臺灣臺南地方法院民事判決 108年度國簡上字第2號
上 訴 人 新北市政府衛生局
法定代理人 陳潤秋
訴訟代理人 王永震
廖禾茜
陳文章
邱昱程
被 上訴人 楊忠錫
上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於民國108年2月14日臺灣
臺南地方法院臺南簡易庭107年度南國簡字第4號第一審判決提起
上訴，經本院於108年10月2日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用新臺幣壹仟伍佰元由上訴人負擔。 事實及理由
一、被上訴人即原告方面：
（一）被上訴人即原告起訴及於本院主張：
1.被上訴人係臺南市新市區愛欣診所（以下簡稱愛欣診所） 負責醫師，經常邀請訴外人即新北市汶鋐診所（以下簡稱 汶鋐診所）負責醫師廖嘉文（以下簡稱廖嘉文醫師）支援 假日門診，依法必須事先向主管機關即上訴人報備核准後 始可支援（以下簡稱系爭一般支援）。廖嘉文醫師於民國 106年7月17日線上輸入醫事人員報備支援申請書（以下簡 稱系爭報備支援申請書）報備支援愛欣診所同年7月22、 23日的假日門診並獲得上訴人之線上核准，核准文號日期 為106年7月19日、字號為新北衛醫字第1061399211號（以 下簡稱系爭一般支援核准處分）。廖嘉文醫師因故於同年 7月20日申請汶鋐診所歇業，預計歇業日期為同年7月24日 。上訴人所屬之新北市新店區衛生所（以下簡稱新店衛生 所）以106年7月25日新北店衛字第1064533893號函（以下 簡稱系爭函文）表示同意歇業時，並違法將歇業日期回溯 至同年7月20日，造成同年7月22、23日已經合法支援完畢 之一般支援核准被電腦違法自動註銷，並致同年7月22、2 3日廖嘉文醫師支援愛欣診所的所有相關醫療費用新臺幣 （下同）51,808元被中央健保署核刪。廖嘉文醫師並不知 道辦理歇業會影響原報備，被上訴人直到同年8月下旬接 獲中央健保署電話通知申報異常，始發現上情。 2.被告違法及過失之處如下：
⑴「自動註銷」係屬違法：
①系爭報備核准案件的「註銷」，涉及醫師工作權的限 制，自應在法律具體明確授權下為之。醫師法第8條 第1項僅規定醫師應領有執業執照始得執業，但對於 醫師報備核准後是否應隨著執業異動而註銷，則並無 規定，更遑論是已經合法執行完畢的報備支援案還能 「事後註銷」。因此上訴人「自動註銷」的處分，顯 已逾越法律之授權，並增加法律所無之限制，應屬違 法無效。
②上訴人未提出「自動註銷」正確法令依據，反又提出 「附條件的行政處分」，然行政機關作成行政處分有 裁量權時，固然得為附條件之附款，但該附款仍須有 法律依據。「自動註銷」既屬違法，自不能因為將其 放在附款就變成合法，因此「附條件之行政處分」亦 屬違法。
⑵系爭函文上之歇業日期的認定違法：
①廖嘉文醫師於106年7月20日提出歇業申請書，新店衛 生所人員於同年7月24日至汶鋐診所會勘審核通過， 於7月25日發函同意歇業。上訴人無視診所預計歇業 日期，逕將「歇業事實發生」當成「歇業日期」，並 往前追溯，造成廖嘉文醫師7月20日至7月25日間無法 執業，嚴重侵害廖嘉文醫師工作權益，顯屬違法。 ②上訴人一再主張「歇業生效」日期應往前追溯至醫師 「提出歇業申請書」的日期，並認為醫師「提出歇業 申請書」後就不能執業云云，惟「提出歇業申請書」 與「是否能通過歇業審查」係屬二事。
③上訴人主張「非書面行政處分」於廖嘉文醫師繳銷證 件當下即已生效云云，惟依行政程序法第110條第1項 之規定，無論是書面或書面以外之行政處分，都必須 依送達、通知或使當事人知悉內容始發生效力，兩者 並無任何差異，上訴人主張與上開規定不符，自非可 採。
④上訴人固援引最高法院98年判字第463號判決，主張 行政處分於法律有明文規定或基於法律之精神，於有 合理之法律理由時，行政處分亦得於內容中規定其效 力（內部效力）溯及既往，系爭處分得溯及既往發生 效力云云，惟基於法治國原則，國家公權力之行使， 均應注意人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護 原則之遵守。除非立法者有特別考量並透過立法明文 ，否則行政機關所作成之行政行為，其效力應自送達
時或公告時，發生效力，殊無溯及生效之理。上訴人 並未具體說明本件有何合理之法律理由得溯及既往發 生行政處分內部效力，自無可採。
3.另上訴人稱廖嘉文醫師於106年7月20日辦理歇業，廖嘉文 醫師就上開歇業事實之發生日期亦屬知悉，其未告知被上 訴人已未執業登記，亦未領有執業執照，仍至愛欣診所執 行醫療業務，致被上訴人所生之損害，應負有責任云云。 惟按公權力行為課予人民義務，依客觀情勢並參酌義務人 之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上 開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令 人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義 務之行為，背負行政上之處罰或不利益，最高行政法院 102年度判字第611號判決意旨參照。查廖嘉文醫師有5天 工作權被違法剝奪，已如前所述，因此重新報備依法自不 可能達成，無期待之可能性，依前揭最高行政法院判決意 旨該義務（重新報備）即應受到限制或歸於消滅，否則不 啻強令當事人為不得已違背義務之行為，背負行政上之處 罰或不利益。準此，應該認為廖嘉文醫師的支援醫療業務 行為，仍屬合法，上開「自動註銷」的處分，應自始不生 效力，才符合前揭最高行政法院判決意旨。
4.上訴人主張被上訴人並無絕對權受侵害，係屬於純粹經濟 上損失，不符國家賠償法之要件云云。惟依據司法院釋字 第723號解釋意旨：「保險醫事服務機構向保險人申報其 所提供醫療服務之點數，係行使本於全民健康保險法有關 規定所生之公法上請求權，而經保險人審查醫療服務總點 數及核算每點費用以核付其費用，其點數具有財產價值， ……。是系爭規定就醫療服務點數之申報，逕以命令規定 …，增加法律所無之限制，有違法律保留原則，侵害人民 之財產權，與憲法第15條及第23條規定之意旨不符。」已 明文指出醫療服務之點數，其點數具有財產價值，因此造 成無法申報健保是屬於對財產權的侵害，上訴人之主張顯 無理由。
5.並聲明：上訴人應給付被上訴人51,808元。（二）答辯聲明：上訴駁回，第一、二審訴訟費用均由上訴人負 擔。
二、上訴人即被告方面：
（一）上訴人事實之陳述及所用證據，除與原判決記載相同者予 以引用外，補稱：
1.廖嘉文醫師106年7月20日報請歇業備查並繳銷其開業執照 、執業執照後，即處於「歇業」之狀態，且開業執照及執
業執照俱以繳銷，惟原審僅拘泥於上訴人所屬新店區衛生 局之系爭函文字句，逕認系爭函文屬「行政處分」，且自 106年7月25日始生繳銷效力，忽略客觀上已呈現之事實； 且依原審判決意旨，將導致事實上已歇業之醫療機構及負 責醫師，在其開業執照及執業執照俱已繳銷的情況下，仍 可繼續執行醫療業務之荒謬結果。
2.參照最高法院90年台上字第371號及高雄高等行政法院106 年訴字第480號判決意旨，本件須上訴人具有故意或過失 等主觀要件始足當之，被上訴人主張上訴人無法自行舉證 有何不可歸責之事由，自具故意或過失云云，顯然誤解民 事訴訟應由主張權利之原告負舉證責任之基本程序法理， 顯有違誤。
3.被上訴人無法申領健保給付之原因，在於廖嘉文醫師之欺 瞞及健保署之決定，上訴人僅為被動受理廖嘉文醫師歇業 備查並管理轄內醫事人員異動資料認定之機關，與健保給 付無涉，足見上訴人之行政行為與被上訴人遭健保署核定 拒絕給付間並無因果關係。
（二）原審為上訴人全部敗訴之判決，上訴人不服提起上訴，並 聲明：1.原判決廢棄。2.被上訴人於第一審之訴駁回。3. 第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
三、兩造不爭執事項及爭執內容：
（一）不爭執事項：
1.廖嘉文醫師經醫師考試及格並領有醫師證書，且為新北市 新店區汶鋐診所負責醫師。
2.廖嘉文醫師於106年7月17日在線上報備支援被上訴人為負 責醫師之臺南市新市區愛欣診所同年（106年）7月22、23 日之假日門診，並經上訴人於同年（106年）7月19日以「 若支援（執業）機構歇業或醫事人員歇業，原報備支援案 件將自動註銷。後續人員異動至新執業機構後如有需繼續 支援被支援機構，請重新辦理申請」之處分核准廖嘉文醫 師同年（106年）7月22、23日一般支援之報備在案。 3.廖嘉文醫師於（106年）7月20日申請汶鋐診所歇業，而上 訴人所屬之新店區衛生所於同年（106年）7月25日同意廖 嘉文醫師自106年7月20日繳銷開業執照及執業執照，並同 時註銷（廢止）廖嘉文醫師106年7月22、23日一般支援報 備之核准。
4.因上訴人註銷（廢止）廖嘉文醫師106年7月22、23日一般 支援之報備核准，致被上訴人同年（106年）7月22、23日 申報廖嘉文醫師支援之醫療費用51,808元遭健保署核刪。（二）爭執事項：
1.上訴人註銷（廢止）廖嘉文醫師106年7月22、23日一般支 援報備之核准，是否違法？
2.上訴人如係違法註銷（廢止）廖嘉文醫師106年7月22、23 日一般支援報備之核准，則被上訴人得否依國家賠償法第 2條第2項之規定請求上訴人給付遭健保署核刪之廖嘉文醫 師支援之醫療費用51,808元？
四、得心證之理由：
（一）按本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所 為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單 方行政行為；行政程序法第92條第1項定有明文。查，本 件上訴人所屬之新店衛生所於106年7月25日以系爭函文表 示同意繳銷廖嘉文醫師之開業執照及執業執照，並同時註 銷（廢止）廖嘉文醫師106年7月22、23日一般支援報備之 核准，係其單方對外發生消滅核准廖嘉文醫師開業及執業 之效果，自屬廢止行政處分（以下簡稱系爭同意歇業及註 銷支援報備行政處分），合先敘明。
（二）再按人民對於公務員為（或不為）行政處分而執行職務、 行使公權力時，認有違法不當者，除得依行政爭訟程序尋 求救濟外，當然亦得依國家賠償法請求賠償，且二者併行 不悖，應無先後次序之限制，始符法律保障人民權利之本 旨。至於行政訴訟法第12條第1項、第2項規定：「民事或 刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應 依行政爭訟程序確定之。前項行政爭訟程序已經開始者， 於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。」 ，其立法目的係為防止對於同一基礎事實所衍生之民、刑 事訴訟及行政訴訟，由於不同法院對事實認定歧異，致生 裁判結果互相牴觸之情形而設，並非因此剝奪人民之民事 或刑事訴訟權。故民事之裁判，如以行政處分是否無效或 違法為據者，苟行政爭訟程序尚未開始，民事法院審判長 即應依民事訴訟法第199條第2項規定行使闡明權，曉諭當 事人就行政處分是否無效或違法，先依行政爭訟程序確定 之。若當事人已表明不循行政爭訟程序請求救濟，或捨棄 該行政程序救濟之途，而選擇逕行提起民事訴訟請求國家 賠償者，民事法院固不能否認該行政處分之效力，然究非 不得就公務員為該行政處分行使公權力時，有無故意或過 失不法侵害人民權利之情事，自行審查認定。經查，本件 上訴人於106年7月25日所為「系爭同意歇業及註銷支援報 備行政處分」，被上訴人未向行政法院提起確認該行政處 分違法之訴，而逕向本院提起國家賠償訴訟，依上開說明 ，本院應自行審查認定上訴人關於「系爭同意歇業及註銷
支援報備行政處分」有無不當或違法。是上訴人抗辯被上 訴人應循行政爭訟程序請求救濟，不得向本院提起本件國 家賠償訴訟云云，難認有據，不足採信。
（三）復按書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人 ；行政程序法第100條第1項前段定有明文。即行政處分應 於送達相對人及已知之利害關係人始生效力。被上訴人主 張廖嘉文醫師雖於106年7月20日申請歇業，然其歇業應自 上訴人所為「系爭同意歇業及註銷支援報備行政處分」送 達廖嘉文醫師時始生效力等語；惟為上訴人所否認，並以 應以廖嘉文醫師申請歇業之日即生歇業效力，況「系爭同 意歇業及註銷支援報備行政處分」上亦載明「本案經書面 文件審核與現場會勘符合規定，同意自106年7月20日繳銷 『汶鋐診所』（負責醫師：廖嘉文）開業執照及執業執照 」云云，資為抗辯。經查：
1.載有「系爭同意歇業及註銷支援報備行政處分」之系爭函 文係於108年7月25日發文，按之前揭行政程序法之規定， 書面行政處分應送達相對人，是「系爭同意歇業及註銷支 援報備行政處分」最快亦係於發文當日即106年7月25日送 達相對人並發生效力，易言之，最早應於106年7月25日始 生繳銷廖嘉文醫師開業執照及執業執照之效力。 2.雖系爭函文於說明二載有「本案經書面文件審核與現場會 勘符合規定，同意自106年7月20日繳銷『汶鋐診所』（負 責醫師：廖嘉文）開業執照及執業執照」等語，然系爭函 文既係於106年7月25日始有生效之可能，自無因系爭函文 有上揭文字之記載，即得認於106年7月20日即發生繳銷開 業執照及執業執照效力。
3.綜上，上訴人辯稱廖嘉文醫師於106年7月20日申請歇業時 即已發生繳銷開業執照及執業執照之效力云云，不足採信 。則被上訴人主張廖嘉文醫師應自106年7月25日始生繳銷 開業執照及執業執照效力乙節，為可採信。
（四）又按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法 侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員 怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同；國家 損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定，國家賠償法 第2條第2項、第5條分別定有明文。本件被上訴人主張因 上訴人所為系爭註銷行政處分係違法處分，致廖嘉文醫師 106年7月22、23日支援愛欣診所之醫療費用51,808元被中 央健保署核刪，爰請求上訴人賠償51,808元，為上訴人所 否認，並以前揭情詞置辯。經查：
1.上訴人於106年7月19日已核准廖嘉文醫師報備支援愛欣診
所106年7月22、23日的假日門診，而廖嘉文醫師應自106 年7月25日始生繳銷開業執照及執業執照效力乙節，業如 前述；則上訴人認廖嘉文醫師已於106年7月20日發生繳銷 開業執照及執業執照效力，並以「系爭同意歇業及註銷支 援報備行政處分」註銷前揭廖嘉文醫師於106年7月22、23 日支援愛欣診所假日門診之核准，即非適法，應有過失。 2.上訴人雖以縱認上訴人註銷（廢止）系爭一般支援核准係 屬違法，然因被上訴人未能申領前揭健保醫療費用51,808 元係屬純粹經濟上損失，上訴人並無賠償之義務云云。惟 所謂「純粹經濟上損失」，係指在沒有絕對權（包括具有 財產價值之財產權與不具有財產價值之人格權在內）受侵 害的前提下，被害人因行為人之加害行為所受財產上之損 害而言，倘被害人之絕對權受他人之侵害，因而產生之財 產上損害，則屬於「衍生性經濟上損失」，並非純粹經濟 上損失。本件上訴人違法註銷（廢止）系爭一般支援核准 ，致被上訴人無法申領上揭健保醫療費用51,808元，顯然 已侵害被上訴人之財產權，即被上訴人該損害，顯非屬純 粹經濟上損失。是上訴人此部分抗辯，尚難憑採。 3.上訴人另辯稱被上訴人無法申領健保醫療費用51,808元之 原因，在於廖嘉文醫師之欺瞞及中央健保署之決定，上訴 人所為「系爭同意歇業及註銷支援報備行政處分」與被上 訴人與被上訴人遭健保署核定拒絕給付醫療費用51,808元 間，並無因果關係云云。惟觀中央健保署函覆愛欣診所10 6年7月醫療費用申復案內容【說明：二、……本案支援醫 師廖嘉文原開立之汶鋐診所『業經新北市衛生局同意自10 6年7月20日繳銷開業執照及執業執照後』，原報備支援案 件經衛生局作業自動註銷；故106/7/22-106/7/23期間， 貴診所申報支援廖嘉文醫師之相關費用，未重新報備，應 不予給付。三、因本案涉及衛生局追溯歇業日期之認定， 建議應向衛生局提出申復為宜。】（見中央健保署106年 11月16日健保南字第1065034867號函，原審卷第35頁）， 可知中央健保署之所以刪除廖嘉文醫師106年7月22、23日 支援之醫療費用51,808元，係因上訴人認定廖嘉文醫師於 106年7月20日即已繳銷開業執照及執業執照所致。是上訴 人以「系爭同意歇業及註銷支援報備行政處分」同時繳銷 廖嘉文醫師之開業執照及執業執照及註銷（廢止）廖嘉文 醫師系爭一般支援核准之行政行為，與被上訴人無法申領 健保給付間，顯有因果關係存在。是上訴人此部分抗辯， 亦難憑採。
4.綜上，上訴人以「系爭同意歇業及註銷支援報備行政處分
」註銷（廢止）廖嘉文醫師106年7月22、23日一般支援報 備之核准，既係違法有過失，並致被上訴人向中央健保署 申請之106年7月22、23日廖嘉文醫師支援之醫療費用51,8 08元遭刪除而受有損害，則被上訴人依國家賠償法第2條 第2項之規定，請求上訴人賠償其51,808元，於法有據， 為有理由。
五、綜上所述，被上訴人依國家賠償法第2條第1項之規定，請求 上訴人給付51,808元，為有理由，應予准許。原審判命上訴 人如數給付，並依職權宣告假執行，於法並無不合。上訴意 旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必 要，併予敘明。
七、末按法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判；又訴 訟費用，由敗訴之當事人負擔，民事訴訟法第87第1項、第7 8條分別定有明文。本件上訴人之上訴為無理由，第二審訴 訟費用即第二審裁判費為1,500元，應由上訴人負擔。八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第 3項、第449條第1項、第78條、第87條第1項，判決如主文。中 華 民 國 108 年 10 月 16 日
臺灣臺南地方法院民事第二庭
審判長法官 林 福 來
法官 洪 碧 雀
法官 王 獻 楠
以上正本證明與原本無異。
本件不得上訴。
中 華 民 國 108 年 10 月 16 日
書 記 官 蕭 雅 文