淹水事件之主要原因為都市排水逕流量無法有效排除造成、抽水站 無法有效排除都市排水逕流量導致先由內水造成淹水，並未表示係因系爭土城 、光復二水門未及時關閉導致外水流入而淹水，是系爭土城、光復二水門縱及 時關閉，並無法避免賀伯颱風淹水事件之發生。亦即於賀伯颱風來襲時，若大 漢溪河道中之垃圾山已清除、四汴頭水門未關閉、石門及翡翠二水庫未洩洪者 ，則依客觀之觀察，系爭土城、光復二水門縱未關閉，並不必然釀成淹水之結 果，是系爭土城、光復二水門未及時關閉，與賀伯颱風造成之淹水結果，兩者 實不具有相當因果關係。
㈤隸屬上訴人即被上訴人臺灣省政府下級機關臺灣省水利局第十工程處之傅國雲 等公務員縱遭行政懲戒，然非謂國家賠償責任即屬成立： 上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○主張臺灣省水利局第十工程處之公務 員傅國雲、蔡茂明、宋宏剛及許富善四人有所謂廢弛職務釀成災害之瀆職行為 ，目前仍繫屬臺灣高等法院以八十七年度上訴字第一九一０號審理中，尚未確 定；至於上開傅國雲等四名公務員雖併受行政懲戒處分，然與其有國家賠償法 第二條第二項怠於執行職務之行為仍屬有間。況因系爭賀伯颱風釀成災害併受
行政懲戒者尚有臺北縣長、臺灣省水利局前局長及臺灣省住都局前局長等人， 但其等並未因此即被認定有國家賠償法第二條第二項規定怠於執行職務行為， 足證公務員遭受行政懲戒之責任，尚難認其民事責任之成立。 ㈥設若上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○之訴未欠缺當事人適格之權利保 護要件，復未違反先行協議程序，且上訴人即被上訴人臺灣省政府確有實際管 理操作系爭土城及光復二水門之法定職務義務者，則應俟上訴人乙○○、甲○ ○及被上訴人己○○所主張各該公務員之刑事訴訟終結前，停止訴訟程序，以 免影響本案裁判之正確。
三、證據：提出
㈠上訴人乙○○、甲○○之國家損害賠償請求書影本二紙。 ㈡被上訴人臺灣省政府下級機關臺灣省水利局第十工程處出具之拒絕賠償理由書 影本二件。
㈢被上訴人臺灣省政府下級機關臺灣省水利局第十工程處之組織規程共四紙。 ㈣被上訴人臺灣省政府下級機關臺灣省各區水資源局組織及機關整合改制之資料 共五紙。
㈤剪報影本三紙。
㈥省議員林錫耀、立法委員盧修一等民意代表新莊聯合服務處函影本二件。 ㈦掛號郵件收件回執影本三件。
㈧省議員林錫耀依被上證六之二封信函代轉之國家賠償案件名單影本一件。 ㈨臺灣省政府合署辦公施行細則第一、二、七、二十三條規定。 ㈩被上訴人己○○之國家損害賠償請求書影本一紙。 上訴人臺灣省政府下級機關臺灣省水利局第十工程處出具之拒絕賠償理由書影 本一紙。
臺北地區防洪實施計畫圖一紙。
臺灣省河川等級重新區分公告及表影本共五紙。 臺北縣板橋市○○○○道系統規劃報告摘要影本一件。 臺北防洪三期實施計畫中原堤防附設水門工程測設委託合約書影本一件。 臺北縣土城鄉○○○○道系統規畫報告摘要影本一件。 臺北防洪三的實施計畫土城、華江水門工程測設委託合約書影本一件 為證；另聲請調閱本院八十七年度重國字第六號國家賠償事件案卷。丙、被上訴人己○○部分：
一、聲明：求為判決駁回上訴人即被上訴人臺灣省政府之上訴。二、陳述：除與原審判決所載者相同，茲予引用外，另補稱： ㈠本件並無起訴不合程式：上訴人即被上訴人臺灣省政府對被上訴人己○○之請 求由臺灣省政府法規委員會命臺灣省住都局及水利局「併案主政」，臺灣省水 利局及臺灣省住都局亦均來文表示受理，故上訴人即被上訴人臺灣省政府以其 幕僚單位法規會之書函表示由其下級二單位併案主政，故水利局第十工程處之 拒絕賠償顯係代表上訴人即被上訴人臺灣省政府回覆，被上訴人己○○自得以 水利局第十工程處及住都局之共同上級機關即上訴人臺灣省政府為國家賠償事 件之被告。
㈡本件之訴並無當事人不適格之問題：
⒈以機關為權利義務之當事人，並非以機關為權利義務之主體，因此所生之私 法上權利義務，係歸屬於國家，僅賦與所屬業務主管機關之處理權，用符設 官分治之原意，僅係便宜規定而已。故承認政府機關在民事訴訟法上有當事 人能力，僅為程序上之便利，其以中央或地方機關為當事人取得之確定判決 ，在實體上之權利義務，仍歸屬於其所代表之公法人，故以行政機關所歸屬 之公法人為被告並無當事人不適格之問題。上訴人即被上訴人臺灣省政府在 原審時，對本件當事人能力並無異議，現又翻異其說，實無理由。上訴人即 被上訴人臺灣省政府之訴訟代理人丁○○係臺灣省水利局第十工程處人員， 因此本件訴訟實質上仍係以水利局第十工程處為應訴主體，對任何單位之權 利均無影響。國家賠償法第九條非訴訟要件之規定，此由國家賠償法第十一 條規定有關損害賠償之訴時，未明定應以第九條所定之賠償義務機關為被告 ，而依同法第十二條應適用民事訴訟法之規定，故以賠償義務機關所屬之公 法人為被告自屬合法。最高法院八十年度臺上字第四五四號判決並未禁止以 公務員所屬國家或為自治團體之公法人為訴訟當事人。 ⒉臺灣省水利局或臺灣省政府水利局第十工程處並非國家賠償法第九條所指之 賠償義務機關：臺灣省水利局組織規程、臺灣省水利局工程處組織規程均非 法律直接授權臺灣省政府所定之規程，絕不能謂為組織法，而僅係臺灣省政 府之內規，臺灣省水利局或臺灣省水利局第十工程處自難認係國家賠償法第 九條之賠償義務機關。
㈡上訴人即被上訴人臺灣省政府所屬傅國雲等四人之廢弛職務係直接發生被上訴 人己○○所受災害之原因：賀伯颱風釀成之災害，除傅國雲等人外，亦有臺北 縣長、臺灣省水利局前局長及臺灣省住都局前局長遭受懲戒，惟其等未受國家 賠償責任之認定，係因未有人起訴，尚不得謂其受彈劾但不需負國家賠償責任 。臺灣省政府所屬公務員傅國雲等四人之行政懲戒，係因其廢弛職務成災害之 事實已在行政懲戒中確定，可以直接引用，無需等待刑事訴訟。 ㈢被上訴人己○○向上訴人即被上訴人臺灣省政府之下級機關請求國家賠償理由 係以上訴人即被上訴人臺灣省政府設置管理有欠缺，致無法關閉光復、土城二 水門，其意與被上訴人己○○起訴上訴人即被上訴人臺灣省政府所屬之公務員 怠於執行職務，致未關閉光復、土城水門之意旨並無不同，自無違協議先行制 度之問題。
㈣本件所依據之事實非僅未確定之刑事判決，該四名公務員中傅國雲遭監察院提 案糾舉，並經公務員懲戒委員會休職六月，宋宏剛、蔡茂明、許富善亦均由行 政院以記過處分，上開依被上訴人起訴事實所為之行政處分皆業已確定，因此 本件並無裁定停止訴訟之必要。
㈤另引用上訴人乙○○、甲○○部分之陳述㈢以下。三、證據：提出：
㈠臺灣省政府法規委員會書函影本一紙。
㈡臺灣省水利局及住都局函影本各一紙。
㈢剪報影本三紙。
㈣臺灣省各縣市實施地方自治綱要第二條、第三條、第二十六條、第二十七條及 臺灣省各縣市政府組織規程準則第二條、第五條。 ㈤臺灣省政府組織規程第二條、第二十一條、第三十五條。 ㈥臺灣省政府法規委員會組織規程。
㈦臺灣省政府八十七年十月十五日八七府水政字第一六八一六六號函影本一件 為證。
丁、本院依職權向臺灣省政府查明臺北縣土城水門及光復水門係屬臺灣省排水設施維 護管理辦法第五條第一項何款之排水設施及其管理機關為何機關。 理 由
甲、程序方面：
一、上訴人即被上訴人臺灣省政府法定代理人承受訴訟部分： 本件上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○起訴時，上訴人即被上訴人臺灣省 政府之法定代理人為宋楚瑜，嗣於本院審理時之八十七年十二月二十一日法定代 理人變更為戊○○，並由戊○○於八十七年十二月三十日向本院聲明承受訴訟， 其聲明自屬合法。
二、國家賠償訴訟之先議程序：
㈠按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，又賠償義 務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日 起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。又此項逾期不協議、 協議不成立或拒絕賠償之事實，為訴權存在必備之要件，此觀國家賠償法第十條 第一項、第十一條及該法施行細則第三十七條之規定自明（最高法院八十五年度 臺上字第二五五號判決要旨參照）。
㈡經查本件上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○起訴請求上訴人即被上訴人臺 灣省政府國家賠償事件，上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○於起訴前，分 別於八十五年八月二十日、八十五年九月一日及八十五年八月十八日向改制前之 臺灣省政府住都局及改制前之臺灣省水利局提起國家賠償請求，經改制前之臺灣 省水利局第十工程處作成拒絕賠償理由書，分別於八十五年十月十五日、十月十 一日、十月十四日送達上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○，有上訴人即被 上訴人臺灣省政府提出之國家損害賠償請求書影本三紙（被上證一、上證一）、 臺灣省水利局第十工程處拒絕賠償理由書影本二件（被上證二、上證二）、掛號 郵件收件回執影本三件（被上證七）為證，並非經本件上訴人即被上訴人臺灣省 政府拒絕其國家賠償請求，自不得以上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○已 向臺灣省政府水利局及住都局請求國家賠償，並經臺灣省水利局第十工程處作成 拒絕賠償理由書，即認其已向上訴人即被上訴人臺灣省政府請求並經拒絕甚明。 ㈢然查上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○復於八十五年十月九日，由立法委 員盧修一及省議員林錫耀聯合服務處代轉其等與臺北縣民陳清泰等國家賠償請求 書共一百九十件，另於八十五年十月十四日再代轉臺北縣民馬醒民等國家賠償請 求共二十件予上訴人即被上訴人臺灣省政府所屬法規委員會，嗣經該法規委員會 於八十五年十月十六日以八五法丙字第八六五八號書函原件移請臺灣省政府住都 局及臺灣省水利局併案主政，亦有上訴人即被上訴人臺灣省政府提出之林錫耀省
議員等民意代表新莊聯合服務處莊服字第○五四號、第○五五號函影本二件、省 議員林錫耀代轉國家賠償案件名單影本一件（被上證六、被上證八）及被上訴人 己○○提出之臺灣省政府法規委員會書函一紙（上答證一）為證。而上訴人即被 上訴人臺灣省政府所屬之法規委員會，僅係上訴人即被上訴人臺灣省政府之內部 幕僚單位，並無獨立對外表示國家意思之能力，此由前開臺灣省政府法規委員會 係以「書函」而非以公文程式條例第二條第四款之「函」移請臺灣省政府住都局 及臺灣省水利局併案主政即明，故上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○委請 立法委員盧修一及省議員林錫耀聯合服務處代轉與臺北縣民陳清泰等國家賠償請 求書予上訴人即被上訴人臺灣省政府所屬法規委員會，即有向上訴人即被上訴人 臺灣省政府請求國家賠償之意，尚堪認定。則上訴人即被上訴人臺灣省政府收受 立法委員盧修一及省議員林錫耀聯合服務處八十五年十月九日莊服字第○五四號 函代轉上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○之國家賠償請求書，迄至上訴人 乙○○、甲○○及被上訴人己○○於八十六年八月一日向本院板橋簡易庭提起本 件國家賠償之訴訟時，已逾三十日而未開始協議，其提起本件國家賠償訴訟，合 於國家賠償法第十條第一項、第十一條之規定，其訴自屬合法。 ㈣上訴人即被上訴人臺灣省政府固以上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○向臺 灣省政府及臺灣省政府水利局、住都局請求國家賠償，其國家賠償請求書均僅載 明係依國家賠償法第三條第一項請求，而未載明同法第二條第二項，則其依國家 賠償法第三條第一項及第二條第二項提起本件國家賠償訴訟，就國家賠償法第二 條第二項之請求，顯然違反國家賠償法第十條第一項先議程序之規定，此部分之 訴訟為不合法云云。惟查依國家賠償法施行細則第十七條第三款規定損害賠償之 請求，須以書面載明請求之事實及理由，提出於賠償義務機關，並未規定須載明 其請求之法條依據，而本件上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○之國家賠償 請求書，既已載明：「一、緣請求人：：：八十五年八月一日因賀伯颱風引起水 患遭水浸害。二、查釀成本次水患原因，係由於臺灣省水利局設置管理之土城、 光復水門無法關閉，並因臺灣省住都局設置管理之土城、四汴頭抽水站無法運轉 抽水所致。依國家賠償法第三條第一項規定，係為公有公共設施管理、設置有缺 失所致之損害，貴局應負擔賠償責任」，則顯已載明請求之事實及理由，其請求 國家賠償逾三十日未開始協議而提起本件訴訟，自屬合法，要不因其於國家賠償 請求書未載明併依國家賠償法第二條第二項而有異。況依國家賠償法施行細則第 十六條之規定，賠償義務機關於協議時，應通知為侵害行為之所屬公務員，惟若 公有公共設施因設置或管理有欠缺，亦應就損害原因應負責之人到場陳述意見， 故本件上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○之國家賠償請求書固僅載明依國 家賠償法第三條第一項請求，惟若有侵害行為，受賠償請求之機關即得依前揭規 定，通知該侵害行為之所屬公務員到場陳述意見，不致因國家賠償請求書僅載明 國家賠償法第三條第一項之規定，而無從通知臺灣省水利局第十工程處之相關公 務員到場或有損其權益，上訴人即被上訴人臺灣省政府執此主張上訴人乙○○、 甲○○及被上訴人己○○提起本件國家賠償訴訟不合法云云，尚屬無據。三、上訴人即被上訴人臺灣省政府聲請停止訴訟程序部分： ㈠按訴訟中有犯罪嫌疑牽涉其裁判者，法院得在刑事訴訟終結前，以裁定停止訴
訟程序，民事訴訟法第一百八十三條定有明文；又該條所謂有犯罪嫌疑牽涉其 裁判者，係指該犯罪嫌疑事項，確有影響於該訴訟之審判，非俟刑事訴訟解決 ，其民事訴訟即無由或難於判斷者而言（最高法院十九年抗字第五六○號、四 十三年臺抗字第九五號判例意旨參照），此項犯罪嫌疑，如當事人或第三人於 民事訴訟涉有偽造文書、證人偽證、鑑定人為不實之鑑定等罪嫌均屬之（最高 法院七十八年五月九日七十八年度第十一次民事庭會議決議意旨）；又即令訴 訟中有犯罪嫌疑牽涉該訴訟之審判者，法院雖得於刑事訴訟終結前，裁定停止 訴訟程序，惟應否裁定停止訴訟程序，仍須斟酌情形以斷，如認為以不停止訴 訟程序為適當，自得不裁定命停止訴訟程序（最高法院十九年上字第二二五八 號、二十九年抗字第一號、三十八年臺上字第一九三號判例意旨參看）。 ㈡經查本件上訴人即被上訴人臺灣省政府固以本院八十五年度訴字第二一七八號 有關時任其下級機關水利局第十工程處之公務員傅國雲、蔡茂明、宋宏剛及許 富善四人涉及廢弛職務釀成災害之刑事案件，仍繫屬臺灣高等法院以八十七年 度上訴字第一九一○號審理中，尚未確定，而本件訴訟之裁判基礎，若係以上 開傅國雲等四名公務員有無上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○指摘之廢 弛職務致其等受有損害之事實，自有停止本件訴訟程序之必要云云。惟查本院 斟酌前開刑事案件中牽涉之犯罪嫌疑，並非當事人或第三人於民事訴訟中涉有 偽造文書、證人偽證、鑑定人為不實之鑑定等罪嫌，而係涉及上訴人乙○○、 甲○○及被上訴人己○○就其請求國家賠償之公務員因故意或過失不法侵害之 行為及對於公有公共設施之設置或管理有無欠缺之舉證責任問題，尚無裁定停 止本件訴訟程序之必要，合先敘明。
乙、實體方面：
一、上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○起訴主張上訴人即被上訴人臺灣省政府 為位於臺北縣之土城、光復水門之管理機關，在颱風來襲前後，均應確實做好相 關防範之措施，八十五年八月一日賀伯颱風來襲，造成大漢溪暴漲，依上訴人即 被上訴人臺灣省政府所屬水利局第十工程處所訂之「八十五年防汛工作計畫書」 所載，當時第十工程處處長傅國雲身負防汛總指揮之責，卻在賀伯颱風肆虐最為 嚴重之際，擅離職守，未坐鎮防汛中心，使相關人員無從向其報告颱風動態，又 廢弛職務，自稱前往巡視各地工程處，卻前往探視親戚病情，且未能督導所屬執 行任務，顯有違失。另第十工程處工務課長蔡茂明對臺北防洪三期工程十五座水 門何者已完工、何者未完工、何者已交接，自知甚詳，竟亦廢弛職務，未就未交 接之水門於防汛期間如何操作管理、檢修維護等事宜妥為規劃，颱風前簽署公文 時，亦未將光復、土城水門列入規劃，其執行職務亦顯有過失。又第十工程處副 工程司宋宏剛負責光復水門之維護運作工作，賀伯颱風來臨當晚，該水門鑰匙尚 隨身攜帶，惟其竟遺忘光復水門內外水位狀況，致光復水門於晚間十時許，外水 位已達到五點一六公尺時，尚無人前往關閉水閘門，直到光復水門不遠處之江子 翠水門主任林峰旭回報江子翠水門狀況時，蔡茂明始指示林峰旭設法至光復水門 關水閘門，惟因水太大無法前進，蔡茂明打電話至宋宏剛家中，告知光復水門未 關，應想辦法等情，但最後還是未能關閉水門，宋宏剛實為板橋江子翠地區造成 有史以來最大水患之唯一因素。而第十工程處副工程司許富善未於颱風警報發布
後，主動檢修測試土城水門，致賀伯颱風來襲時，土城水門於晚間七時三十分許 ，第一號操控箱門板已被強風吹開，其內儀表板亦被吹落，無法操控，許富善竟 未繼續操作第二、三號操作箱，以關閉第二、三號水門，即逕以風力過大為詞， 撤離土城水門，致土城水門四扇排水閘車洞開，釀成土城地區有史以來最大之洪 水災害。上訴人即被上訴人臺灣省政府所屬上開四名公務員之廢弛職務釀成災害 行為，業經臺灣板橋地方法院檢察署提起公訴，經本院八十五年度訴字第二一七 八號判處徒刑在案，傅國雲亦遭監察院提案糾舉，並經公務員懲戒委員會處休職 六月，宋宏剛、蔡茂明、許富善亦均由行政院予以記過處分，其執行職務顯有重 大過失，造成上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○之損害，爰依國家賠償法 第二條第二項及第三條第一項提起本訴，請求上訴人即被上訴人臺灣省政府賠償 上訴人乙○○十七萬四千元、上訴人甲○○十萬一千五百三十三元、被上訴人己 ○○十三萬五百元（原審判決上訴人即被上訴人臺灣省政府應給付被上訴人己○ ○十萬六千二百九十元，其餘請求駁回，被上訴人己○○未上訴，其駁回部分已 確定）。
二、上訴人即被上訴人臺灣省政府則以上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○提起 本件國家賠償訴訟，列上訴人即被上訴人臺灣省政府為被告，欠缺當事人適格之 要件，蓋光復、土城水門之建造機關為臺灣省水利局第十工程處，係依據臺灣省 水利局組織規程及臺灣省水利局工程處組織規程而設立，有獨立之編制及組織法 依據，且有決定國家意思並對外表示之權限，嗣因機關整合改制之需要，而與石 門水庫管理局整編為臺灣省北區水資源局，於八十七年十二月二十一日精省以後 ，改隸經濟部北區水資源局，故上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○以光復 、土城水門之設置、管理有欠缺，或主張臺灣省水利局第十工程處之公務員傅國 雲、蔡茂明、宋宏剛及許富善四人廢弛職務、怠忽職守，致其權利受損害，自不 得以上訴人即被上訴人臺灣省政府為被告。又臺灣省水利局固無獨立之預算及獨 立之法人格，惟有無獨立預算及法人格與當事人是否適格並無必然之關係。上訴 人即被上訴人臺灣省政府固於原審八十六年十二月十二日言詞辯論時，自認臺灣 省水利局並無獨立預算亦無法人格，惟上訴人即被上訴人臺灣省政府是否為本件 訴訟之適格當事人，要不因此而受影響。上訴人即被上訴人臺灣省政府法規會八 五法丙字第八六五八號書函，並未以上訴人即被上訴人臺灣省政府名義發函，亦 未表示為最後終結之意或承擔國家賠償責任之意，而僅係函覆林錫耀省議員等民 意代表，該案移請下級機關臺灣省政府住都局及水利局併案處理，並無擔當當事 人之意。而即令國家賠償責任係歸屬於機關所屬之公法人，亦不得以此即認公法 人得為國家賠償訴訟之適格當事人。又上訴人即被上訴人臺灣省政府並非系爭土 城及光復水門之管理機關，蓋依據八十七年三月二十三日修正前之臺灣省河川管 理規則第三條第一項、第六條第二款、第三款、第七條、第八條之規定，應由縣 市管理機關負責，故臺灣省政府及臺灣省水利局第十工程處均非管理機關等語資 為抗辯。
三、按依國家賠償法第二條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務 機關，依同法第三條第一項請求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為 賠償義務機關，國家賠償法第九條第一項、第二項分別定有明文。次按我國國家
賠償法係採國家機關賠償之制度，亦即雖以國家賠償為主體，但仍以各級行政機 關為賠償義務人，此觀之國家賠償法第九條之規定甚明。又賠償義務機關不以有 權利能力為限，如有獨立之編制及組織法之依據，且有決定國家意思並對外表示 之權限，自得為賠償義務機關（最高法院八十六年度臺上字第二四三一號、八十 五年度臺上字第二六三八號、八十年度臺上字第四五四號判決要旨參照）。四、經查上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○主張改制前之臺灣省水利局第十工 程處處長傅國雲、第十工程處工務課長蔡茂明、第十工程處副工程司宋宏剛、第 十工程處副工程司許富善於八十五年七月三十一日賀伯颱風來襲期間，怠於執行 職務，致其受有損害，爰依國家賠償法第二條第二項請求國家賠償，自應以該等 公務員所屬之機關為賠償義務機關。而所謂公務員所屬機關，係指將行使公權力 之職務，託付該公務員執行之機關而言，一般而言，即係該公務員之任用機關， 亦即其任職及支領薪俸之機關，且在訴訟上有為被告之資格者而言。前開公務員 即改制前之臺灣省水利局第十工程處傅國雲、第十工程處工務課長蔡茂明、第十 工程處副工程司宋宏剛、第十工程處副工程司許富善所屬之臺灣省水利局第十工 程處，係依據臺灣省水利局工程處組織規程所設立，依上開規程規定內容觀之， 改制前之臺灣省水利局所分設十個工程處均有獨立之編制及組織法上之依據。且 上訴人乙○○、甲○○及被上訴人己○○於八十五年八月二十日、九月一日及同 年八月十八日向改制前之臺灣省政府水利局第十工程處請求國家賠償，經第十工 程處作成拒絕賠償理由書，有拒絕賠償理由書影本三紙為證，並為兩造所不爭執 ，故該第十工程處自有決定國家意思並對外表示之權限，應屬國家賠償法第九條