臺北高等行政法院判決
108年度訴字第31號
108年9月12日辯論終結
原 告 廖金助
被 告 新竹縣政府
代 表 人 楊文科（縣長）
訴訟代理人 林慧靜
葉益良
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中
華民國107年11月12日農訴字第1070723542號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國103年12月23日填具農業用地容許作 農業設施使用申請書並檢附申請容許作農作產銷設施使用計 畫書（下稱使用計畫書），向被告申請於新竹縣○○鎮○○ 段233-170地號土地（下稱系爭土地）作農業資材室容許使 用，經被告以104年8月12日府農企字第1040029344號函（下 稱104年8月12日函）核發農業用地作農業設施容許使用同意 書（下稱容許使用同意書）在案。嗣被告於107年4月11日、 同年5月23日派員至現場辦理會勘，發現現場僅種植零星番 石榴及瓜類，農業經營不足；另現場有一建照失效之水泥鋪 面通路（私設通路），長21.4公尺、寬3至4.7公尺。被告認 原告未依原核定計畫內容使用，依據申請農業用地作農業設 施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第33條規定 ，以107年7月24日府農企字第1070097897號函（下稱原處分 ）廢止容許使用同意書。原告不服，提起訴願，遭決定駁回 ，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）原告於系爭土地建築農路、農業資材 室、種植農作物均係農地之合理利用，自應受法律保障，不 應任意剝奪。被告固於107年4月11日及5月23日至系爭土地 會勘，被告並認存有缺失，惟原告均有按照被告之要求改善 ，並於原告改善完成後，仍有前往會勘，且承辦之人當場表 示可以了，詎被告嗣後竟又以舊有之會勘紀錄，廢止容許使 用同意書，顯違反誠信原則及信賴保護原則。（二）原告因 種植經驗不足，故無法於短期內達到使用計畫書所載各式農 作數量，惟屢經改善種植方法後，現有之農作數量均已超過 使用計畫書所載。又所謂農業經營不足係不確定之法律概念
，被告派往現場會勘之人均係同一人，其判斷農業經營是否 符合要求之依據均未見被告說明，自不應由其一人主觀之判 斷，即率認農業經營不足而廢止容許使用同意書，否則即屬 有逾越裁量範圍而生之權利濫用之違法。被告又主張系爭土 地現場雜草叢生云云，惟系爭土地從事種植農作僅原告一人 ，而系爭土地為坡地，且原告年事已高，就鋤草等行為固為 緩慢，然究無法律規定，雜草之存在即得認定原告無從事農 業行為，抑或雜草生長超過一定數量即得廢止許可，被告憑 此判斷農業經營不足不僅武斷，亦顯有違禁止恣意原則而違 反行政程序法第10條規定。（三）被告於107年4月11日及同 年5月23日派員複查時，因資材室遭竊重新購料重新整修中 ，未通知原告，遂擅加記載與事實不符之紀錄，亦有不依證 據調查之違法。且建造資材室係經被告許可，並為原告耗資 畢生積蓄所建，被告僅憑個人主觀好惡，即任意廢止許可， 不僅與憲法保障人民財產權之旨不符，其所採取之方法與原 告所受損失間殊有權力失衡、及違背比例原則等一般法律原 則之違法。（四）被告初次會勘資材室時，尚有水泥鋪設30 平方公尺及石頭堆疊等缺失待改善，然於複查時均已全數改 善完成，水泥鋪設30平方公尺部分，於移除後改種番石榴10 顆、空心菜一遍，被告僅紀錄只種10顆番石榴及空心菜並非 事實，另資材室前方早已種植有番石榴50顆、橘子40顆、檸 檬40顆、葡萄柚40顆、木瓜10顆、香蕉40顆、金瓜10顆、地 瓜葉一遍，均未記載，顯有未依職權調查證據，及未就當事 人有利事項為注意之違失，而違反行政程序法第9條及第36 條。（五）被告於107年4月11日抽查紀錄表記載現場有一條 私設道路與原核定計畫不符，查系爭道路經核定使用許可在 案，並繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣23,044元及私設通 路設置663元，自無違法可言等語。並聲明求為判決訴願決 定、原處分均撤銷。
三、被告則以：（一）被告前以104年8月12日函核准原告農業設 施-農業資材室容許使用暨簡易水土保持申報書在案。本件 係因民眾檢舉原告所有系爭土地疑似違規使用，前經被告於 106年5月18日以府農保字第1060057942號函通知水土保持義 務人-廖玉琴（原為原告，後變更為廖玉琴）於106年6月6日 現場進行施工檢查。是日係由原告親自出席會勘，原核定農 業資材室面積為39.6平方公尺，惟現場資材室外圍有一未經 核准水泥鋪面，面積達30.36平方公尺及一未經核准擋土牆 ，另農業經營部分闕如，未依原核定計畫書內容施作。被告 遂以106年6月28日府農企字第1060081899號函通知原告於期 限內補正。後經被告於106年8月2日府農企字第1060092276
號函通知原告於106年8月9日進行現場複勘，是日由原告親 自出席複勘，惟現場僅種植番石榴約10棵及空心菜一壟，顯 與原核定計畫內容不符。被告亦於會勘紀錄表上載明：「現 場種植約10顆番石榴及空心菜，農業經營不足…」等敘述， 原告亦於會勘紀錄表上親自簽名，何有承辦人說可以了等云 云。另被告於107年4月11日至系爭土地進行現場會勘（本府 107年3月27日府農企字第1070041337號函通知），原告經通 知後仍未出席現場會勘。後經被告再次發函（107年4月12日 府農企字第1070044912號函）通知原告於期限內攜帶相關資 料至本府說明，惟原告並無到府，僅檢送書面資料至被告。 同年5月23日被告再次至現場確認農業經營情形，則並未通 知原告。依被告於107年4月11日及同年5月23日現場勘查， 現場僅種植十餘棵番石榴及瓜類不足十棵，其中大多數番石 榴及瓜類為新植幼苗，兼之現場雜草叢生，明顯未有管理樣 態，農業經營管理不足，與其農地面積顯不成比例。另嗣後 舖設有一併同申請建造執照、卻已失效之水泥鋪面通路（私 設通路），長21.4公尺、寬3～4.7公尺，不符原經營計畫書 內容，被告乃以原處分廢止原告農業設施-農業資材室容許 使用同意書。（二）本案自被告以104年8月12日函同意原告 農業資材室容許使用，至被告於107年4月11日現場會勘，期 間約2年8個月之久，原告所述經驗不足，無法於短期內達到 使用計畫書內所載農作數量實為推諉之詞，並不足信；且現 場農業經營不足、農作生產狀況不佳，皆有被告現場會勘照 片可稽。（三）原告雖訴稱其確實在系爭土地上每隔1公尺 種植1棵芭樂、柑桔、木瓜、香蕉，且部分已結果，另有種 植葉菜類，可能因地勢陡峭導致被告人員於勘查時未能發現 ，並舉照片可證。惟原告於107年9月4日向行政院農業委員 提出前揭照片，係在被告107年7月24日廢止容許使用同意書 後始提出，且經比對其所提出照片與被告107年4月11日及5 月23日現場拍攝照片，明顯可見系爭土地係於被告查獲後另 行整理栽種，況原告所提照片均為近距離拍攝，無從判斷是 否符合其使用計畫書所載之經營現況。（四）原告於系爭土 地所舖設之水泥道路屬「私設通路」，係供同段233-121地 號土地（丙種建築用地）指示建築線之用，惟其建造執照依 建築法第54條規定，未依規定申請展期、或已逾展期期限仍 未開工者，其建造執照失其效力，故該「私設通路」自無合 法使用權源，亦非屬合法申設之「農路」，不符使用計畫書 內容，被告廢止容許使用同意書，並無不法等語，資為抗辯 。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按農業發展條例第3條第12款前段規定：「本條例用辭定 義如下：……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農 作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農 舍等使用者。」第8條之1第2項、第3項規定：「（第2項 ）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業 設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積 在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執 照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有 固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全 顧慮者，得免申請建築執照。（第3項）前項農業設施容 許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他 應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。 」又行政院農業委員會依據上開條例第8條之1第3項授權 訂定之「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第 4條第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應 填具申請書及檢附下列文件各三份，向土地所在地之直轄 市或縣（市）主管機關提出：……二、經營計畫。」第33 條第1項、第2項規定：「（第1項）依本辦法取得農業用 地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用， 並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠 登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市 ）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業 用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使 用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並 通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配 合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」該容許使用審 查辦法係農委會依農業發展條例第8條之1第3項之授權， 就農業用地上興建有固定基礎之農業設施容許使用與興建 之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項所 訂定之技術性、細節性之法規命令，並未逾越母法之授權 範圍，被告自得予以適用。
（二）查被告以104年8月12日函核發系爭容許使用同意書予原告 ，同意原告於系爭土地作農業資材室之容許使用，並於該 函說明八敘明原告應依核定之計畫內容使用，未依計畫內 容使用者，被告得依容許使用審查辦法第33條規定廢止該 許可等語（見原處分卷第1頁）。又依使用計畫書項次參 、生產計畫：「……以自產自銷方式從事柑橘、芭樂、蔬 菜之種植銷售，自行從事灌溉、施肥、除草及採收等工作 或委託其他家庭農場機械耕作。生產之蔬果因採小規模種 植，初期產量不多，供為自家食用，預計水果類年產約30
0公斤，蔬菜類年產約100公斤。」項次伍、現耕農業用地 及經營概況：「二、經營概況：種植杉木30棵、芭樂約40 棵、柑橘約40棵、柚子約40棵、胡瓜約10棵、冬瓜約10棵 及各類蔬菜一大批…等」（見原處分卷第5、6頁）。嗣因 系爭土地經檢舉疑似違規使用，經被告於106年6月6日現 場進行施工檢查，是日係由原告親自出席會勘，會勘意見 記載現場無農業經營，並請1個月內補正等語（見本院卷 第117至119頁）。後經被告通知原告於106年8月9日進行 現場複勘，是日由原告親自出席複勘，會勘意見記載現場 僅種植番石榴約10棵及空心菜，農業經營不足等語（見本 院卷第123頁）。嗣本案簡易水土保持申報書經被告依水 土保持計畫審核監督辦法第31條之1第1項第3款規定，以 107年3月13日府農保字第1070035407號函辦理水土保持失 其效力在案（見原處分卷第7頁）。被告復於107年4月11 日通知原告辦理現場勘查，原告未到場，會勘意見記載現 場資材室整修中、種植少量番石榴及瓜類植物，農業經營 不足，且有一未經核可農路（水泥），與原核定計畫不符 ，依規定辦理等情，有農業設施抽查紀錄表、現場照片在 卷可稽（見原處分卷第10、11頁）；被告再自行於同年5 月23日至現場複勘，現場仍僅種植零星番石榴及瓜類、資 材室已設置完成，並有私設通路長21.4公尺、寬3～4.7公 尺等情，亦有農業設施複勘紀錄及現場照片在卷足憑（見 原處分卷第12至14頁）。綜上，系爭土地與原告使用計畫 書之計畫內容顯有不符，被告乃審認原告未依原核定計畫 內容使用，違反容許使用審查辦法第33條第1項規定，依 同條第2項規定廢止系爭容許使用同意書，自屬有據。原 告泛指被告廢止系爭容許使用同意書，違反誠信原則及信 賴保護原則，亦有違禁止恣意原則而違反行政程序法第10 條規定，並與憲法保障人民財產權之旨不符及違背比例原 則云云，尚非可採。
（三）至原告主張其缺失於複查時均已全數改善完成，被告顯有 未依職權調查證據，及未就當事人有利事項為注意之違失 ，而違反行政程序法第9條及第36條一節。查原告於訴願 時提出多張照片，主張並無農業經營不足之情形等情，經 訴願決定認為照片係在被告107年7月24日廢止容許使用同 意書後之同年9月4日始提出，且經比對其所提出照片與被 告107年4月11日及5月23日現場拍攝照片，明顯可見系爭 土地係於被告查獲後另行整理栽種，況原告所提照片均為 近距離拍攝，無從判斷是否符合其使用計畫書所載之經營 現況等語，而不予採認。原告復於本院提出多張照片（見
本院卷第83至87頁、第227至228頁）執為其論據，其中除 了第227頁有2張照片顯示拍攝日期分別為106年9月8日及 107年5月1日，係在原處分作成前外，其餘照片或在原處 分作成之後、或無拍攝日期，綜合觀之，僅以該等照片， 實無從據為認定與原告使用計畫書所載之計畫內容相符， 是原告此部分主張亦難憑採。
五、從而，原告所訴各節並不可採，原處分於法尚無違誤，訴願 決定予以維持，核無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無 理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果 不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 3 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒
法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 108 年 10 月 3 日 書記官 樓琬蓉